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元代监察制度的一个显著特点是监察法规比较健全。元代监察法规的内容偏重于明确监察机构的职能,这方面的规章制度元以前也有,比如汉代有刺史六条(即“六条问事”),唐代有巡察六条等,但都着眼于地方;元代的有关规章则覆盖了监察机构的整体。
1268年,忽必烈在设立御史台的同时,就让侍御史高鸣主持制定了御史台纲三十六条,当时的名称叫《设立宪台格例》。后来,又结合地方監察机构的特点,制定了各道提刑按察司(即后来的肃政廉访司)的职能条例三十条,即《察司体察等例》。1277年,元朝灭亡南宋的战争已接近尾声,忽必烈又颁布了行御台的职能条例三十条,称为《行台体察等例》。这样,在元代监察机构的三个层面就都有了相应的法规。
忽必烈之后,有几位皇帝多次下令“振起台纲”或“作新风宪”,即对监察机构的职责加以申明,但都没有超出上述三部法规的内容。元代监察法规比较完备,在制度建设上很有成就。以上三部监察法规均收录在《元典章》(全名《大元圣政国朝典章》)中,一直保存到今天。《元典章》的文体很特殊,其中夹杂着许多当时音译或意译的蒙古语,如“肚皮”就是贿赂的意思,“吃肚皮”就是收受贿赂。
根据《设立宪台格例》等法规条例,我们可以了解到元代监察官的职能有这样几个方面:
一是纠弹国家各级官员的不法和失职。主要是查处官员利用权力进行违法乱纪的行为,同时也纠察那些衰老无能、无法胜任的官员。元代官场上的退休年龄是七十岁,但对体弱多病、步履蹒跚、耳塞目花、容易忘事、不能很好执行公务的人,监察官就要予以纠弹。当时有个叫赵世延的人,早年当过监察御史,很有政绩,官做到平章政事(宰相)。他年过七十(古人按虚岁计算,出生时即1岁)后,仍然在做官。监察御史葛明诚以赵世延“年逾七十,智虑耗衰,固位苟容,无补于事”为由,对他进行弹劾,“请斥归田里”。然而,集贤院和翰林院的一些高级文字工作者,则可以不受年龄的限制,过了七十岁还可以在工作岗位上。这种情况属于例外。
二是监督纠察司法工作中的违法行为。自秦汉以来,监察机关多少都有一些司法权,但监察权与司法权的界限不清,导致监察干部有时也会干涉司法案件的审理。到了元代,这种现象有了改变。元代法规条例明确了监察机关主要负责监督纠察,对司法案件只有一定的复审权和检查权,而不再直接参与司法案件的审判。其实,对司法的监督非常重要,司法腐败在古代叫做贪赃枉法。元代剧作家关汉卿的《窦娥冤》就是描写这一题材的名作。窦娥幼年因家贫被卖给蔡家做童养媳,婚后丈夫病故,婆媳俩相依为命。一个偶然的机会,救过蔡婆婆的恶棍张驴儿和他的父亲住进了蔡家,张驴儿在饭中下毒想毒杀蔡婆婆,霸占窦娥,却毒死了自己的父亲,他转而诬陷窦娥。窦娥相信官府“明如镜、清如水”,岂料当地州官受了张驴儿的贿赂,将窦娥屈打成招,判了死刑。剧本借窦娥之口喊出了“衙门从古向南开,就中无个不冤哉”。三年后,朝廷任命窦娥之父窦天章为两淮提刑肃政廉访使,去复审此案。窦娥的鬼魂向父亲诉说真情,终于得以申冤。故事的结局是监察官员平反了冤案。文学创作源于生活。元朝肃政廉访司的官员每年八月至次年四月,都要在所辖的监察区内进行巡视,审理六品以下官员的罪责,并且复审地方上的称冤案件。所以关汉卿在剧尾设计了这样一个情节。
三是监督官员的考核升迁等。元代规定,对任满可以升迁的官员,要由监察机构提供相关的政绩材料。任满官员所在的部门还要出示一份他的档案,内容包括任满官员的祖宗三代、年龄籍贯、出身情况、民族姓氏、入仕资历、曾任职务、身体情况、是否有过过错、治政成效以及由何人推荐,等等。为了保证这份档案的真实可靠,监察官对此要监督核查,并且要在吏部监选。此外,监察官的职能还有举荐贤能、纠肃风俗、监督军队、审计财政等,在此就不一一细说了。
元代对监察官的管理是比较严格的,在廉政方面制定了许多“不得”,这有点类似于我们今天要求领导干部在廉洁自律中的若干个“不准”。比如地方肃政廉访司官员巡视期间,就做了如下廉政规定:不得接受地方上有可能影响公务的官员的宴请;不得借故迎来送往,收人礼物,违者以受贿论处;不得在私人家居住,一律住公家“招待所”;不得用他人为自己办私事;不得接待亲属;不得暗中托人以牟取私利,违者以受贿论处;巡视时随从人员的人数必须符合规定,不得带家人及亲属同行,违者治罪,等等。值得注意的是,规定中把自律与他律结合了起来,即不但说明不得怎样,而且说明了如果违反将会怎样。当时的统治者很明白,仅仅靠自律是不能完全解决问题的。
元代监察官在升迁方面享有一定的“优惠”政策。古时官场以考绩决定一个官员的升迁与否。考核一次叫“一考”,必须到一定的时间才能参加考核。宋代一年为一考,三考升一等,也就是没有过错的话,可以三年升一级。元代规定三十个月为一考,一考就可以升一等,即两年半可以晋一级。这是对行政官员而言。监察官可以不按这个规定,只要他们才能出众,政绩突出,就可以得到升迁。这是时间上的“优惠”。还有晋升幅度上的“优惠”,监察御史是正七品,可以直接升入正五品的肃政廉访司佥事,即连升四级(从六品、正六品、从五品、正五品)。而行政官员中的京官,一考只能从正七品升到从六品;地方官两考才能晋一级。监察官员、尤其是监察御史,升迁较快,因为他们的工作是得罪人的差事,如果冒犯了权贵,还有可能惹来杀身之祸,所以元朝以优越的升迁条件来调动他们的积极性。
元朝初年,最高统治集团奋发有为,监察机器运转正常,监察官的作用得到了较为充分的发挥。忽必烈执政时,先后出现了阿合马、卢世荣和桑哥三位疯狂敛财的权相,其中后两位都是被御史扳倒的。卢世荣任中书右丞不到半年,就先后遭到御史中丞崔或、治书侍御史韩政、监察御史陈天祥、御史中丞郭佑等人的弹劾,结果被处死。桑哥当上尚书省平章政事后,横征暴敛,于是有监察御史刘敏中、南台侍御史程文海、御史中丞董文用、监察御史赵世延等接连揭露他的罪行,最终忽必烈诛杀了桑哥。由于监察官员的弹劾,连续杀了两个宰相级的贪官,这在中国历史上是较为罕见的,说明了当时监察官的权威和力量。 但元朝末年,朝政腐败,纲纪废弛,监察制度名存实亡。元朝最后一位皇帝顺帝即位后的第九个年头,曾一次派出十二个巡视组,浩浩荡荡地开赴各地,分别是:第一组,江西行省左丞忽都不丁、吏部尚書何执礼巡视两浙江东道;第二组,云南行省前右丞散散、将作院使王士弘巡视江西福建道;第三组,大都路达鲁花赤(镇守官)拔实、江浙行省参知政事秦从德巡视江南湖广道;第四组,吏部尚书定僧、宣政佥院魏景道巡视河南江北道;第五组,资政院使蛮子、兵部尚书李献巡视燕南山东道;第六组,兵部尚书不花、枢密院判官靳义巡视河东陕西道;第七组,宣政院同知伯家奴、宣徽佥院王也速迭儿巡视山北辽东道;第八组,荆湖北道宣慰使阿乞刺、两淮运使杜德远巡视云南省;第九组,上都留守阿牙赤、陕西行省左丞王绅巡视甘肃永昌道;第十组,大都留守答尔麻失里、河南行省参知政事王守诚巡视四川省;第十一组,西台前中丞定定、集贤侍讲学士苏天爵巡视京畿道;第十二组,平江路达鲁花赤左答纳失里、都水监贾惟贞巡视海北海南广东道。
这是监察方面的一个重大举措,巡视组由各个部门高级别的行政官员联合组成。元顺帝想通过此举改变当时官吏严重腐败的状况,开创廉政建设的新局面。结果怎样呢?除了第十组的王守诚有所作为外,其余的都走了形式,不过是兴师动众、劳民伤财而已。
王朝的末日,风气一落千丈。元世祖忽必烈设立的肃政廉访司这时也迅速走向腐化,许多廉访司的官员乘出巡的机会,明目张胆地掠夺钱财,已与地方上的贪官没有什么两样。按照元朝惯例,廉访司官员巡视州县时,地方上用金鼓,音节是两声鼓一声锣;押解盗贼时也用金鼓,音节是一声鼓一声锣。都是用锣鼓开道,只是音节不同。但在老百姓眼里,监察官员与盗贼是一路货色,所以民谣唱道:“解贼一金并一鼓,迎官两鼓一声锣。金鼓看来都一样,官人与贼不争多。”到了这一步,真是监察官的悲哀,更是王朝灭亡的前兆。
为什么元初制定得好好的监察制度到后来就走样或失灵了呢?因为封建社会的规章制度往往是不稳定的,很大程度上取决于统治者的素质以及社会的风尚。监察制度也是在这个大前题下发挥作用的。具体到元朝末年,还有一个重要原因导致了社会风气的败坏,就是元朝的俸禄制度。元初的官员是没有俸禄的,后来虽然有了,却没有定制,随意性很强;直到忽必烈在位二十五年后才重新规定了百官俸禄,但很微薄。曾经担任台州宁海县丞的黄某,一生清廉,他一个月的收入甚至无法养家糊口,只好靠变卖家产来维持生计。元代官俸以交钞(纸币)支付,后因国家财政危机,政府就拼命加印交钞,导致交钞迅速贬值,物价上涨了十多倍。元末的大都(今北京),十锭钞还买不到一斗米。这让人们怎么活下去呢?加之监察官员的素质逐渐降低,身为士大夫,却没有公平正义、执政为民的理念,因俸禄少便得捞就捞。当监察官把私利放在第一位时,监察制度的执行情况也就可想而知了。
1268年,忽必烈在设立御史台的同时,就让侍御史高鸣主持制定了御史台纲三十六条,当时的名称叫《设立宪台格例》。后来,又结合地方監察机构的特点,制定了各道提刑按察司(即后来的肃政廉访司)的职能条例三十条,即《察司体察等例》。1277年,元朝灭亡南宋的战争已接近尾声,忽必烈又颁布了行御台的职能条例三十条,称为《行台体察等例》。这样,在元代监察机构的三个层面就都有了相应的法规。
忽必烈之后,有几位皇帝多次下令“振起台纲”或“作新风宪”,即对监察机构的职责加以申明,但都没有超出上述三部法规的内容。元代监察法规比较完备,在制度建设上很有成就。以上三部监察法规均收录在《元典章》(全名《大元圣政国朝典章》)中,一直保存到今天。《元典章》的文体很特殊,其中夹杂着许多当时音译或意译的蒙古语,如“肚皮”就是贿赂的意思,“吃肚皮”就是收受贿赂。
根据《设立宪台格例》等法规条例,我们可以了解到元代监察官的职能有这样几个方面:
一是纠弹国家各级官员的不法和失职。主要是查处官员利用权力进行违法乱纪的行为,同时也纠察那些衰老无能、无法胜任的官员。元代官场上的退休年龄是七十岁,但对体弱多病、步履蹒跚、耳塞目花、容易忘事、不能很好执行公务的人,监察官就要予以纠弹。当时有个叫赵世延的人,早年当过监察御史,很有政绩,官做到平章政事(宰相)。他年过七十(古人按虚岁计算,出生时即1岁)后,仍然在做官。监察御史葛明诚以赵世延“年逾七十,智虑耗衰,固位苟容,无补于事”为由,对他进行弹劾,“请斥归田里”。然而,集贤院和翰林院的一些高级文字工作者,则可以不受年龄的限制,过了七十岁还可以在工作岗位上。这种情况属于例外。
二是监督纠察司法工作中的违法行为。自秦汉以来,监察机关多少都有一些司法权,但监察权与司法权的界限不清,导致监察干部有时也会干涉司法案件的审理。到了元代,这种现象有了改变。元代法规条例明确了监察机关主要负责监督纠察,对司法案件只有一定的复审权和检查权,而不再直接参与司法案件的审判。其实,对司法的监督非常重要,司法腐败在古代叫做贪赃枉法。元代剧作家关汉卿的《窦娥冤》就是描写这一题材的名作。窦娥幼年因家贫被卖给蔡家做童养媳,婚后丈夫病故,婆媳俩相依为命。一个偶然的机会,救过蔡婆婆的恶棍张驴儿和他的父亲住进了蔡家,张驴儿在饭中下毒想毒杀蔡婆婆,霸占窦娥,却毒死了自己的父亲,他转而诬陷窦娥。窦娥相信官府“明如镜、清如水”,岂料当地州官受了张驴儿的贿赂,将窦娥屈打成招,判了死刑。剧本借窦娥之口喊出了“衙门从古向南开,就中无个不冤哉”。三年后,朝廷任命窦娥之父窦天章为两淮提刑肃政廉访使,去复审此案。窦娥的鬼魂向父亲诉说真情,终于得以申冤。故事的结局是监察官员平反了冤案。文学创作源于生活。元朝肃政廉访司的官员每年八月至次年四月,都要在所辖的监察区内进行巡视,审理六品以下官员的罪责,并且复审地方上的称冤案件。所以关汉卿在剧尾设计了这样一个情节。
三是监督官员的考核升迁等。元代规定,对任满可以升迁的官员,要由监察机构提供相关的政绩材料。任满官员所在的部门还要出示一份他的档案,内容包括任满官员的祖宗三代、年龄籍贯、出身情况、民族姓氏、入仕资历、曾任职务、身体情况、是否有过过错、治政成效以及由何人推荐,等等。为了保证这份档案的真实可靠,监察官对此要监督核查,并且要在吏部监选。此外,监察官的职能还有举荐贤能、纠肃风俗、监督军队、审计财政等,在此就不一一细说了。
元代对监察官的管理是比较严格的,在廉政方面制定了许多“不得”,这有点类似于我们今天要求领导干部在廉洁自律中的若干个“不准”。比如地方肃政廉访司官员巡视期间,就做了如下廉政规定:不得接受地方上有可能影响公务的官员的宴请;不得借故迎来送往,收人礼物,违者以受贿论处;不得在私人家居住,一律住公家“招待所”;不得用他人为自己办私事;不得接待亲属;不得暗中托人以牟取私利,违者以受贿论处;巡视时随从人员的人数必须符合规定,不得带家人及亲属同行,违者治罪,等等。值得注意的是,规定中把自律与他律结合了起来,即不但说明不得怎样,而且说明了如果违反将会怎样。当时的统治者很明白,仅仅靠自律是不能完全解决问题的。
元代监察官在升迁方面享有一定的“优惠”政策。古时官场以考绩决定一个官员的升迁与否。考核一次叫“一考”,必须到一定的时间才能参加考核。宋代一年为一考,三考升一等,也就是没有过错的话,可以三年升一级。元代规定三十个月为一考,一考就可以升一等,即两年半可以晋一级。这是对行政官员而言。监察官可以不按这个规定,只要他们才能出众,政绩突出,就可以得到升迁。这是时间上的“优惠”。还有晋升幅度上的“优惠”,监察御史是正七品,可以直接升入正五品的肃政廉访司佥事,即连升四级(从六品、正六品、从五品、正五品)。而行政官员中的京官,一考只能从正七品升到从六品;地方官两考才能晋一级。监察官员、尤其是监察御史,升迁较快,因为他们的工作是得罪人的差事,如果冒犯了权贵,还有可能惹来杀身之祸,所以元朝以优越的升迁条件来调动他们的积极性。
元朝初年,最高统治集团奋发有为,监察机器运转正常,监察官的作用得到了较为充分的发挥。忽必烈执政时,先后出现了阿合马、卢世荣和桑哥三位疯狂敛财的权相,其中后两位都是被御史扳倒的。卢世荣任中书右丞不到半年,就先后遭到御史中丞崔或、治书侍御史韩政、监察御史陈天祥、御史中丞郭佑等人的弹劾,结果被处死。桑哥当上尚书省平章政事后,横征暴敛,于是有监察御史刘敏中、南台侍御史程文海、御史中丞董文用、监察御史赵世延等接连揭露他的罪行,最终忽必烈诛杀了桑哥。由于监察官员的弹劾,连续杀了两个宰相级的贪官,这在中国历史上是较为罕见的,说明了当时监察官的权威和力量。 但元朝末年,朝政腐败,纲纪废弛,监察制度名存实亡。元朝最后一位皇帝顺帝即位后的第九个年头,曾一次派出十二个巡视组,浩浩荡荡地开赴各地,分别是:第一组,江西行省左丞忽都不丁、吏部尚書何执礼巡视两浙江东道;第二组,云南行省前右丞散散、将作院使王士弘巡视江西福建道;第三组,大都路达鲁花赤(镇守官)拔实、江浙行省参知政事秦从德巡视江南湖广道;第四组,吏部尚书定僧、宣政佥院魏景道巡视河南江北道;第五组,资政院使蛮子、兵部尚书李献巡视燕南山东道;第六组,兵部尚书不花、枢密院判官靳义巡视河东陕西道;第七组,宣政院同知伯家奴、宣徽佥院王也速迭儿巡视山北辽东道;第八组,荆湖北道宣慰使阿乞刺、两淮运使杜德远巡视云南省;第九组,上都留守阿牙赤、陕西行省左丞王绅巡视甘肃永昌道;第十组,大都留守答尔麻失里、河南行省参知政事王守诚巡视四川省;第十一组,西台前中丞定定、集贤侍讲学士苏天爵巡视京畿道;第十二组,平江路达鲁花赤左答纳失里、都水监贾惟贞巡视海北海南广东道。
这是监察方面的一个重大举措,巡视组由各个部门高级别的行政官员联合组成。元顺帝想通过此举改变当时官吏严重腐败的状况,开创廉政建设的新局面。结果怎样呢?除了第十组的王守诚有所作为外,其余的都走了形式,不过是兴师动众、劳民伤财而已。
王朝的末日,风气一落千丈。元世祖忽必烈设立的肃政廉访司这时也迅速走向腐化,许多廉访司的官员乘出巡的机会,明目张胆地掠夺钱财,已与地方上的贪官没有什么两样。按照元朝惯例,廉访司官员巡视州县时,地方上用金鼓,音节是两声鼓一声锣;押解盗贼时也用金鼓,音节是一声鼓一声锣。都是用锣鼓开道,只是音节不同。但在老百姓眼里,监察官员与盗贼是一路货色,所以民谣唱道:“解贼一金并一鼓,迎官两鼓一声锣。金鼓看来都一样,官人与贼不争多。”到了这一步,真是监察官的悲哀,更是王朝灭亡的前兆。
为什么元初制定得好好的监察制度到后来就走样或失灵了呢?因为封建社会的规章制度往往是不稳定的,很大程度上取决于统治者的素质以及社会的风尚。监察制度也是在这个大前题下发挥作用的。具体到元朝末年,还有一个重要原因导致了社会风气的败坏,就是元朝的俸禄制度。元初的官员是没有俸禄的,后来虽然有了,却没有定制,随意性很强;直到忽必烈在位二十五年后才重新规定了百官俸禄,但很微薄。曾经担任台州宁海县丞的黄某,一生清廉,他一个月的收入甚至无法养家糊口,只好靠变卖家产来维持生计。元代官俸以交钞(纸币)支付,后因国家财政危机,政府就拼命加印交钞,导致交钞迅速贬值,物价上涨了十多倍。元末的大都(今北京),十锭钞还买不到一斗米。这让人们怎么活下去呢?加之监察官员的素质逐渐降低,身为士大夫,却没有公平正义、执政为民的理念,因俸禄少便得捞就捞。当监察官把私利放在第一位时,监察制度的执行情况也就可想而知了。