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摘 要 文章梳理了当前信访制度存在的定性不清、功能异化等问题，并从法理、公共管理学和宪法学等层面上，对信访制度的本质进行分析，同时提出不同层面的建议和对策。文章建议信访制度最终走向，应逐步转向人大接访，通过人大代表接访吸收民情民意，不仅有利于制度建设也有利理性法治文化的形成。
关键词 信访 信访制度 法治文化
作者简介：庄建平，中共漳州市委党校哲学法学教研室，法学副教授，研究方向：法理学、社会治理法治化。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-047-02
一、信访制度简述
何谓信访？结合现行的信访条例和学者们理论归纳，通常认为信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话走访等形式，向各级党政军机关、其他国家机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关部门或单位处理的活动。狭义上认为信访是指行政机关接受的来自公民、法人或其他组织反映的事项。但从多年信访的实践来看，信访主要类型虽为针对行政部门，但显然已经无法涵盖所有，特别是2003年信访高峰以来，针对司法事项的信访大量上升，已经不是狭义的信访理论所能企及。因此笔者更倾向于认同广义上的信访界定。这也是信访条例实施20年来已经无法适应时代发展而提出提升信访法律层级，直接上升全国人大立法事项的事实依据和理由。作为行政法规的信访条例已经难以规范司法领域的信访事项，从法治国家建设的角度评析则面临着较为突出的合法性和权限问题。
根据现有研究的资料，信访制度可以追溯到上古时代，历经数个朝代，出现了直接上书、信函投书、诣阙诉冤、挝登闻鼓以及邀车驾等多种形式。在不断探索治理和规范的过程中，中国古代建立了上访、交办、派员审理、会审、御裁等制度，形成一种在正常司法程序之外的告诉制度。信访制度的建立体现的是具有中国特色的国情，与我国法律传统文化相契合。不可否认，信访制度在一定的层面上发挥了积极的作用，让公众可以通过信访渠道表达自己的意愿，提出自己的诉求，在一定的程度上及时纠正了社会不公的现象，从而使失衡的社会秩序在一定的程度上得到修复。但是伴随着信访制度同时存在的还有围绕这种制度或肯定或否定的争论，这种争论至今依然没有停止，并且随着信访制度日益显现出来的不足和缺陷，使得这种争论变得更为激烈和突出。对此，笔者认为我们除了应该理性分析这种制度存在的问题之外，更性思考对此制度的改良与完善，唯此方能更好的发挥制度自身的作用和功能。
二、信访制度问题剖析
（一）定性不清
信访的性质与实位问题。这是学者较为敏感的问题。研究者认为对于信访到底是个什么概念应该要先搞清楚。信访到底是一种行为，还是一种制度，抑或是一种活动。事实上，笔者认为对于信访的定性可以从不同的角度给出不同的定位。从信访主体的角度对信访作出评判可能会更为全面和客观一些。基于此，笔者试图给出这样的理解，从公众个体的角度看，笔者认为信访是一种行为，其本质是公众个体权利表达和救济的途径之一。这种权利表达和救济的原点具有宪法意义上的依据，其主要的法理支持来自我国现行《宪法》第41条的规定。从国家机关的角度看，信访是一种制度或机制，是提供一种国家与公民互动、协商沟通的机制，这里既包括针对行政机关的信访行为也包括针对司法机关的信访行为，无论是前者还是后者，笔者认为这都是国家机关主动提供的与公众互动、听取民情、吸收民意的积极作为。从社会治理的层面看，则是一种活动。是国家机关与公众不断达成社会治理共识并取得共治双赢的系列活动。
（二）政治功能叠加
信访本是公众权利表达和权利救济的途径之一，同时也是公众参政议政的另一种形式。可以说信访是权利行使的另一制度平台，具有宪法学意义上的制度考量。制度设计的初衷在于通过信访制度让人民与政府之间有一个良性的互动平台和沟通的机制，从现代公共管理学的角度来，是政府与民众良性互动，协商沟通的路径之一，从执政党的执政形式角度看，不失为走人民群众路线的另一种表达。然而随着信访制度在实践的演变，当利益的表达和诉求，政治参与变得激进的时候，社会稳定和秩序安宁的问题随之出现，此时出现了把信访和社会稳定问题关联甚至等同的倾向，并最终强化了信访制度与社会秩序尤其是社会和谐之间的相系。在此基础上，公共管理考核机制增加了对基层公务人员在处理信访事件中的基数标准，从而把信访事件的处理、维护社会稳定和公务人员岗位职责叠加一起之后，信访制度已经偏离了制度自身的定位，并最终导致信访制度功能异化甚至错位，有些地方甚至将信访行为与维护社会稳定和谐对立起来，并将其归因于主体双方的责任，将社会公共事件私人化，甚至标签化，更加不利于信访制度功能的发挥和社会秩序的稳定。
（三）救济作用扩大化
作为公众权利救济的路径之一，信访所能发挥的作用是不可否认，但也不能无限扩大。随着信访制度的运行，其权利救济路径的补充方式日益变得主流甚至超越了现有法律制度所提供的权利救济路径。按理说，诉讼是公众权利救济的最主要也是最终的路径。信访制度也可以提供这种功能，是不可否认的，但这种功能只能是对现有制度的一种补充，不能取代，更不能架空现有的路径。但是信访制度在现实生活中过多提供的非常路径的利益满足方式，反而是纵容并引导公众放弃正常司法救济而寻找信访救济。甚至在一些地区一些部门出现了通过信访非常手段非常通道及时化解一系列社会矛盾，从而确保社会秩序和谐与安宁。最终导致信访不信法，信网不信法的社会风气。信访作用功能的扩大化，一方面对现有司法制度的伤害，也是对司法权威最终裁决的挑战。另一方面也是对公众理性思维的误导，更不利于法治文化的建设和法治素养的培育。法治文化的核心之一是良性制度，而良性制度的形成离不开理性思维对利益的厘定和区分，所以过多的通过非常途径，助长公众不理性的情绪反而是对法治文化的破坏和阻碍，不利于制度的形成。 三、对策建议
（一）回归理性，畅通民意沟通机制
建议行政和司法等重点和敏感部门慢慢取消专门设立信访接待部门或科室的做法，不宜再专设机构处理信访。分析现行信访机制，各级政府及其主要部门，特别是2000年以来，各级政法系统几乎所有的职能部门全部专设信访接待科室，以接受公众涉诉信访。不仅安排专人接待信访，政府主要领导也将定期在信访室开门接访。这种机制虽然一定程度上缓解了来访公众的情绪，也使得一些信访事项得到较为圆满的解决，但是反观当下这种运行机制有些内生性的问题并不能根本性解决。一是公众对于政府职权和信访事项并不完全清楚，难以将信访事项准确反映。这既影响了信访办理的效率和效果，也增加了信访部门的工作难度。二是破坏现有制度的权威性，尤其是涉诉信访以来，通过信访方式解决纠纷的事项日益增多，访民通过信访试图给司法机关施加压力，从而使得其诉求得到满足，这种处理机制一方面伤害了司法制度本身的最终性和权威性，另一方面也在司法救济之外另辟他途，非常路径所提供的“绿色便捷”给公众提供一种示范作用，日积月累，将会助长更为不理性的诉求表达方式。这也是近年来信访过程中访民不良情绪越来越突出，越来越明显的另一个原因。
对此笔者建议撤除现有所有部门的信访机构，全部移至当地人大，由人大全面接手信访，并根据信访事项分类处理。人大作为权力部门，对于权力的归属最为直接和明确，由人大统一接访并根据所访事项将其转交并督办更有利于提高信访效率和效果。其次由人大接访更有利于公众进行互动，作为权力部门，人大理应倾听公众呼声，在接访过程中一方面可以不断与公众进行良性互动，另一方面更有利于人大收集整理民情民意，民吸收民智，在这些基础上可能更有利于提出立法建议，从而也使得立法更具针对性、可行性和时代性。再次，在人大全面接手信访事项之后，由谁来接待访民，是否会增加人大机关的工作量。笔者认为人大机关不必直接安排工作人员接访，应由当地人大代表轮流接访，排班运作。全国各地均有为数不少的人大代表，他们作为人民的代表倾听民声，收集民意是其职责，全面接访是提供一个直接与公众接触的良好机会，让人大代表能够更全面地了解人民的诉求。当然这个过程需要人大代表不断提升自身的素质，不能因为自身工作或业务的局限而拒绝民意，作为人民代表乃公众之精英，全面提高自身素质以适应公众诉求是人大代表不可推卸的责任。
（二）推进司法体制改革，实现司法公正
司法公正的底线绝对不能突破，在信访事项移至人大的过程中，应该不断提高司法公正性，从而确立司法公信力。从信访事项的内容分析，一是针对行政机关作风问题的投诉内容，二是针对公共管理不善引发的权利救济问题，三是涉诉涉法的具有司法意义的诉求问题。除了投诉类型的信访事项之外，后两种表面上看是公众权利救济问题，深层则反映社会治理过中的公平公正问题。诚然，社会公平公正自由顶层制度设计安排，但制度在执法过程中可能社会变革以及其他因素所致走偏，除了通过制度自身的反省和完善之外，公众通过自身个案诉求的方式把制度不公的缺陷显现出来，也是制度得以完善的良好机会。只是如何引导公众通过适当合法且理性的方式表达这种诉求，则是制度设计者应给予考虑的。这也是笔者之所以认为应该由人大接访的主要原因之一。与此同时，让公众通过司法途径表达诉求本身也是对公众理性思维的训导，不可否认，法治文化也是需要引导和培育的。人们只有在通过司法途径可以看到正义和公平，方能更加坚信司法的权威和力量。过多地于司法之外另辟他途的做法，一方面降低了司法自身的权威，另一方面也是制度重复建设和对司法的伤害。所以只有不断完善司法体制，让公众能够从每一个案件中感受到司法的公信力，方能更好地引导公众回归司法路径，真正让权利救济走向法治轨道。
（三）引导媒体，规范权利表达途径
笔者认为还应不断改善新闻媒体机制，让公众可以通过新闻媒体的路径发出自己的声音。不可否定，信访除了权利救济之外，也是公众表达诉求的一种方式。虽然信息化时代，自媒体日益成潮。在新闻媒体尚未完善的背景下，公众某些诉求难以通过正式的渠道得到传递，对于社会治理并非好事。所以信访在这个层面上提供了另类的诉求表达机制。但笔者认为这依然不是根本。在现代文明发达的国家，应该让新闻媒体更加多元和多样，同一事件可以提供不同主体的诉求表达方式和内容，这可能更有利公众对同一事件做不同角度的剖析，或许更有利于理性诉求的梳理和理性思维的引导。
参考文献：
[1]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第2册）.北京：中央文献出版社.1992.
[2]冯声康.信访法治.福州：福建人民出版社.2014.
[3]徐军.涉诉信访问题治理机制研究.北京：法律出版社.2013.
[4]李靖、钟哲.从扩权到扩容，社会管理创新视角下信访制度改革的思路转向.长白学刊.2013（1）.
[5]杨小军.信访法治化改革与完善研究.中国法学.2013（5）.
[6]于建嵘.中国信访制度批判.中国改革.2005（2）.
关键词 信访 信访制度 法治文化
作者简介：庄建平，中共漳州市委党校哲学法学教研室，法学副教授，研究方向：法理学、社会治理法治化。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-047-02
一、信访制度简述
何谓信访？结合现行的信访条例和学者们理论归纳，通常认为信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话走访等形式，向各级党政军机关、其他国家机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关部门或单位处理的活动。狭义上认为信访是指行政机关接受的来自公民、法人或其他组织反映的事项。但从多年信访的实践来看，信访主要类型虽为针对行政部门，但显然已经无法涵盖所有，特别是2003年信访高峰以来，针对司法事项的信访大量上升，已经不是狭义的信访理论所能企及。因此笔者更倾向于认同广义上的信访界定。这也是信访条例实施20年来已经无法适应时代发展而提出提升信访法律层级，直接上升全国人大立法事项的事实依据和理由。作为行政法规的信访条例已经难以规范司法领域的信访事项，从法治国家建设的角度评析则面临着较为突出的合法性和权限问题。
根据现有研究的资料，信访制度可以追溯到上古时代，历经数个朝代，出现了直接上书、信函投书、诣阙诉冤、挝登闻鼓以及邀车驾等多种形式。在不断探索治理和规范的过程中，中国古代建立了上访、交办、派员审理、会审、御裁等制度，形成一种在正常司法程序之外的告诉制度。信访制度的建立体现的是具有中国特色的国情，与我国法律传统文化相契合。不可否认，信访制度在一定的层面上发挥了积极的作用，让公众可以通过信访渠道表达自己的意愿，提出自己的诉求，在一定的程度上及时纠正了社会不公的现象，从而使失衡的社会秩序在一定的程度上得到修复。但是伴随着信访制度同时存在的还有围绕这种制度或肯定或否定的争论，这种争论至今依然没有停止，并且随着信访制度日益显现出来的不足和缺陷，使得这种争论变得更为激烈和突出。对此，笔者认为我们除了应该理性分析这种制度存在的问题之外，更性思考对此制度的改良与完善，唯此方能更好的发挥制度自身的作用和功能。
二、信访制度问题剖析
（一）定性不清
信访的性质与实位问题。这是学者较为敏感的问题。研究者认为对于信访到底是个什么概念应该要先搞清楚。信访到底是一种行为，还是一种制度，抑或是一种活动。事实上，笔者认为对于信访的定性可以从不同的角度给出不同的定位。从信访主体的角度对信访作出评判可能会更为全面和客观一些。基于此，笔者试图给出这样的理解，从公众个体的角度看，笔者认为信访是一种行为，其本质是公众个体权利表达和救济的途径之一。这种权利表达和救济的原点具有宪法意义上的依据，其主要的法理支持来自我国现行《宪法》第41条的规定。从国家机关的角度看，信访是一种制度或机制，是提供一种国家与公民互动、协商沟通的机制，这里既包括针对行政机关的信访行为也包括针对司法机关的信访行为，无论是前者还是后者，笔者认为这都是国家机关主动提供的与公众互动、听取民情、吸收民意的积极作为。从社会治理的层面看，则是一种活动。是国家机关与公众不断达成社会治理共识并取得共治双赢的系列活动。
（二）政治功能叠加
信访本是公众权利表达和权利救济的途径之一，同时也是公众参政议政的另一种形式。可以说信访是权利行使的另一制度平台，具有宪法学意义上的制度考量。制度设计的初衷在于通过信访制度让人民与政府之间有一个良性的互动平台和沟通的机制，从现代公共管理学的角度来，是政府与民众良性互动，协商沟通的路径之一，从执政党的执政形式角度看，不失为走人民群众路线的另一种表达。然而随着信访制度在实践的演变，当利益的表达和诉求，政治参与变得激进的时候，社会稳定和秩序安宁的问题随之出现，此时出现了把信访和社会稳定问题关联甚至等同的倾向，并最终强化了信访制度与社会秩序尤其是社会和谐之间的相系。在此基础上，公共管理考核机制增加了对基层公务人员在处理信访事件中的基数标准，从而把信访事件的处理、维护社会稳定和公务人员岗位职责叠加一起之后，信访制度已经偏离了制度自身的定位，并最终导致信访制度功能异化甚至错位，有些地方甚至将信访行为与维护社会稳定和谐对立起来，并将其归因于主体双方的责任，将社会公共事件私人化，甚至标签化，更加不利于信访制度功能的发挥和社会秩序的稳定。
（三）救济作用扩大化
作为公众权利救济的路径之一，信访所能发挥的作用是不可否认，但也不能无限扩大。随着信访制度的运行，其权利救济路径的补充方式日益变得主流甚至超越了现有法律制度所提供的权利救济路径。按理说，诉讼是公众权利救济的最主要也是最终的路径。信访制度也可以提供这种功能，是不可否认的，但这种功能只能是对现有制度的一种补充，不能取代，更不能架空现有的路径。但是信访制度在现实生活中过多提供的非常路径的利益满足方式，反而是纵容并引导公众放弃正常司法救济而寻找信访救济。甚至在一些地区一些部门出现了通过信访非常手段非常通道及时化解一系列社会矛盾，从而确保社会秩序和谐与安宁。最终导致信访不信法，信网不信法的社会风气。信访作用功能的扩大化，一方面对现有司法制度的伤害，也是对司法权威最终裁决的挑战。另一方面也是对公众理性思维的误导，更不利于法治文化的建设和法治素养的培育。法治文化的核心之一是良性制度，而良性制度的形成离不开理性思维对利益的厘定和区分，所以过多的通过非常途径，助长公众不理性的情绪反而是对法治文化的破坏和阻碍，不利于制度的形成。 三、对策建议
（一）回归理性，畅通民意沟通机制
建议行政和司法等重点和敏感部门慢慢取消专门设立信访接待部门或科室的做法，不宜再专设机构处理信访。分析现行信访机制，各级政府及其主要部门，特别是2000年以来，各级政法系统几乎所有的职能部门全部专设信访接待科室，以接受公众涉诉信访。不仅安排专人接待信访，政府主要领导也将定期在信访室开门接访。这种机制虽然一定程度上缓解了来访公众的情绪，也使得一些信访事项得到较为圆满的解决，但是反观当下这种运行机制有些内生性的问题并不能根本性解决。一是公众对于政府职权和信访事项并不完全清楚，难以将信访事项准确反映。这既影响了信访办理的效率和效果，也增加了信访部门的工作难度。二是破坏现有制度的权威性，尤其是涉诉信访以来，通过信访方式解决纠纷的事项日益增多，访民通过信访试图给司法机关施加压力，从而使得其诉求得到满足，这种处理机制一方面伤害了司法制度本身的最终性和权威性，另一方面也在司法救济之外另辟他途，非常路径所提供的“绿色便捷”给公众提供一种示范作用，日积月累，将会助长更为不理性的诉求表达方式。这也是近年来信访过程中访民不良情绪越来越突出，越来越明显的另一个原因。
对此笔者建议撤除现有所有部门的信访机构，全部移至当地人大，由人大全面接手信访，并根据信访事项分类处理。人大作为权力部门，对于权力的归属最为直接和明确，由人大统一接访并根据所访事项将其转交并督办更有利于提高信访效率和效果。其次由人大接访更有利于公众进行互动，作为权力部门，人大理应倾听公众呼声，在接访过程中一方面可以不断与公众进行良性互动，另一方面更有利于人大收集整理民情民意，民吸收民智，在这些基础上可能更有利于提出立法建议，从而也使得立法更具针对性、可行性和时代性。再次，在人大全面接手信访事项之后，由谁来接待访民，是否会增加人大机关的工作量。笔者认为人大机关不必直接安排工作人员接访，应由当地人大代表轮流接访，排班运作。全国各地均有为数不少的人大代表，他们作为人民的代表倾听民声，收集民意是其职责，全面接访是提供一个直接与公众接触的良好机会，让人大代表能够更全面地了解人民的诉求。当然这个过程需要人大代表不断提升自身的素质，不能因为自身工作或业务的局限而拒绝民意，作为人民代表乃公众之精英，全面提高自身素质以适应公众诉求是人大代表不可推卸的责任。
（二）推进司法体制改革，实现司法公正
司法公正的底线绝对不能突破，在信访事项移至人大的过程中，应该不断提高司法公正性，从而确立司法公信力。从信访事项的内容分析，一是针对行政机关作风问题的投诉内容，二是针对公共管理不善引发的权利救济问题，三是涉诉涉法的具有司法意义的诉求问题。除了投诉类型的信访事项之外，后两种表面上看是公众权利救济问题，深层则反映社会治理过中的公平公正问题。诚然，社会公平公正自由顶层制度设计安排，但制度在执法过程中可能社会变革以及其他因素所致走偏，除了通过制度自身的反省和完善之外，公众通过自身个案诉求的方式把制度不公的缺陷显现出来，也是制度得以完善的良好机会。只是如何引导公众通过适当合法且理性的方式表达这种诉求，则是制度设计者应给予考虑的。这也是笔者之所以认为应该由人大接访的主要原因之一。与此同时，让公众通过司法途径表达诉求本身也是对公众理性思维的训导，不可否认，法治文化也是需要引导和培育的。人们只有在通过司法途径可以看到正义和公平，方能更加坚信司法的权威和力量。过多地于司法之外另辟他途的做法，一方面降低了司法自身的权威，另一方面也是制度重复建设和对司法的伤害。所以只有不断完善司法体制，让公众能够从每一个案件中感受到司法的公信力，方能更好地引导公众回归司法路径，真正让权利救济走向法治轨道。
（三）引导媒体，规范权利表达途径
笔者认为还应不断改善新闻媒体机制，让公众可以通过新闻媒体的路径发出自己的声音。不可否定，信访除了权利救济之外，也是公众表达诉求的一种方式。虽然信息化时代，自媒体日益成潮。在新闻媒体尚未完善的背景下，公众某些诉求难以通过正式的渠道得到传递，对于社会治理并非好事。所以信访在这个层面上提供了另类的诉求表达机制。但笔者认为这依然不是根本。在现代文明发达的国家，应该让新闻媒体更加多元和多样，同一事件可以提供不同主体的诉求表达方式和内容，这可能更有利公众对同一事件做不同角度的剖析，或许更有利于理性诉求的梳理和理性思维的引导。
参考文献：
[1]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第2册）.北京：中央文献出版社.1992.
[2]冯声康.信访法治.福州：福建人民出版社.2014.
[3]徐军.涉诉信访问题治理机制研究.北京：法律出版社.2013.
[4]李靖、钟哲.从扩权到扩容，社会管理创新视角下信访制度改革的思路转向.长白学刊.2013（1）.
[5]杨小军.信访法治化改革与完善研究.中国法学.2013（5）.
[6]于建嵘.中国信访制度批判.中国改革.2005（2）.