燃油税:14年博弈200字

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  燃油税改革方案看似小小的税负变动,却关乎中央和地方、财税部门和交通部门、政府和公民等等不同主体之间复杂的利益调整。
  
  “燃油税”终于来了。
  12月5日,18:40,国家发改委、财政部、交通运输部、税务总局拟定的《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》发布:燃油税将采取从量定额的方式征收,一升油征收额度为1元。在不提高现行成品油价格的前提下,将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元。改革方案将现行汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格。征求意见后,方案将自2009年1月1日起实施。
  短短不到200字的《征求意见稿》,却是历经14年曲折反复权衡和博弈的成果。“谁都知道开征燃油税对于提高能源使用效率、体现社会公平有积极的现实意义,但是这么多年来一直因利益纷争而徘徊不前。”国家信息中心能源专家牛犁对记者表示。燃油税改革方案看似小小的税负变动,却关乎中央和地方、财税部门和交通部门、政府和公民等等不同主体之间复杂的利益调整。
  经历长达14年的“分娩”,如今的“方案”简单得有些让人意外,尤其是没有公布汽柴油分别为1元/升和0.8元/升的消费税到底是以何种标准制定出来的,人们对此议论纷纷。
  但多数人对方案还是抱着基本肯定的态度。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强告诉记者,目前最重要的基本原则和机制已经有了,以后的执行中有任何问题可以按照原则进行调整。上海财经大学财税专家胡怡建也认为这个方案是可以接受的,总体来说“减轻了负担”。
  
  漫长的等待
  
  14年里,交通部、财政部、国税总局等多次提出要“择机”推出燃油税,但几乎是“年年议,年年等”,燃油税的故事已经成为“狼来了”的现实版本,开始还有些热切期望,随着一次次不了了之,人们的热情也一降再降。
  从1994年提出燃油税,到2008年“大功告成”,实在是一路辛苦:
  第一阶段从1994年-1998年。1998年10月,九届全国人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案,同月国务院提请全国人大审议《公路法》修正案草案,但修正案经两次遭否决,燃油税也跟着被推迟。“当时中国的经济条件确实并不适宜推出燃油税,那时候美国得州轻质原油(WTI)的价格只有15美元/桶左右,更重要的是国内汽车工业刚刚起步,加税会对此造成冲击,而地方财政修路的资金保障也会受到燃油税的影响。”牛犁说。
  1998年动议搁浅,不过,1999年10月31日的九届全国人大常委会第十二次会议,还是通过了《公路法》修正案,正式将“燃油附加费”改为燃油税。这对于今后实施和推动燃油税提供了快速推出的法律基础。
  第二阶段是1998年-2003年朱镕基主持国务院工作时。1998年朱镕基就在《政府工作报告》中强调,要进一步完善财税体制改革,重点是全面清理和规范收费,逐步实行“费改税”,其中也包含着燃油税费改革问题。此后,燃油税将“逐步推出”的说法几乎年复一年都会提出。
  2001年6月6日,时任国务院总理的朱镕基解释燃油税不能马上推出的原因时说:“目前问题是油价太高,28至30美元/桶,去年还是25美元/桶。”中国的燃油税改革一直在等待一个“时间窗口”,可是油价多少才算低呢?到了2004年-2008年,燃油税改革的第三阶段,油价反而越等越高,直到2008年7月国际原油价格冲上147美元/桶的历史高点。
  中央财经大学税务学院副院长刘桓对记者表示,所谓燃油税改革的最佳时间窗口,即在国际原油价格大幅回落之后,国内成品油价格高出海外同类产品价格;此时政府就能通过下调国内零售成品油价与征收燃油税并举的方式,减少国内的成品油油价波动,减轻对零售市场和社会的冲击。
  现在,期盼多年的“时间窗口”总算难得地到来了。在《征求意见稿》推出前一天,国家发改委副主任张晓强明确表示:“明年1月1日是开始实行成品油价格改革的最佳时机。”
  
  各方“妥协”的方案
  
  “如果没有此次国际油价从9月开始的大跳水,这一次动真格推出燃油税改革方案也是不可能的。”牛犁对记者表示。
  美国得州轻质原油(WTI)9月初从100美元/桶开始跌落,目前只有44美元/桶左右,同时,华尔街金融风暴越来越猛,美国、欧洲和日本的经济全面衰退,投机资金流动性恶化,也减少了对原油的消耗预期,诸多因素传导至国际油价,暴跌无法避免。
  6月20日,因国际油价持续走高,国家发改委要求将汽柴油价格均提高1000元/吨,那么如今国际油价一路走低,顺理成章就需要调低油价。原本调低油价、理顺成品油价格机制与推出燃油税是三个分别完成的“动作”,但事实上同步进行是最为便捷的方式。不过,三个动作并成了一个,冲突和争论可想而知。
  事实上从10月中旬开始,关于燃油税费改革的声音越来越多。与燃油税改革关系最为紧密的交通部,就将按惯例在明年1月召开的“全国交通工作会议”提前到了11月中旬,紧急讨论燃油税改革涉及到的利益调整方案。
  11月20日,发改委网站发出了一则重要短讯,“国家发展改革委、财政部、交通部等部门联合召开座谈会,就完善国内成品油价格形成机制、适当降低成品油价格,同步取消公路养路费等六项收费,撤销政府还贷二级以下公路收费站点,实施燃油税费改革等问题,听取地方政府和价格、财政、交通部门意见。会议还约请了税务总局、中编办、人力资源社会保障部、农业部等部门参加。”
  一位与会的发改委官员后来对记者表示,“此前燃油税改革方案早就有了草案,(发改委)能源所也受委托做了几套方案,但是直到11月底也没能统一定下来。”
  就在11月25日,燃油税推出前夕,财政部网站公布了修订后的《中华人民共和国消费税暂行条例》(下称《条例》),规定汽油和柴油消费税保持不变,修订后的《条例》从2009年1月1日起施行。可是此次“燃油税”改革方案最终还是通过“消费税”来实现。“短短两周里如此调整,确实让人不能完全理解。”胡怡建这位资深税法专家表示看不懂。
  
  “燃油税”后遗症
  
  在此次四部委联合公布的《征求意见稿》中明确提出,“在不提高现行成品油价格的前提下,将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元。”
  “方案中只提到了燃油消费税提高幅度,但是关于成品油价格调整只字未提,只是说总量不提高,接下来到底成品油价格部分降还是不降,明显存疑。”牛犁表达了他的疑惑。
  长江证券在12月7日发布的分析报告中指出,燃油税开征方案意味着在保持现行油价不变基础上,对成品油零售价进行了结构调整。如果将油价分解为基础油价和燃油消费税两部分的话,那么假设成品油零售价为每升6元,油价的下调幅度为13.8%。
  有不愿意具名的能源专家对记者表示,如果据此观察,中国的燃油税确实比欧洲甚至美国都要低,但问题是油价部分仍然要远远高于美国与欧洲。
  根据国内大宗商品贸易商息旺能源的最新数据,按照12月4日新加坡汽油价格34.77美元/桶计算,包括运费、关税、消费税和增值税在内,汽油进口完税价为2905元/吨,与国内珠三角地区国II93号汽油的6450元/吨相比较,目前进口汽油利润为每吨3545元。
  2009年1月1日就在眼前,仍有许多悬而未决的问题需要具体方案。胡怡建一口气提出三个问题,第一,消费税是国税,如何解决好中央和地方利益问题?第二,非道路用油如何区分?第三,公共补贴如何能够落实到真正利益受损的群体?
  此次“六税合并”改为“消费税”,并将逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。而我国的二级公路多是连接县乡的道路,使用者绝大多数都是乡镇居民和广大农民,取消政府还贷二级公路收费会直接让他们受益。但是此次“燃油税”变为“消费税”,变化的不仅是一个说法与名称,税收利益同时从地方转向了中央。此后消费税通过国税系统征收,地方的道路今后用什么资金去修?中央财政与地方如何协调?数十万养路费征稽人员转岗出路是否已经找到?人们期待的还有此次方案推出后对于公共交通补贴、农业等非公路用油补贴的细则。
  到截稿时为止,此次燃油税改革方案除《征求意见稿》200字以外,再无任何相关配套解决方案。记者联系了上海市公交运营公司,对方表示没有看到任何关于补贴问题的具体政策。
  一位能源专家表示,这种关乎民生、涉及面广的政策出台,更应该增加透明度和参与度,这样才能减少因信息不对称带来的假消息和随之产生的不满情绪。
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