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内容提要：城乡发展一体化是中央提出的一项重大战略决策，是解决“三农”问题、破解二元结构，推进我国经济社会长期可持续发展的重要措施。财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进城乡发展一体化中担负着重要使命和职责。本报告从宏观和战略的高度，深入论述城乡发展一体化的重大战略意义，系统归纳新世纪以来国家财政支持城乡一体化的主要政策及其成效，客观揭示当前中国城乡一体化及财政政策面临的主要问题。在此基础上，进一步提出近中期运用财政政策促进城乡一体化的基本思路。本报告的主要政策建议：一是突出重点解决好农民工的基本公共服务，支持新型城镇化建设；二是着力完善支持现代农业的财政政策体系；三是创新城乡基本公共服务均等化政策体系；四是完善公共财政支持新农村建设的政策体系。
一、充分认识城乡发展一体化的重大战略意义
2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，开启了中国经济社会发展的新纪元。2008年党的十七届三中全会《决定》第一次明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的深化。2012年党的十八大进一步对推动城乡发展一体化作出新的制度性安排。推进城乡发展一体化在我国未来实现工业化、城镇化、市场化、全球化的现代化进程中，具有重大战略意义。
（一）城乡发展一体化是处理好工农城乡关系、改变城乡二元结构的必然要求
我国改革开放前，城乡之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，导致城乡二元经济结构固化。改革开放以来，随着市场机制的引入和市场经济的发展，城乡关系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道。目前我国城乡二元经济结构最突出的表现是仍有大量农村劳动力滞留在农村，城乡收入差距过于悬殊，到2012年仍高达3.22∶1。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。在我国国民经济发展现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，不着手从根本上改变城乡分割的二元结构体制，不仅对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展形成极大制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来极大的负面影响。因此，统筹城乡社会经济协调发展，推进城乡发展一体化，这是我国未来现代化进程中处理好城乡关系必须遵循的基本方针，是改变城乡二元经济结构的必然要求。
（二）城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径
随着农业和农村经济结构战略性调整的不断深入，我国农村面貌发生了很大变化，但农业仍处在“爬坡”阶段，农村经济发展还面临许多困难和矛盾。农村基础薄弱、农民增收缓慢、农民权益受到侵害、农村社会事业发展滞后等问题，仍困扰着农业和农村经济发展。这其中既有多年积累的老问题，也有新形势下出现的新问题。必须看到，尽管我们现在具备了加强“三农”工作的许多有利条件，但我国是一个发展中大国，正处于并将长期处于社会主义初级阶段，农业人口多的基本国情决定了我国解决“三农”问题的难度比其他国家要大得多，建设社会主义新农村必然是一项长期的历史任务。要从根本上解决新阶段的“三农”问题，不能就农业论农业，就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，必须从根本上改变处理国家与农民利益分配关系的指导思想，必须改变原来计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村人口城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。城乡发展一体化为从根本上解决新时期的“三农”问题指明了方向，是解决“三农”问题的重大战略举措和根本途径。
（三）城乡发展一体化是实现全面建成小康社会目标的行动纲领
党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏大战略目标，并提出城乡收入倍增计划，这是关系到我国经济社会长期可持续发展的重大战略问题。从目前实际看，我国虽然总体上已实现了小康，但还只是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。我国现在人均GDP达到5800美元的小康只是一个平均数的概念，掩盖了较大的城乡差距。城市绝大部分居民早已达到或超过了小康水平，而农村至今尚有1.24亿贫困人口。资料表明贫困地区居民收入大约只相当于一般农村居民收入水平的50%，而且贫困地区居民能够享受到的基本公共服务与一般农村也有较大差距，与城市居民比较的差距就更大了。因此，未来我国全面建成小康社会的重点和难点是占人口大多数的农民。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。而把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展的格局，对实现全面建成小康社会这一目标具有全局性的关键意义。
（四）城乡发展一体化也是扩大内需、保持国民经济平稳健康发展的迫切需要
扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。当前，我国内需不旺，产能过剩，一个重要原因就是消费需求不足。为什么不足？关键就是占人口大多数的广大农民收入不高，手中没有钱。目前约占总人口1/2的农村居民，有了足够的购买力，中国农村市场才能真正打开，扩大内需才有了重要的基础。可以说，通过城乡一体化发展，切实推进“三农”发展，切实促进农民增收，切实改变贫困地区的落后面貌，我国经济发展就有了源源不断的动力。
二、促进城乡发展一体化公共财政的职责定位
城乡发展一体化在本质上讲是解决中国的城乡二元结构。这种二元结构带来的最突出的社会问题是城乡差距拉大，不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家的长治久安，成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题、社会问题。解决城乡二元结构与经济发展阶段密切相关，是一个长期动态的过程，市场机制发挥着基础性作用，但政府的作用也非常重要。概括地讲，政府在推进城乡一体化中需要明确以下职责：一是制度创新。即从城乡户籍制度、就业制度、劳动保障制度、土地制度等多方面消除对农民的歧视，真正实行对农民统一的“国民待遇”。二是政策导向。要以公共财政政策为主导，完善国家的财政政策、税收政策、价格政策、收入分配政策，逐步让公共财政的阳光普照到农村。三是强化投入。要改变过去长期以来国家的财政资源、金融资源等向城市过度倾斜的格局，切实有效地强化国家对农村的各种投入，同时通过政策的改变吸引社会资金投入到“三农”之中。 财政是国家治理的基础和重要支柱。以上关于政府职责的定位实际上也决定了公共财政在推进城乡一体化中必然承担着非常重要的使命和作用。一是公共财政以国家治理的方式参与国民收入分配和再分配活动，综合利用税收、支出、补助等政策手段，优化宏观收入分配格局，调节居民收入和财富的差异，加强对农民及整个社会弱势群体的支持和保护。二是公共财政制度作为国家顶层设计的重要组成部分，通过财政体制创新为财力的纵向均衡和横向均衡奠定基础，为我国的中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务获取提供财力基础。三是公共财政支持城乡一体化发展，不仅具有直接的调节效应，而且通过资金分配、财税政策优惠等手段，有效发挥财政的间接调节效应或引导功能，也就是引导社会民间资金、银行资金及国外资金等向欠发达地区、向贫困地区、向“三农”倾斜，从而有效地推进城乡之间、区域之间的相对均衡发展。
三、现阶段支持我国城乡发展一体化财政政策存在的主要问题
从宏观角度观察，尽管我国农村社会经济改革发展取得显著成效，但在工业化与城市化进程中，当前工农之间、城乡之间及国民收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，即是说国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡。以下围绕当前我国城乡发展一体化财政政策面临的一些主要问题进行分析。
（一）基本公共服务供给水平不高，区域和城乡间的供给严重失衡。
中共中央十七大报告提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。可见，促进公共服务均等化已成为完善我国公共财政体系的一项重要内容。近年来，根据中央部署，财政切实加大民生投入，基本公共服务取得了显著成效。可以说当前我国基本公共服务制度体系已基本建立，基本公共服务的覆盖面不断扩大。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、水平不高、发展失衡的矛盾仍较突出。
从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。以医疗卫生为例，2012年，城市每千人口病床数是农村的2.21倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.51倍，而农村地区的婴儿死亡率，5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.38倍、2.75倍和1.15倍。农村的社会保障水平也大大低于城市水平。
从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，但公共服务方面的差异系数仍较大。目前小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些数据都反映出区域间存在的巨大差距。
（二）现阶段各级财政收支矛盾加大影响公共财政对城乡发展一体化支出力度。
2008年国际金融危机爆发以来，我国宏观经济增长仍然面临诸多不确定因素，公共财政收入增长波动较大，个别月份中央财政收入和地方财政收入均出现负增长。受主导产业面临市场需求减弱、企业生产经营成本上升和企业利润空间收窄等负面因素的影响，一些省份出现了财政收入增幅收窄的态势。另一方面，各地正在进行的经济结构调整以及财政领域结构性减税改革也在一定程度上影响了财政收入增长。多数省份也相继调减了年度预算增幅，比如山西省2013年财政收入计划安排增长12%，比上年收入计划增幅调低3个百分点；山东省将2013年全省公共财政预算收入安排增长12%，相比2012年全省公共财政预算收入同比增幅缩减5.5个百分点。2013年宏观经济整体增长态势仍不明朗，对中央财政收入和地方财政收入增长都难有积极预期。这种形势与“十一五”时期我国财政收入年均保持超过20%速度高速增长形成鲜明反差。加之一些二、三线城市土地出让市场不景气，影响到地方财政土地出让收入规模。综合来看，宏观经济形势不足以继续支撑中期财政收入继续保持高速增长，取而代之的是将逐步进入相对平缓的增长轨道，这必然会导致主要靠财政收入增量来推动的诸多改革受阻。对于对财政投入体量巨大的城乡发展一体化进程也会受到一系列的负面影响。
（三）农民工公共服务和劳动权益保障不到位。
2012年，我国农民工总数达2.63亿人，特别是新生代农民工已成为农民工大军的主要组成。2006年，国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中就农民工工资、就业、劳动保护、社会保障、户籍管理制度改革等方面，提出若干指导性意见。这些政策与措施的实施，使农民工的总体状况有了一定改善。但与城镇常住人口相比，农民工在工资收入、基本公共服务等方面，仍然存在较大差距，基本社会保障在农民工群体中的覆盖面偏低。根据中国社会科学院发布的调查数据，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远低于城镇居民。农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。需指出的是，当前基本公共服务中机会不平等问题较突出，对外来人口存在制度性排斥或歧视。由于不少公共服务的享受资格是与户籍挂钩的，非本地或非城镇户籍居民没有资格享受。虽然近年来公共服务与户籍脱钩的改革在稳步推进，但问题仍较大。例如，不能在非户籍地读高中和参加高考，义务教育原地入学事实上也没有完全解决；不能在非户籍地参加城镇居民医保或新农合等。农民工是这些制度性排挤的最大受害者，因为他们收入较低，被排斥后也没有能力从市场上购买这些服务，导致了严重的机会不平等。另一方面，进城农民工就业和劳动权益保障也不充分。在国际金融危机冲击下，国民经济周期性波动加剧，宏观经济中二、三产业持续发展面临诸多挑战，企业转型升级带来挤出效应，促进农民工特别是新生代农民工稳定就业是一个很大难题。已经就业的农民工，由于城乡二元就业体制，劳动合同签订率低，劳动安全防护水平不高，恶意拖欠工资时有发生。
（四）财政支农政策难以及时有效落实。 近年来，我国各级财政相继出台了一系列扶农、惠农、强农政策，整体取得了良好成效，但是部分地区，特别是西部一些偏远贫困地区的基层财政难以及时有效落实政策。这突出表现在两个方面。其一，地方财政对“三农”投入总量达不到法定支出增长要求。按照《中华人民共和国农业法》第五章第三十八条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”具体执行起来并非不折不扣，许多地方受制于财力增长限制，还没有建立起有效的财政农业投入的稳定增长机制。根据农业部农村经济研究中心2011年对全国13个省（区、市）的111个县调查，当年平均每县农林水事务支出预算额占财政支出预算额的比重为12.2%，比上年下降4.7个百分点。有9个省份的调查县平均比重低于上一年度。其二，中央已经出台的惠农政策在基层并没有及时执行。同样根据上述农业部农研中心的调研，在中央财政明确取消主产区粮食风险金地方配套政策下只有55.9%的调查县取消了粮食风险金地方配套政策。在调查的60个国家认定的产粮大县中，也只有29个县取消了粮食风险金地方配套政策，只占所调查产粮大县的48.3%，超过一半的产粮大县没有完全落实中央政策。在针对“全部取消病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型水库配套设施建设项目等县及县以下资金配套”政策调查中发现，这项政策的落实进展也十分缓慢，还有75.5%的调查县没有彻底取消配套。国家支农政策没有彻底执行到位有多方面原因，越是困难地区越是对支农政策执行得不到位，这一方面需要从决策层面考虑不同地区适用政策要区别对待，另一方面对已经出台的政策应该加强监督，确保政策落到实处。
四、近中期公共财政支持城乡发展一体化的基本思路
近中期公共财政支持城乡发展一体化，一方面应该从支持新型城镇化的角度，解决好“以人为核心”的人口城镇化问题，另一方面还应该夯实农业基础产业地位，扎实有效推进新农村建设，从而在发展的轨道上实现城乡之间的和谐统一。
（一）支持新型城镇化的财政政策。
我国未来城镇化的根本目的是让更多的农民转入城市，并融入到城市的正常生活之中。如何让这部分流动人群不是仅仅停留在城镇人口的统计学范畴，而是实实在在地转化为市民，这需要多方面共同努力，其中公共财政的作用至关重要。
1.着力解决好进城农民工三类基本公共服务的筹资和资金管理。
——社会保障方面。首先，分阶段筹集农民工社会保障资金。按照1.6亿到外地务工的进城农民工推算，目前全国一年企业欠交的缺口就近1万亿元。这部分钱无论是政府，还是用工企业、还是农民工自身都难以承受，只能是按照分阶段多年积累。其次，多渠道筹集农民工社会保障资金。对于这样一笔巨额资金积累，不能完全由财政背负，应该由各级财政、国家社会保障基金、用工企业和农民工个人共同负担。第三，在保障范围和保障水平方面应该本着“广覆盖、低水平”的基本原则，积极稳妥推进进城农民工的基本社会保障制度建设。第四，做好城乡社会保障衔接工作。农民工并非完全稳定在一个城市就业，也有可能出现反复回到原户籍所在地，这就要求从制度设计层面做好社会保障基金续交、转移、领取等环节的有效衔接。
——子女义务教育方面。农民工子女的义务教育是当前义务教育新的难点和薄弱环节，公共财政可以从以下三个方面做好保障工作。首先，提高民工子弟学校的教师待遇，以便吸收到高学历、高素质的教学人才。对采取结对帮扶的优秀学校，公共财政可以给予学校和优秀教师适度奖励，以支持校长委任制和骨干教师支教制等教育改革措施。其次，政府购买和扶持民办学校发展。由政府出资购买一些条件比较成熟的民办学校，用于解决农民工子女教育问题。再次，建议农民工子女义务教育成本先由城市财政一般预算垫支，采取事后体制结算的办法给予转移支付补助。
——就业服务方面。解决好就业问题，需要着力做好两方面工作：其一，强化对农民工的培训。针对目前农民工培训管理体制分散，多部门管理；有的培训针对性不强，与农民和市场需求脱节；存在制度漏洞，加之管理滞后，骗取国家培训补助资金等问题，下一步要确立由就业社保主管部门集中管理的新管理体制，避免政出多门；强化培训资金监管，完善资金绩效考评；突出资金使用重点，围绕技能实用性和工作稳定性开展培训。其二，坚持政府主导，财政投入保障的职业教育发展模式。逐步建立未成年人基础职业教育投入政府全额承担；准基础职业教育投入政府与行业企业和社会的共担；高等职业教育经费政府与社会分担 “三位一体”的职业教育投入保障机制。
2.从财政体制的视角解决农村进城流动人口的基本公共服务问题。
解决农村进城流动人口的基本公共服务保障问题需要巨额财政投入，远不是一两年一两个专项就能彻底解决的，需要从财政体制层面深层次调整政府间财政关系。建议调整财政体制以转移人口作为切入点，分步实现农村进城人员的基本公共服务财力保障。短期的改革目标就是以专项补助的形式增加财政性投入，争取更多种类、更大规模的专项补助，尽可能提高农民工公共服务的涵盖内容、服务质量以及覆盖人群。中期来看，需要将农民工基本公共服务固化入城市财政支出，做成“基数”，技术上参照农村税费改革转移支付形成具有专项性质的财力性转移支付，规范和约束城市财政足额安排预算支出。长期目标是将农民工的基本公共服务列入中央财政一般性转移支付的计算公式，成为一般性转移支付资金分配的影响因素。
3.协调财税配套改革，为城镇化提供多元资金保障。
首先，完善地方税体系，逐步建立地方主体税种。围绕现阶段积极推进的“营改增”扩围转型，努力调整地方税制体系的税种构成，降低就业吸纳能力较强的第三产业的整体税负水平。其次，在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度，在防范地方政府债务系统性风险的基础上，进一步加大地方政府债券的发行规模，最终过渡到利用市场机制的力量控制发债规模。第三，放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，扩大公私合营模式在城市基础设施建设中的作用领域。配合政府放松管制、放宽市场准入的改革趋势，在有稳定预期收入的公用事业领域（比如市政供水、垃圾处理、污水处理等）引入社会资本，以公私合营（PPP模式）或者授权经营等方式探索地方城镇化基础设施建设过程中的多元资金保障机制。 （二）着力完善支持现代农业的财政政策体系。
1.确保财政支农支出持续稳定增长。
近年来国家财政的农业投入保持了稳定增长的态势，但财政农业支出与农业发展的资金需求相比仍是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及未来发展需求，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重。在确保国家新增财力向农业倾斜的前提下，用足用好从土地出让净收益中提取部分资金。
2.明确现代农业财政支持的方向和重点。
一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、还草等方面的支持。三是完善农业社会化服务体系。财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。
3.健全农业补贴制度。
需要从增加规模、提高标准、扩大范围、完善机制等方面，进一步健全 农业补贴制度。一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。例如，为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜。为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴。四是拓展对农民补贴的领域。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。五是强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。
4.注重发挥农业财政支持政策的导向功能。
农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。为了提高社会农业投资的吸引力，需要通过发挥农业财政支持的导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。其一，要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。其三，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。
（三）创新城乡基本公共服务均等化政策体系。
1.调整和优化财政支出结构，向民生领域、向农村分配倾斜。
根据市场经济要求和我国现实情况，未来我国财政支出结构的基本方向是有保有压，增量调整要与存量调整同时推进。财政要从一般竞争性领域的投资果断退出，改变目前财政投资范围过宽、“撒糊椒面”的状况。同时集中财力加大民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、就业服务、社会保障、生态环境等方面的支出力度。
2.明确提高农村基本公共服务水平的重点任务和方向。
一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有的公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度。健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制。大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。
3.积极推进基本公共服务供给机制创新。
建立基本公共服务多元化供给机制，在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。注重建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过恰当的机制充分表达出来，并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。
（四）完善公共财政支持新农村建设的政策体系。
1.政府基础设施投资要向农村倾斜。
农村基础设施建设关系到农村生产生活条件的改善，是新农村建设和城乡一体化的重要内容，理应作为国家基础设施建设的重点。一是调整预算内基本建设投资结构。要按照建设重点转向农村、国家预算内投资主要用于农村的要求，建议今后一个时期预算内基建投资用于农业农村的比例要逐步提高，增量投资比重不少于50%。二是加强农村水、电、路等农民需要的公共基础设施建设。要把解决农民看得见、摸得着的饮水难、用电难、行路难等实际问题作为重点，加快建设进度。三是加强县以下中小型基础设施建设力度。结合“六小工程”项目建设的经验，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
2.加大对农村要素市场建设的支持力度。
在劳动力方面，财政政策不仅要关注进城务工流动人口的素质提高，更要加大对留在农村劳动力素质培养的财政投入力度，全面加强培养有技术、有文化、懂经营的新型农民，为新农村建设提供人才和智力支持。在资金方面，探索建立资金回流农村的硬性约束机制，逐步构建商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充的农村金融体系，让更多金融资金用于农村发展。探索财政含金量较高的“肥业务”（如国库现金管理）与政策性较强的“瘦业务”（如政策性金融业务）相互搭配，推动社会资金回流农村。在土地方面，在稳定现在土地承包关系不变的前提下，财政出资建立公益性农村土地流转交易平台，免费为转入与转出土地的农民提供信息服务。 3.公共财政着力拓宽农民增收渠道。
各级财政涉农政策应该时刻紧绷“农民增收”这根弦，并提高到关系“三农”大局的重要战略地位来认识。第一，增加补贴、降低成本。面对农民家庭经营生产成本占比不断上升的矛盾，各级财政应该有针对性地采取加大生产补贴力度、完善农产品价格形成机制、降低农产品流通成本、大力发展农业政策性保险等措施，提高务农收益、增加农民收入。第二，设立农民创业专项扶持资金。通过设立农民创业专项扶持资金鼓励有条件的农民转入土地，并在提供技术和培养人才等方面向大户倾斜，支持农民发展生产，帮助留在农村的农民合理利用农村多种资源增加收入。第三，结合财政购买服务创新，提高农民纯收入中工资性收入比重。在条件成熟的城市建议将城市环卫、停车管理、绿化等公益性岗位统一留给辖区内农闲外出务工农民，进一步拓展农村劳动力短期外出务工的空间，保障农民工的合法收入和各项合法权益，降低他们短期务工的在外生活成本，提高纯收入中的工资性收入比重。
课题负责人：苏 明、张国明
课题组成员：张立承、陈大光、李建斌、支炳义、高亚莉、 宗宇翔
报告执笔人：苏 明 张立承
参考文献：
1.陈锡文：《推动城乡发展一体化》，《求是》2012年23期。
2.韩俊、汪志洪：《“十二五”及中长期我国农村劳动力转移趋势研究》，载国务院发展中心调查研究报告2010年第106号。
3.韩俊：《推进“三农”理论和制度创新 开创“三农”工作新局面》，载国务院发展中心调查研究报告2012年第210号。
4.张岩松：《公共财政与城乡发展一体化》，2013年中国农村财政研究会论坛文稿。
5.苏明、张立承：农业部2012年软科学课题《新时期公共财政支持“三农”政策研究》。
6.苏明：《中国包容性发展与财政政策》，财政部财政科学研究所《研究报告》2012年111期。
7.刘志刚：《推进城乡一体化发展的财政政策研究》，中国财政经济出版社，2013年。
8.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本编写组，人民出版社，2013年。
9.韩长赋：《正确认识和解决当今中国农民问题》，《求是》2014年第2期。
一、充分认识城乡发展一体化的重大战略意义
2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，开启了中国经济社会发展的新纪元。2008年党的十七届三中全会《决定》第一次明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的深化。2012年党的十八大进一步对推动城乡发展一体化作出新的制度性安排。推进城乡发展一体化在我国未来实现工业化、城镇化、市场化、全球化的现代化进程中，具有重大战略意义。
（一）城乡发展一体化是处理好工农城乡关系、改变城乡二元结构的必然要求
我国改革开放前，城乡之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，导致城乡二元经济结构固化。改革开放以来，随着市场机制的引入和市场经济的发展，城乡关系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道。目前我国城乡二元经济结构最突出的表现是仍有大量农村劳动力滞留在农村，城乡收入差距过于悬殊，到2012年仍高达3.22∶1。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。在我国国民经济发展现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，不着手从根本上改变城乡分割的二元结构体制，不仅对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展形成极大制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来极大的负面影响。因此，统筹城乡社会经济协调发展，推进城乡发展一体化，这是我国未来现代化进程中处理好城乡关系必须遵循的基本方针，是改变城乡二元经济结构的必然要求。
（二）城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径
随着农业和农村经济结构战略性调整的不断深入，我国农村面貌发生了很大变化，但农业仍处在“爬坡”阶段，农村经济发展还面临许多困难和矛盾。农村基础薄弱、农民增收缓慢、农民权益受到侵害、农村社会事业发展滞后等问题，仍困扰着农业和农村经济发展。这其中既有多年积累的老问题，也有新形势下出现的新问题。必须看到，尽管我们现在具备了加强“三农”工作的许多有利条件，但我国是一个发展中大国，正处于并将长期处于社会主义初级阶段，农业人口多的基本国情决定了我国解决“三农”问题的难度比其他国家要大得多，建设社会主义新农村必然是一项长期的历史任务。要从根本上解决新阶段的“三农”问题，不能就农业论农业，就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，必须从根本上改变处理国家与农民利益分配关系的指导思想，必须改变原来计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村人口城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。城乡发展一体化为从根本上解决新时期的“三农”问题指明了方向，是解决“三农”问题的重大战略举措和根本途径。
（三）城乡发展一体化是实现全面建成小康社会目标的行动纲领
党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏大战略目标，并提出城乡收入倍增计划，这是关系到我国经济社会长期可持续发展的重大战略问题。从目前实际看，我国虽然总体上已实现了小康，但还只是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。我国现在人均GDP达到5800美元的小康只是一个平均数的概念，掩盖了较大的城乡差距。城市绝大部分居民早已达到或超过了小康水平，而农村至今尚有1.24亿贫困人口。资料表明贫困地区居民收入大约只相当于一般农村居民收入水平的50%，而且贫困地区居民能够享受到的基本公共服务与一般农村也有较大差距，与城市居民比较的差距就更大了。因此，未来我国全面建成小康社会的重点和难点是占人口大多数的农民。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。而把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展的格局，对实现全面建成小康社会这一目标具有全局性的关键意义。
（四）城乡发展一体化也是扩大内需、保持国民经济平稳健康发展的迫切需要
扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。当前，我国内需不旺，产能过剩，一个重要原因就是消费需求不足。为什么不足？关键就是占人口大多数的广大农民收入不高，手中没有钱。目前约占总人口1/2的农村居民，有了足够的购买力，中国农村市场才能真正打开，扩大内需才有了重要的基础。可以说，通过城乡一体化发展，切实推进“三农”发展，切实促进农民增收，切实改变贫困地区的落后面貌，我国经济发展就有了源源不断的动力。
二、促进城乡发展一体化公共财政的职责定位
城乡发展一体化在本质上讲是解决中国的城乡二元结构。这种二元结构带来的最突出的社会问题是城乡差距拉大，不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家的长治久安，成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题、社会问题。解决城乡二元结构与经济发展阶段密切相关，是一个长期动态的过程，市场机制发挥着基础性作用，但政府的作用也非常重要。概括地讲，政府在推进城乡一体化中需要明确以下职责：一是制度创新。即从城乡户籍制度、就业制度、劳动保障制度、土地制度等多方面消除对农民的歧视，真正实行对农民统一的“国民待遇”。二是政策导向。要以公共财政政策为主导，完善国家的财政政策、税收政策、价格政策、收入分配政策，逐步让公共财政的阳光普照到农村。三是强化投入。要改变过去长期以来国家的财政资源、金融资源等向城市过度倾斜的格局，切实有效地强化国家对农村的各种投入，同时通过政策的改变吸引社会资金投入到“三农”之中。 财政是国家治理的基础和重要支柱。以上关于政府职责的定位实际上也决定了公共财政在推进城乡一体化中必然承担着非常重要的使命和作用。一是公共财政以国家治理的方式参与国民收入分配和再分配活动，综合利用税收、支出、补助等政策手段，优化宏观收入分配格局，调节居民收入和财富的差异，加强对农民及整个社会弱势群体的支持和保护。二是公共财政制度作为国家顶层设计的重要组成部分，通过财政体制创新为财力的纵向均衡和横向均衡奠定基础，为我国的中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务获取提供财力基础。三是公共财政支持城乡一体化发展，不仅具有直接的调节效应，而且通过资金分配、财税政策优惠等手段，有效发挥财政的间接调节效应或引导功能，也就是引导社会民间资金、银行资金及国外资金等向欠发达地区、向贫困地区、向“三农”倾斜，从而有效地推进城乡之间、区域之间的相对均衡发展。
三、现阶段支持我国城乡发展一体化财政政策存在的主要问题
从宏观角度观察，尽管我国农村社会经济改革发展取得显著成效，但在工业化与城市化进程中，当前工农之间、城乡之间及国民收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，即是说国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡。以下围绕当前我国城乡发展一体化财政政策面临的一些主要问题进行分析。
（一）基本公共服务供给水平不高，区域和城乡间的供给严重失衡。
中共中央十七大报告提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。可见，促进公共服务均等化已成为完善我国公共财政体系的一项重要内容。近年来，根据中央部署，财政切实加大民生投入，基本公共服务取得了显著成效。可以说当前我国基本公共服务制度体系已基本建立，基本公共服务的覆盖面不断扩大。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、水平不高、发展失衡的矛盾仍较突出。
从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。以医疗卫生为例，2012年，城市每千人口病床数是农村的2.21倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.51倍，而农村地区的婴儿死亡率，5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.38倍、2.75倍和1.15倍。农村的社会保障水平也大大低于城市水平。
从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，但公共服务方面的差异系数仍较大。目前小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些数据都反映出区域间存在的巨大差距。
（二）现阶段各级财政收支矛盾加大影响公共财政对城乡发展一体化支出力度。
2008年国际金融危机爆发以来，我国宏观经济增长仍然面临诸多不确定因素，公共财政收入增长波动较大，个别月份中央财政收入和地方财政收入均出现负增长。受主导产业面临市场需求减弱、企业生产经营成本上升和企业利润空间收窄等负面因素的影响，一些省份出现了财政收入增幅收窄的态势。另一方面，各地正在进行的经济结构调整以及财政领域结构性减税改革也在一定程度上影响了财政收入增长。多数省份也相继调减了年度预算增幅，比如山西省2013年财政收入计划安排增长12%，比上年收入计划增幅调低3个百分点；山东省将2013年全省公共财政预算收入安排增长12%，相比2012年全省公共财政预算收入同比增幅缩减5.5个百分点。2013年宏观经济整体增长态势仍不明朗，对中央财政收入和地方财政收入增长都难有积极预期。这种形势与“十一五”时期我国财政收入年均保持超过20%速度高速增长形成鲜明反差。加之一些二、三线城市土地出让市场不景气，影响到地方财政土地出让收入规模。综合来看，宏观经济形势不足以继续支撑中期财政收入继续保持高速增长，取而代之的是将逐步进入相对平缓的增长轨道，这必然会导致主要靠财政收入增量来推动的诸多改革受阻。对于对财政投入体量巨大的城乡发展一体化进程也会受到一系列的负面影响。
（三）农民工公共服务和劳动权益保障不到位。
2012年，我国农民工总数达2.63亿人，特别是新生代农民工已成为农民工大军的主要组成。2006年，国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中就农民工工资、就业、劳动保护、社会保障、户籍管理制度改革等方面，提出若干指导性意见。这些政策与措施的实施，使农民工的总体状况有了一定改善。但与城镇常住人口相比，农民工在工资收入、基本公共服务等方面，仍然存在较大差距，基本社会保障在农民工群体中的覆盖面偏低。根据中国社会科学院发布的调查数据，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远低于城镇居民。农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。需指出的是，当前基本公共服务中机会不平等问题较突出，对外来人口存在制度性排斥或歧视。由于不少公共服务的享受资格是与户籍挂钩的，非本地或非城镇户籍居民没有资格享受。虽然近年来公共服务与户籍脱钩的改革在稳步推进，但问题仍较大。例如，不能在非户籍地读高中和参加高考，义务教育原地入学事实上也没有完全解决；不能在非户籍地参加城镇居民医保或新农合等。农民工是这些制度性排挤的最大受害者，因为他们收入较低，被排斥后也没有能力从市场上购买这些服务，导致了严重的机会不平等。另一方面，进城农民工就业和劳动权益保障也不充分。在国际金融危机冲击下，国民经济周期性波动加剧，宏观经济中二、三产业持续发展面临诸多挑战，企业转型升级带来挤出效应，促进农民工特别是新生代农民工稳定就业是一个很大难题。已经就业的农民工，由于城乡二元就业体制，劳动合同签订率低，劳动安全防护水平不高，恶意拖欠工资时有发生。
（四）财政支农政策难以及时有效落实。 近年来，我国各级财政相继出台了一系列扶农、惠农、强农政策，整体取得了良好成效，但是部分地区，特别是西部一些偏远贫困地区的基层财政难以及时有效落实政策。这突出表现在两个方面。其一，地方财政对“三农”投入总量达不到法定支出增长要求。按照《中华人民共和国农业法》第五章第三十八条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”具体执行起来并非不折不扣，许多地方受制于财力增长限制，还没有建立起有效的财政农业投入的稳定增长机制。根据农业部农村经济研究中心2011年对全国13个省（区、市）的111个县调查，当年平均每县农林水事务支出预算额占财政支出预算额的比重为12.2%，比上年下降4.7个百分点。有9个省份的调查县平均比重低于上一年度。其二，中央已经出台的惠农政策在基层并没有及时执行。同样根据上述农业部农研中心的调研，在中央财政明确取消主产区粮食风险金地方配套政策下只有55.9%的调查县取消了粮食风险金地方配套政策。在调查的60个国家认定的产粮大县中，也只有29个县取消了粮食风险金地方配套政策，只占所调查产粮大县的48.3%，超过一半的产粮大县没有完全落实中央政策。在针对“全部取消病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型水库配套设施建设项目等县及县以下资金配套”政策调查中发现，这项政策的落实进展也十分缓慢，还有75.5%的调查县没有彻底取消配套。国家支农政策没有彻底执行到位有多方面原因，越是困难地区越是对支农政策执行得不到位，这一方面需要从决策层面考虑不同地区适用政策要区别对待，另一方面对已经出台的政策应该加强监督，确保政策落到实处。
四、近中期公共财政支持城乡发展一体化的基本思路
近中期公共财政支持城乡发展一体化，一方面应该从支持新型城镇化的角度，解决好“以人为核心”的人口城镇化问题，另一方面还应该夯实农业基础产业地位，扎实有效推进新农村建设，从而在发展的轨道上实现城乡之间的和谐统一。
（一）支持新型城镇化的财政政策。
我国未来城镇化的根本目的是让更多的农民转入城市，并融入到城市的正常生活之中。如何让这部分流动人群不是仅仅停留在城镇人口的统计学范畴，而是实实在在地转化为市民，这需要多方面共同努力，其中公共财政的作用至关重要。
1.着力解决好进城农民工三类基本公共服务的筹资和资金管理。
——社会保障方面。首先，分阶段筹集农民工社会保障资金。按照1.6亿到外地务工的进城农民工推算，目前全国一年企业欠交的缺口就近1万亿元。这部分钱无论是政府，还是用工企业、还是农民工自身都难以承受，只能是按照分阶段多年积累。其次，多渠道筹集农民工社会保障资金。对于这样一笔巨额资金积累，不能完全由财政背负，应该由各级财政、国家社会保障基金、用工企业和农民工个人共同负担。第三，在保障范围和保障水平方面应该本着“广覆盖、低水平”的基本原则，积极稳妥推进进城农民工的基本社会保障制度建设。第四，做好城乡社会保障衔接工作。农民工并非完全稳定在一个城市就业，也有可能出现反复回到原户籍所在地，这就要求从制度设计层面做好社会保障基金续交、转移、领取等环节的有效衔接。
——子女义务教育方面。农民工子女的义务教育是当前义务教育新的难点和薄弱环节，公共财政可以从以下三个方面做好保障工作。首先，提高民工子弟学校的教师待遇，以便吸收到高学历、高素质的教学人才。对采取结对帮扶的优秀学校，公共财政可以给予学校和优秀教师适度奖励，以支持校长委任制和骨干教师支教制等教育改革措施。其次，政府购买和扶持民办学校发展。由政府出资购买一些条件比较成熟的民办学校，用于解决农民工子女教育问题。再次，建议农民工子女义务教育成本先由城市财政一般预算垫支，采取事后体制结算的办法给予转移支付补助。
——就业服务方面。解决好就业问题，需要着力做好两方面工作：其一，强化对农民工的培训。针对目前农民工培训管理体制分散，多部门管理；有的培训针对性不强，与农民和市场需求脱节；存在制度漏洞，加之管理滞后，骗取国家培训补助资金等问题，下一步要确立由就业社保主管部门集中管理的新管理体制，避免政出多门；强化培训资金监管，完善资金绩效考评；突出资金使用重点，围绕技能实用性和工作稳定性开展培训。其二，坚持政府主导，财政投入保障的职业教育发展模式。逐步建立未成年人基础职业教育投入政府全额承担；准基础职业教育投入政府与行业企业和社会的共担；高等职业教育经费政府与社会分担 “三位一体”的职业教育投入保障机制。
2.从财政体制的视角解决农村进城流动人口的基本公共服务问题。
解决农村进城流动人口的基本公共服务保障问题需要巨额财政投入，远不是一两年一两个专项就能彻底解决的，需要从财政体制层面深层次调整政府间财政关系。建议调整财政体制以转移人口作为切入点，分步实现农村进城人员的基本公共服务财力保障。短期的改革目标就是以专项补助的形式增加财政性投入，争取更多种类、更大规模的专项补助，尽可能提高农民工公共服务的涵盖内容、服务质量以及覆盖人群。中期来看，需要将农民工基本公共服务固化入城市财政支出，做成“基数”，技术上参照农村税费改革转移支付形成具有专项性质的财力性转移支付，规范和约束城市财政足额安排预算支出。长期目标是将农民工的基本公共服务列入中央财政一般性转移支付的计算公式，成为一般性转移支付资金分配的影响因素。
3.协调财税配套改革，为城镇化提供多元资金保障。
首先，完善地方税体系，逐步建立地方主体税种。围绕现阶段积极推进的“营改增”扩围转型，努力调整地方税制体系的税种构成，降低就业吸纳能力较强的第三产业的整体税负水平。其次，在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度，在防范地方政府债务系统性风险的基础上，进一步加大地方政府债券的发行规模，最终过渡到利用市场机制的力量控制发债规模。第三，放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，扩大公私合营模式在城市基础设施建设中的作用领域。配合政府放松管制、放宽市场准入的改革趋势，在有稳定预期收入的公用事业领域（比如市政供水、垃圾处理、污水处理等）引入社会资本，以公私合营（PPP模式）或者授权经营等方式探索地方城镇化基础设施建设过程中的多元资金保障机制。 （二）着力完善支持现代农业的财政政策体系。
1.确保财政支农支出持续稳定增长。
近年来国家财政的农业投入保持了稳定增长的态势，但财政农业支出与农业发展的资金需求相比仍是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及未来发展需求，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重。在确保国家新增财力向农业倾斜的前提下，用足用好从土地出让净收益中提取部分资金。
2.明确现代农业财政支持的方向和重点。
一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、还草等方面的支持。三是完善农业社会化服务体系。财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。
3.健全农业补贴制度。
需要从增加规模、提高标准、扩大范围、完善机制等方面，进一步健全 农业补贴制度。一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。例如，为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜。为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴。四是拓展对农民补贴的领域。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。五是强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。
4.注重发挥农业财政支持政策的导向功能。
农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。为了提高社会农业投资的吸引力，需要通过发挥农业财政支持的导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。其一，要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。其三，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。
（三）创新城乡基本公共服务均等化政策体系。
1.调整和优化财政支出结构，向民生领域、向农村分配倾斜。
根据市场经济要求和我国现实情况，未来我国财政支出结构的基本方向是有保有压，增量调整要与存量调整同时推进。财政要从一般竞争性领域的投资果断退出，改变目前财政投资范围过宽、“撒糊椒面”的状况。同时集中财力加大民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、就业服务、社会保障、生态环境等方面的支出力度。
2.明确提高农村基本公共服务水平的重点任务和方向。
一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有的公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度。健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制。大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。
3.积极推进基本公共服务供给机制创新。
建立基本公共服务多元化供给机制，在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。注重建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过恰当的机制充分表达出来，并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。
（四）完善公共财政支持新农村建设的政策体系。
1.政府基础设施投资要向农村倾斜。
农村基础设施建设关系到农村生产生活条件的改善，是新农村建设和城乡一体化的重要内容，理应作为国家基础设施建设的重点。一是调整预算内基本建设投资结构。要按照建设重点转向农村、国家预算内投资主要用于农村的要求，建议今后一个时期预算内基建投资用于农业农村的比例要逐步提高，增量投资比重不少于50%。二是加强农村水、电、路等农民需要的公共基础设施建设。要把解决农民看得见、摸得着的饮水难、用电难、行路难等实际问题作为重点，加快建设进度。三是加强县以下中小型基础设施建设力度。结合“六小工程”项目建设的经验，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
2.加大对农村要素市场建设的支持力度。
在劳动力方面，财政政策不仅要关注进城务工流动人口的素质提高，更要加大对留在农村劳动力素质培养的财政投入力度，全面加强培养有技术、有文化、懂经营的新型农民，为新农村建设提供人才和智力支持。在资金方面，探索建立资金回流农村的硬性约束机制，逐步构建商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充的农村金融体系，让更多金融资金用于农村发展。探索财政含金量较高的“肥业务”（如国库现金管理）与政策性较强的“瘦业务”（如政策性金融业务）相互搭配，推动社会资金回流农村。在土地方面，在稳定现在土地承包关系不变的前提下，财政出资建立公益性农村土地流转交易平台，免费为转入与转出土地的农民提供信息服务。 3.公共财政着力拓宽农民增收渠道。
各级财政涉农政策应该时刻紧绷“农民增收”这根弦，并提高到关系“三农”大局的重要战略地位来认识。第一，增加补贴、降低成本。面对农民家庭经营生产成本占比不断上升的矛盾，各级财政应该有针对性地采取加大生产补贴力度、完善农产品价格形成机制、降低农产品流通成本、大力发展农业政策性保险等措施，提高务农收益、增加农民收入。第二，设立农民创业专项扶持资金。通过设立农民创业专项扶持资金鼓励有条件的农民转入土地，并在提供技术和培养人才等方面向大户倾斜，支持农民发展生产，帮助留在农村的农民合理利用农村多种资源增加收入。第三，结合财政购买服务创新，提高农民纯收入中工资性收入比重。在条件成熟的城市建议将城市环卫、停车管理、绿化等公益性岗位统一留给辖区内农闲外出务工农民，进一步拓展农村劳动力短期外出务工的空间，保障农民工的合法收入和各项合法权益，降低他们短期务工的在外生活成本，提高纯收入中的工资性收入比重。
课题负责人：苏 明、张国明
课题组成员：张立承、陈大光、李建斌、支炳义、高亚莉、 宗宇翔
报告执笔人：苏 明 张立承
参考文献：
1.陈锡文：《推动城乡发展一体化》，《求是》2012年23期。
2.韩俊、汪志洪：《“十二五”及中长期我国农村劳动力转移趋势研究》，载国务院发展中心调查研究报告2010年第106号。
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4.张岩松：《公共财政与城乡发展一体化》，2013年中国农村财政研究会论坛文稿。
5.苏明、张立承：农业部2012年软科学课题《新时期公共财政支持“三农”政策研究》。
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8.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本编写组，人民出版社，2013年。
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