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摘 要 去年年底召开的中央经济工作会议对2010年部署了六大经济工作任务,再次强调要壮大县域经济,这就要求省管县体制改革要进一步深入。然而,学界对于市管县体制下出现的弊病尚不能达成一致,一种观点认为这些弊病并非来自于市管县体制之内,所以根治方法不在于推行省管县体制。有鉴于此,必须对省管县体制改革的动因做一分析梳理。
关键词 省管县体制 市管县体制 县域经济
中图分类号:D62 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-156-02
一、省管县体制改革的必要性
(一)解决县级财政困境,发展县域经济的迫切需要
综观世界各国的行政改革,财政赤字往往都是主要诱因。中国有2300多个县级政区,“县域面积占国土面积的90%多,县域人口占全国人口的80%以上,县域的社会生产总值占全国工农业总产值的50%以上。” 因此,县域经济能否发展,关系到国家现代化进程能否实现。但是,自1994年分税制改革以来,由于多种因素,县级财政总体上成为赤字财政。据统计,“1999年,全国有26个省级行政区都存在赤字县。” 而且,2006年农业税的取消,更加恶化了县级财政,特别是对于辖区内二三产业不发达的县来说,县乡两级财政基本上成了“吃饭财政”或“要饭财政”。
从制度上看,造成县级财政危机的主要原因在于分税制改革的不彻底。1994年的改革只是划定了中央和省之间财政收支的范围,并没有明确省以下的财政收支体系。这样一来,省市政府为巩固本级财政,凭借行政权力,尽力收拢资金,到了县乡层级,所剩也就无多。而且,改革也没有厘清各级政府间的事权范围,在财权重心上移的同时,事权重心却在下移。这样,财权与事权的极不对称,最终造成县级财政陷入恶性循环。要走出困境,提振县域经济,就必须对省以下各级政府间的财权与事权做出清楚划分,做到“一级政权、一级事权、一级财权”。但是,我国目前实行的仍是五级财政体制,这造成了各级政府支出责任重叠过多,难以划分事权边界。因为要将28个税种在五级财政之间量化分配,还要确定能够保证各级政府有效运行的主体税种,有相当难度也不易操作。考察国外经验,西方国家大多实行三级财政体制,体系完整且运行良好。反观我国,虽然实行了“乡财县管”,但是并没有从根本上改变基层财政困窘的现状。
(二)统筹省域内经济平衡协调发展的需要
1.伴随我国社会主义市场经济体制的建立和分税制的实施,利益主体已呈多元化格局,地方政府形成了相对独立的自主利益,这曾对地方发展起到了促进作用。但是,其消极面也不容忽视:从地级市来说,市管县体制的建立,容易产生市的自我中心意识,而且建设城市相对于建设农村效应更加明显,也更容易显露政绩,为此,地级市政府存在最大化城市利益的行为取向,在资金和资源的投入上偏向中心城市;反过来,从县级政府来说,尽管由于隶属关系在博弈中处于劣势,但这并不会削减其最大化本级利益的取向,反而于压力中更加敏感本地方利益,故意抗拒中心城市的辐射作用。这样,由于缺乏合理的利益分配机制,市县利益很难达到平衡。本来,市管县体制建立的初衷是为了促成“以市带县,以县促市”,但是实践结果却与制度设计的目的发生了背离。特别是中西部省份,中心城市数量较少、实力较弱,所辖县的数目较多,出现弱市领导弱县的现象。城市不仅难以带动周边县经济的发展,相反还会从所辖县抽取资源,甚至截留各种给予县乡的补助,削弱了县域经济的发展能力,同时造成了以行政权力为支撑的畸形城市,这与市场经济的要求根本冲突,也严重妨碍了省域内经济社会的平衡发展。
2.市管县体制的建立,是为了解决市县分治所造成的市县分割、资源配置不合理的问题,然而,这种制度安排并没有摆脱计划经济下利用行政权力配置资源的窠臼。由于财政上的“分灶吃饭”,为争夺资源,市市之间竞争激烈,表面上看,符合市场经济的基本特征;但是在市域范围之内,出于压缩成本的需要,要素是通过行政权力来配属的,这就加速了地方政府主导型市场经济的发展。这样的经济格局和行政权力互为倚靠,在更广的区域形成了新的“块块”。更为重要的是,因为市在行政层级中处于更高地位,为强化自身利益,各市想方设法争资金、一哄而起上项目,置省的统一规划和产业布局于不顾,甚至弱化、歪曲省的意图和政策,产业同构、重复建设现象非常普遍。而且,跨市域、跨省域的横向经济合作也会由于人为分割和手续繁多受到很大限制,省域范围内的经济协调和资源整合存在极大困难。
(三)实施新农村战略和小城镇战略的需要
首先,我国已成为全球制造业大国,进入工业化进程的中后期。根据世界其他国家的历史经验和国内经济社会现状,我国目前正处于十字路口,经济是继续上升还是徘徊停滞取决于能否有效解决城乡差距和地区差距等问题。基于国情和经济规律,党中央确定了“工业反哺农业,城市支持农村”的基本方针,并在党的十六届五中全会上提出 “建设社会主义新农村”战略。如前所述,市管县就是为了以城带乡,但由于在户籍管理、劳动就业等政策制定上强烈的城市本位意识,城乡之间没有实现资源的自由流动,没有形成公平开放的竞争环境,也没有建立城乡之间的协调机制,也就是说城乡并没有实现“有机的一体化合治” 。反而却产生农村支持城市的悖论,城乡二元分割体系进一步强化, “城乡收入比按照不变价计算从1985年的1.53倍扩大到2008年的2.64倍”。 因此,要建设社会主义新农村,实现城乡协调发展,必须变革城乡现有管理体制。
其次,在金融危机背景下,我国经济运行中内需不足的问题日渐突出,迫切需要增加占人口80%的农民收入以开拓农村市场。而发展农村经济,除了搞好农业本身之外,更为重要的是要做好农村劳动力向二三产业的转移。为此,一些学者提出要跳跃式推进城市化,优先发展大城市,这种观点有其长远意义,但是现阶段,在城市产业根基不牢、区域经济不协调的情况下,农民蜂拥流入大城市,虽然带来了农民工资性收入的增长,却既没有促进原住地农村经济的繁荣,也没有缩减城乡差距,而且还带来了城市治理困境。所以,当前我们要继续发挥城市的集聚—扩散效应,还要有重点的选择中心城镇,发展小城镇经济。去年12月召开的中央经济工作会议因应形势,进一步强调“要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”,“积极稳妥推进城镇化”,“全方位提高城镇化发展水平”。而县域经济作为国民经济的基本单元,处于城乡经济结合部,这决定了县域经济的定位是小城镇经济。因此,发展小城镇经济就必须解决好县域经济发展所需要的财权、财力和扩大县级政府在政策制定上的自主权,也就需要改革现有的市管县体制。
(四)缩减成本和提高效率的需要
扁平化组织不仅是现代企业管理的主导模式,也是世界各国政府改革的总体趋势。这种模式要求在有效管理幅度前提下,尽可能减少管理层级,以提高组织的运作效率,节约运行成本,并通过权力向基层的下放,改善组织的回应性。实际上,管理层次和管理幅度是反比关系,并不是层级越少效率就越高,相反,层级减少可能导致幅度增加,反而带来效率的下降。上世纪80年代的市管县体制正是由于省级政府管理幅度较大造成效率低下而采取的制度选择。但是地区由虚变实,机构扩大、人员增多在所难免,行政成本也水涨船高。“匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。” 而且,信息传递链条越长,失真率就越高。为防止政策走样,上级政府一般会要求下级政府的组织机构采取对口设置,下级出于考评顾虑和政策执行便利,也有同样的驱动,这就会产生上下 “职责同构”的状况,必然会加大运作成本。并且,机构繁多和人员膨胀,不可避免会带来审批环节的增多与沟通协调的困难,造成行政效率的降低和政策反馈时间的延长,也会因为资金周转速度的放缓,导致财政效率也随之下降。这样,随着时间的推移,这种上层建筑体系就越来越超出经济基础的承受范围。
二、省管县体制改革的依据和必然性
第一,根据宪法第30条规定,我国地方行政区划应该是省、县、乡三级,能够下设区、县的只有直辖市、较大的市和自治州。根据《立法法》第63条规定,较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。经国务院批准的较大的市只有苏州等18个城市,加上28个省会城市、4个经济特区,即使再加上与上述城市没有重复的1个副省级城市厦门,也就是说,除了这51个城市和4个直辖市能够实行市管县以外,其他城市的市管县体制都是违宪的。这就更明确的表明,市管县体制是一种过渡之举,市县分治、重构省管县体制具有法律的正当性和必然性。
第二,根据财政联邦制理论,地方政府最优规模一般受制于“公共产品提供的规模经济效应、公共产品成本与受益的外部性、政府本身的决策成本” 等三个要素,相对于市管县,省管县可以节约决策成本,获得更大的规模经济效应,并可有效解决公共产品外部性问题。所以,省管县取代市管县有其可资借鉴的理论依据。当然,与联邦制不同,我国是单一制国家,上级对下级的管理主要采取行政控制,在此情况下,一级政府的管理幅度往往取决于自身管理效能。在计划经济体制下,政府是无所不管的无限政府,必然会制约省级政府的控制能力和管辖幅度。而随着市场经济体制的建立,为 “有限政府”创造了制度环境。并且,科技的发展又大大缩短了时空距离,加强了政府之间的联系。所有这些,都增进了政府的管理效能,为省直管县创造了必要的制度和物质的保障。
第三,从历史的角度,省和县都是比较稳定的一级建制,不可轻易撤销,而乡镇的地位决定了即使被撤销也对缓解县级困境意义不大。因此,裁撤地级市就成了精简政府层级的不二选择。此外,市管县体制将市级建制从城市型政区变成广域型政区,斧凿痕迹太过,在各种因素作用下,市级政府职能范围日渐缩小,对县域经济的积极效应也在衰微。
三、结语
总之,省管县体制改革并不是单纯用来修正市管县体制的弊病,其既是出于解决当前基层财政困境的需要,也是出于发展县域经济、加强区域经济协作和实现城乡一体化的长远战略需要;既有法律和理论的依据,也具备了必须的客观条件和内在动力。
注释:
厉以宁主编.区域发展新思路--中国社会发展不平衡对现代化进程的影响与对策.北京:经济日报出版社.2000年版.第106页.
蒋斌,饶茜,蒲勇健.县乡财政困境的制度原因分析.财政研究.2005 (1).第28页.
何显明.市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析.中国行政管理.2004(7).第 71页.
王德文.深化要素市场改革,建立农民增收长效机制.第一财经日报.2010-01-18.
王克群.省直管县体制改革建议.小城镇研究.2006(2).第46页.
甘行琼."省管县"代替"市管县"的政治经济学.财政研究.2005(6).第12页.
关键词 省管县体制 市管县体制 县域经济
中图分类号:D62 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-156-02
一、省管县体制改革的必要性
(一)解决县级财政困境,发展县域经济的迫切需要
综观世界各国的行政改革,财政赤字往往都是主要诱因。中国有2300多个县级政区,“县域面积占国土面积的90%多,县域人口占全国人口的80%以上,县域的社会生产总值占全国工农业总产值的50%以上。” 因此,县域经济能否发展,关系到国家现代化进程能否实现。但是,自1994年分税制改革以来,由于多种因素,县级财政总体上成为赤字财政。据统计,“1999年,全国有26个省级行政区都存在赤字县。” 而且,2006年农业税的取消,更加恶化了县级财政,特别是对于辖区内二三产业不发达的县来说,县乡两级财政基本上成了“吃饭财政”或“要饭财政”。
从制度上看,造成县级财政危机的主要原因在于分税制改革的不彻底。1994年的改革只是划定了中央和省之间财政收支的范围,并没有明确省以下的财政收支体系。这样一来,省市政府为巩固本级财政,凭借行政权力,尽力收拢资金,到了县乡层级,所剩也就无多。而且,改革也没有厘清各级政府间的事权范围,在财权重心上移的同时,事权重心却在下移。这样,财权与事权的极不对称,最终造成县级财政陷入恶性循环。要走出困境,提振县域经济,就必须对省以下各级政府间的财权与事权做出清楚划分,做到“一级政权、一级事权、一级财权”。但是,我国目前实行的仍是五级财政体制,这造成了各级政府支出责任重叠过多,难以划分事权边界。因为要将28个税种在五级财政之间量化分配,还要确定能够保证各级政府有效运行的主体税种,有相当难度也不易操作。考察国外经验,西方国家大多实行三级财政体制,体系完整且运行良好。反观我国,虽然实行了“乡财县管”,但是并没有从根本上改变基层财政困窘的现状。
(二)统筹省域内经济平衡协调发展的需要
1.伴随我国社会主义市场经济体制的建立和分税制的实施,利益主体已呈多元化格局,地方政府形成了相对独立的自主利益,这曾对地方发展起到了促进作用。但是,其消极面也不容忽视:从地级市来说,市管县体制的建立,容易产生市的自我中心意识,而且建设城市相对于建设农村效应更加明显,也更容易显露政绩,为此,地级市政府存在最大化城市利益的行为取向,在资金和资源的投入上偏向中心城市;反过来,从县级政府来说,尽管由于隶属关系在博弈中处于劣势,但这并不会削减其最大化本级利益的取向,反而于压力中更加敏感本地方利益,故意抗拒中心城市的辐射作用。这样,由于缺乏合理的利益分配机制,市县利益很难达到平衡。本来,市管县体制建立的初衷是为了促成“以市带县,以县促市”,但是实践结果却与制度设计的目的发生了背离。特别是中西部省份,中心城市数量较少、实力较弱,所辖县的数目较多,出现弱市领导弱县的现象。城市不仅难以带动周边县经济的发展,相反还会从所辖县抽取资源,甚至截留各种给予县乡的补助,削弱了县域经济的发展能力,同时造成了以行政权力为支撑的畸形城市,这与市场经济的要求根本冲突,也严重妨碍了省域内经济社会的平衡发展。
2.市管县体制的建立,是为了解决市县分治所造成的市县分割、资源配置不合理的问题,然而,这种制度安排并没有摆脱计划经济下利用行政权力配置资源的窠臼。由于财政上的“分灶吃饭”,为争夺资源,市市之间竞争激烈,表面上看,符合市场经济的基本特征;但是在市域范围之内,出于压缩成本的需要,要素是通过行政权力来配属的,这就加速了地方政府主导型市场经济的发展。这样的经济格局和行政权力互为倚靠,在更广的区域形成了新的“块块”。更为重要的是,因为市在行政层级中处于更高地位,为强化自身利益,各市想方设法争资金、一哄而起上项目,置省的统一规划和产业布局于不顾,甚至弱化、歪曲省的意图和政策,产业同构、重复建设现象非常普遍。而且,跨市域、跨省域的横向经济合作也会由于人为分割和手续繁多受到很大限制,省域范围内的经济协调和资源整合存在极大困难。
(三)实施新农村战略和小城镇战略的需要
首先,我国已成为全球制造业大国,进入工业化进程的中后期。根据世界其他国家的历史经验和国内经济社会现状,我国目前正处于十字路口,经济是继续上升还是徘徊停滞取决于能否有效解决城乡差距和地区差距等问题。基于国情和经济规律,党中央确定了“工业反哺农业,城市支持农村”的基本方针,并在党的十六届五中全会上提出 “建设社会主义新农村”战略。如前所述,市管县就是为了以城带乡,但由于在户籍管理、劳动就业等政策制定上强烈的城市本位意识,城乡之间没有实现资源的自由流动,没有形成公平开放的竞争环境,也没有建立城乡之间的协调机制,也就是说城乡并没有实现“有机的一体化合治” 。反而却产生农村支持城市的悖论,城乡二元分割体系进一步强化, “城乡收入比按照不变价计算从1985年的1.53倍扩大到2008年的2.64倍”。 因此,要建设社会主义新农村,实现城乡协调发展,必须变革城乡现有管理体制。
其次,在金融危机背景下,我国经济运行中内需不足的问题日渐突出,迫切需要增加占人口80%的农民收入以开拓农村市场。而发展农村经济,除了搞好农业本身之外,更为重要的是要做好农村劳动力向二三产业的转移。为此,一些学者提出要跳跃式推进城市化,优先发展大城市,这种观点有其长远意义,但是现阶段,在城市产业根基不牢、区域经济不协调的情况下,农民蜂拥流入大城市,虽然带来了农民工资性收入的增长,却既没有促进原住地农村经济的繁荣,也没有缩减城乡差距,而且还带来了城市治理困境。所以,当前我们要继续发挥城市的集聚—扩散效应,还要有重点的选择中心城镇,发展小城镇经济。去年12月召开的中央经济工作会议因应形势,进一步强调“要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”,“积极稳妥推进城镇化”,“全方位提高城镇化发展水平”。而县域经济作为国民经济的基本单元,处于城乡经济结合部,这决定了县域经济的定位是小城镇经济。因此,发展小城镇经济就必须解决好县域经济发展所需要的财权、财力和扩大县级政府在政策制定上的自主权,也就需要改革现有的市管县体制。
(四)缩减成本和提高效率的需要
扁平化组织不仅是现代企业管理的主导模式,也是世界各国政府改革的总体趋势。这种模式要求在有效管理幅度前提下,尽可能减少管理层级,以提高组织的运作效率,节约运行成本,并通过权力向基层的下放,改善组织的回应性。实际上,管理层次和管理幅度是反比关系,并不是层级越少效率就越高,相反,层级减少可能导致幅度增加,反而带来效率的下降。上世纪80年代的市管县体制正是由于省级政府管理幅度较大造成效率低下而采取的制度选择。但是地区由虚变实,机构扩大、人员增多在所难免,行政成本也水涨船高。“匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。” 而且,信息传递链条越长,失真率就越高。为防止政策走样,上级政府一般会要求下级政府的组织机构采取对口设置,下级出于考评顾虑和政策执行便利,也有同样的驱动,这就会产生上下 “职责同构”的状况,必然会加大运作成本。并且,机构繁多和人员膨胀,不可避免会带来审批环节的增多与沟通协调的困难,造成行政效率的降低和政策反馈时间的延长,也会因为资金周转速度的放缓,导致财政效率也随之下降。这样,随着时间的推移,这种上层建筑体系就越来越超出经济基础的承受范围。
二、省管县体制改革的依据和必然性
第一,根据宪法第30条规定,我国地方行政区划应该是省、县、乡三级,能够下设区、县的只有直辖市、较大的市和自治州。根据《立法法》第63条规定,较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。经国务院批准的较大的市只有苏州等18个城市,加上28个省会城市、4个经济特区,即使再加上与上述城市没有重复的1个副省级城市厦门,也就是说,除了这51个城市和4个直辖市能够实行市管县以外,其他城市的市管县体制都是违宪的。这就更明确的表明,市管县体制是一种过渡之举,市县分治、重构省管县体制具有法律的正当性和必然性。
第二,根据财政联邦制理论,地方政府最优规模一般受制于“公共产品提供的规模经济效应、公共产品成本与受益的外部性、政府本身的决策成本” 等三个要素,相对于市管县,省管县可以节约决策成本,获得更大的规模经济效应,并可有效解决公共产品外部性问题。所以,省管县取代市管县有其可资借鉴的理论依据。当然,与联邦制不同,我国是单一制国家,上级对下级的管理主要采取行政控制,在此情况下,一级政府的管理幅度往往取决于自身管理效能。在计划经济体制下,政府是无所不管的无限政府,必然会制约省级政府的控制能力和管辖幅度。而随着市场经济体制的建立,为 “有限政府”创造了制度环境。并且,科技的发展又大大缩短了时空距离,加强了政府之间的联系。所有这些,都增进了政府的管理效能,为省直管县创造了必要的制度和物质的保障。
第三,从历史的角度,省和县都是比较稳定的一级建制,不可轻易撤销,而乡镇的地位决定了即使被撤销也对缓解县级困境意义不大。因此,裁撤地级市就成了精简政府层级的不二选择。此外,市管县体制将市级建制从城市型政区变成广域型政区,斧凿痕迹太过,在各种因素作用下,市级政府职能范围日渐缩小,对县域经济的积极效应也在衰微。
三、结语
总之,省管县体制改革并不是单纯用来修正市管县体制的弊病,其既是出于解决当前基层财政困境的需要,也是出于发展县域经济、加强区域经济协作和实现城乡一体化的长远战略需要;既有法律和理论的依据,也具备了必须的客观条件和内在动力。
注释:
厉以宁主编.区域发展新思路--中国社会发展不平衡对现代化进程的影响与对策.北京:经济日报出版社.2000年版.第106页.
蒋斌,饶茜,蒲勇健.县乡财政困境的制度原因分析.财政研究.2005 (1).第28页.
何显明.市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析.中国行政管理.2004(7).第 71页.
王德文.深化要素市场改革,建立农民增收长效机制.第一财经日报.2010-01-18.
王克群.省直管县体制改革建议.小城镇研究.2006(2).第46页.
甘行琼."省管县"代替"市管县"的政治经济学.财政研究.2005(6).第12页.