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国家推进治理体系和治理能力现代化建设，提出建设系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，成为行政事业单位改革的重要切入点。建立相互制衡、相互协调的内部控制体系，对决策权、执行权、监督权进行有效制约，是行政事业单位改革的重要内容。虽然财务内部控制建设已在我国行政事业单位有序开展，在一定程度上改善了单位财务管理现状，但依然存在一些缺陷，需要不断完善和优化。
一、行政事业单位财务内部控制的重要性
内部控制通过制定制度及执行程序，对经济活动的风险进行防范和控制，实现控制目标。与企业内部控制不同，行政事业单位财务内部控制具有特殊性，由于我国行政事业单位的整体职责使命是有效管理国家和提高公共服务，企业主要目标则是提高经营活动盈利能力和经营效果，这就决定了行政事业单位建立和完善内部控制，以服务社会大众、提高社会效益、提升社会形象为目标。随着社会的发展和改革的深入，完善财务内部控制显得尤为重要。
1.保证国有资产安全和有效使用，防范舞弊现象发生。国有资产在管理使用的过程中，存在着挪用、盗窃、贪污、损失浪费、使用效率低下等各类风险，通过风险识别并适当应对，可以从制度上为资产的安全和有效使用提供保障，避免舞弊的发生。
2.保证经济活动合法合规，财务信息真实完整。一方面，内部控制要求单位的任何活动必须置于国家法律法规允许的基本框架之下，保证了行政事业单位经济活动的合法合规。另一方面，通过预决算、绩效管理及制定单位财务管理、监督检查制度，保证财务信息真实完整。
3.提高行政事业单位履职效果，提升政府形象。内部控制要求单位部门管理、职责分工、业务流程相互制约、相互监督，并根据外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善，提升了行政事业单位工作效率和社会效益，从而提升单位社会形象。
二、行政事业单位财务内控制度存在的问题
1.内部控制体系不完善。行政事业单位在开展内部控制工作过程中，需要经过梳理各类经济活动业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略、进一步完善内部管理制度，监督管理制度的执行情况，形成切合实际的内控执行机制。在实际工作中，对单位各类经济活动业务流程梳理不全面，业务流程中各个环节的部门和岗位设置细化程度不够，职责范围和分工不明确，影响了风险点的识别和风险应对策略的选择，导致单位各项管理制度与工作实际有一定程度的偏离，内部控制体系不完善。
2.内部控制贯彻执行不彻底。内部控制制度的制定和执行程度决定了内部控制建设成功与否，很多单位虽然内部控制制度相对完善，但受各种实际情况的影响，没有得到有效执行。具体表现在：其一，虽然细化了部门和岗位设置，明确了职责范围和分工，但在政府采购业务、国有资产管理、建設项目及合同管理等业务中，不合理兼岗多有存在，违反了内部控制相互制约、相互监督的制衡性原则。其二，预算编制不严谨，导致预算批复与职能无法相互适应，无预算和超预算支出等产生，影响了预算对资金支出的约束。单位决算与预算联系不紧密，预算绩效管理浮于形式，评价结果对改善预算编制的作用有限。其三，对合同管理中的风险缺乏重视。在合同订立过程中缺乏沟通，没有与预算管理相结合;对合同的登记保管不善，将其等同于财务报账附件，不设专人管理;合同的履行缺乏有效监控，未就合同履行过程中的变更事项及时签订补充合同。其四，资产购置过程中，没有严格审核资产存量，以致资产重复购置、闲置等，降低资产使用效率;不按规定清查及处置资产，导致账外资产、不良资产长期挂账等问题的产生;资产处置随意，不能及时回收处置变价收入和残值收入，导致国有资产流失。其五，对关键岗位，尤其是财务岗位，长期不轮岗，增大舞弊风险。
3.缺乏有效的监督和评价。监督评价是行政事业单位财务内部控制体系有效发挥作用的重要手段，对于外部监督，有审计部门的各类审计、财政部门的各类专项检查、纪检部门的巡查、上级部门的检查等，相对比较完善。但一些行政事业单位，尤其是基层行政事业单位，由于专业人员不足等一些具体原因，没有指定内审部门或岗位，也没有开展这项工作。或虽按规定指定了内审岗位，也规定了相关的程序和要求，但岗位工作人员身兼数职，内审工作流于形式，没有达到应有的效果。没有定期对财务内部控制的执行效果进行评价并将评价结果进行反馈，对进一步完善单位财务内部控制体系形成障碍。
4.内部控制的信息化程度有待提高。行政事业单位财务内部控制的发展方向是充分运用信息化手段，建立现代化的、综合行政事业单位各类业务的一体化管理信息系统，但受单位自身信息化程度及管理水平的影响，内部控制的信息化程度还有待加强。
三、行政事业单位财务内部控制存在问题的原因分析
1.观念陈旧，对内部控制对单位发展的重要意义认识不深刻。行政事业单位经费主要来源于财政拨款，传统管理观念中，保障单位正常运转，完成公共服务使命成为财务管理的主要目标，履职成本和社会效益相对被忽视，财务内部控制对单位发展的重要意义不被重视。有效的内部控制体系的建立、执行和不断完善，需要单位各个部门、每个成员的积极参与，更离不开领导层的重视与支持，单位管理中陈旧的固有观念，影响了内部控制体系的建立及落实，使其难以发挥应有的积极作用，阻碍了行政事业单位的改革进程。
2.缺乏具有全局观念、胜任相关工作的人才。内部控制制度建设是一项牵扯全单位各个部门、各种业务的系统性工程，要求工作人员在建立内部控制制度的过程中，既可以归纳和总结每项业务的特点，也能用风险观念和大局观念进行分析和梳理，在执行运用的过程中，能根据实际情况的变化，不断提出改进的意见建议，随着信息化水平的提高，各类工作岗位对计算机操作水平的要求也在提高。而从目前行政事业单位的实际情况来看，人员素质参差不齐，知识结构老化，缺乏风险管理观念及大局观念，跟不上行政事业单位改革的步伐，影响了内部控制体系的建立和有效发挥。 3.内部控制设计与内部监督、信息化建设结合不紧密，弱化了内部控制的作用。有效的内部控制体系需要将内部控制的各个环节进行合理优化，实际工作中，对任何一个环节的忽视都会弱化内部控制应有作用的发挥，因此在内部控制设计中内部监督和信息化建设的作用也不容忽视。内部监督是行政事业单位管理的主要环节之一，是内部控制的一项重要内容，其实质是对实际工作进行检查，及时发现内部控制体系运行中的缺陷，并针对缺陷加以改进。在当今社会信息化水平不断提高的背景下，提高单位的信息化管理水平，将内部控制纳入计算机信息管理系统对单位工作效率的提高也颇有助益。由于内部控制设计的前瞻性不足，部分行政事业单位，尤其是基层行政事业单位，受到单位规模和专业人员等限制，没有充分考虑内部监督和信息化管理的重要性，对内部控制设计的优化和执行效果都产生了不利的影响。
四、行政事业单位财务内控制度的改进建议
1.转变观念，加强对财务内部控制重要性的认识。财务内部控制体系有效发挥作用的先决条件是对财务内部控制的重视，单位成員尤其是单位领导，要转变观念，全方位参与并支持财务内部控制的建设、运行、评价和不断完善，彻底改变内部控制在建设中漠视、执行中敷衍的现状。在内部控制设计之初，要群策群力，在相关法律法规的框架内，根据单位实际业务特点，梳理业务流程、识别业务风险、科学设置岗位、明确岗位责任，使得财务内部控制体系设计更趋完善。在内部控制执行过程中，要坚决贯彻落实并进行考核监督，不能因为实际条件所限或不重视而在执行中打折扣，在岗位兼职、预算编制、国有资产管理、合同管理中及关键岗位定期轮换等工作中严格执行有关制度和工作流程，有效发挥内部控制的积极作用。
2.创造学习氛围，提高相关人员综合素质。行政事业单位要创造良好的学习氛围，鼓励单位工作人员加强相关法律法规、制度、信息化技术运用和各类专业知识的学习，提高综合素质。单位要定期对内部控制有效执行所涉及的相关知识，比如相关法律法规、内部控制、预算绩效、国有资产管理、政府采购、建设项目管理、合同管理、会计处理等进行定期培训，并建立相应考核机制，使执行业务控制的相关工作人员具备相应的资格和能力。在加强业务知识培训的同时，重视工作人员思想意识方面的学习培训，使相关岗位职工具有相应的职业道德水准，确保正确行使职权。
3.重视财务内部控制执行效果的监督评价，不断完善财务内部控制体系。对行政事业单位财务内部控制的执行情况进行监督，对于偏离内控制度的行为进行分析，对不利于单位发展的错误行为进行纠正。随着行政事业单位改革进程的加快和外部环境的变化，需要根据财务内部控制体系在单位的实际运行情况，对财务内部控制设计的合理性和适应性等进行评价，找出内部控制体系存在的缺陷，针对缺陷，确定应对措施，不断完善财务内部控制体系。
4.提高单位信息化水平，优化财务内部控制系统。用信息化手段作为财务内部控制体系建设的工具，利用信息系统之间的可集成性，将财务内部控制融入行政事业单位管理和业务流程中，建立综合各类工作的一体化信息系统，减少重复工作环节，提高工作效率。
五、结语
有效运行的财务内部控制体系不是一成不变的，社会在进步，对行政事业单位财务管理工作的要求也在改变，在财务内部控制体系运行过程中，不断找出不足，持续进行完善，才能使行政事业单位财务管理工作保持科学、高效。
（作者单位：白银市白银区财政局）
一、行政事业单位财务内部控制的重要性
内部控制通过制定制度及执行程序，对经济活动的风险进行防范和控制，实现控制目标。与企业内部控制不同，行政事业单位财务内部控制具有特殊性，由于我国行政事业单位的整体职责使命是有效管理国家和提高公共服务，企业主要目标则是提高经营活动盈利能力和经营效果，这就决定了行政事业单位建立和完善内部控制，以服务社会大众、提高社会效益、提升社会形象为目标。随着社会的发展和改革的深入，完善财务内部控制显得尤为重要。
1.保证国有资产安全和有效使用，防范舞弊现象发生。国有资产在管理使用的过程中，存在着挪用、盗窃、贪污、损失浪费、使用效率低下等各类风险，通过风险识别并适当应对，可以从制度上为资产的安全和有效使用提供保障，避免舞弊的发生。
2.保证经济活动合法合规，财务信息真实完整。一方面，内部控制要求单位的任何活动必须置于国家法律法规允许的基本框架之下，保证了行政事业单位经济活动的合法合规。另一方面，通过预决算、绩效管理及制定单位财务管理、监督检查制度，保证财务信息真实完整。
3.提高行政事业单位履职效果，提升政府形象。内部控制要求单位部门管理、职责分工、业务流程相互制约、相互监督，并根据外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善，提升了行政事业单位工作效率和社会效益，从而提升单位社会形象。
二、行政事业单位财务内控制度存在的问题
1.内部控制体系不完善。行政事业单位在开展内部控制工作过程中，需要经过梳理各类经济活动业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略、进一步完善内部管理制度，监督管理制度的执行情况，形成切合实际的内控执行机制。在实际工作中，对单位各类经济活动业务流程梳理不全面，业务流程中各个环节的部门和岗位设置细化程度不够，职责范围和分工不明确，影响了风险点的识别和风险应对策略的选择，导致单位各项管理制度与工作实际有一定程度的偏离，内部控制体系不完善。
2.内部控制贯彻执行不彻底。内部控制制度的制定和执行程度决定了内部控制建设成功与否，很多单位虽然内部控制制度相对完善，但受各种实际情况的影响，没有得到有效执行。具体表现在：其一，虽然细化了部门和岗位设置，明确了职责范围和分工，但在政府采购业务、国有资产管理、建設项目及合同管理等业务中，不合理兼岗多有存在，违反了内部控制相互制约、相互监督的制衡性原则。其二，预算编制不严谨，导致预算批复与职能无法相互适应，无预算和超预算支出等产生，影响了预算对资金支出的约束。单位决算与预算联系不紧密，预算绩效管理浮于形式，评价结果对改善预算编制的作用有限。其三，对合同管理中的风险缺乏重视。在合同订立过程中缺乏沟通，没有与预算管理相结合;对合同的登记保管不善，将其等同于财务报账附件，不设专人管理;合同的履行缺乏有效监控，未就合同履行过程中的变更事项及时签订补充合同。其四，资产购置过程中，没有严格审核资产存量，以致资产重复购置、闲置等，降低资产使用效率;不按规定清查及处置资产，导致账外资产、不良资产长期挂账等问题的产生;资产处置随意，不能及时回收处置变价收入和残值收入，导致国有资产流失。其五，对关键岗位，尤其是财务岗位，长期不轮岗，增大舞弊风险。
3.缺乏有效的监督和评价。监督评价是行政事业单位财务内部控制体系有效发挥作用的重要手段，对于外部监督，有审计部门的各类审计、财政部门的各类专项检查、纪检部门的巡查、上级部门的检查等，相对比较完善。但一些行政事业单位，尤其是基层行政事业单位，由于专业人员不足等一些具体原因，没有指定内审部门或岗位，也没有开展这项工作。或虽按规定指定了内审岗位，也规定了相关的程序和要求，但岗位工作人员身兼数职，内审工作流于形式，没有达到应有的效果。没有定期对财务内部控制的执行效果进行评价并将评价结果进行反馈，对进一步完善单位财务内部控制体系形成障碍。
4.内部控制的信息化程度有待提高。行政事业单位财务内部控制的发展方向是充分运用信息化手段，建立现代化的、综合行政事业单位各类业务的一体化管理信息系统，但受单位自身信息化程度及管理水平的影响，内部控制的信息化程度还有待加强。
三、行政事业单位财务内部控制存在问题的原因分析
1.观念陈旧，对内部控制对单位发展的重要意义认识不深刻。行政事业单位经费主要来源于财政拨款，传统管理观念中，保障单位正常运转，完成公共服务使命成为财务管理的主要目标，履职成本和社会效益相对被忽视，财务内部控制对单位发展的重要意义不被重视。有效的内部控制体系的建立、执行和不断完善，需要单位各个部门、每个成员的积极参与，更离不开领导层的重视与支持，单位管理中陈旧的固有观念，影响了内部控制体系的建立及落实，使其难以发挥应有的积极作用，阻碍了行政事业单位的改革进程。
2.缺乏具有全局观念、胜任相关工作的人才。内部控制制度建设是一项牵扯全单位各个部门、各种业务的系统性工程，要求工作人员在建立内部控制制度的过程中，既可以归纳和总结每项业务的特点，也能用风险观念和大局观念进行分析和梳理，在执行运用的过程中，能根据实际情况的变化，不断提出改进的意见建议，随着信息化水平的提高，各类工作岗位对计算机操作水平的要求也在提高。而从目前行政事业单位的实际情况来看，人员素质参差不齐，知识结构老化，缺乏风险管理观念及大局观念，跟不上行政事业单位改革的步伐，影响了内部控制体系的建立和有效发挥。 3.内部控制设计与内部监督、信息化建设结合不紧密，弱化了内部控制的作用。有效的内部控制体系需要将内部控制的各个环节进行合理优化，实际工作中，对任何一个环节的忽视都会弱化内部控制应有作用的发挥，因此在内部控制设计中内部监督和信息化建设的作用也不容忽视。内部监督是行政事业单位管理的主要环节之一，是内部控制的一项重要内容，其实质是对实际工作进行检查，及时发现内部控制体系运行中的缺陷，并针对缺陷加以改进。在当今社会信息化水平不断提高的背景下，提高单位的信息化管理水平，将内部控制纳入计算机信息管理系统对单位工作效率的提高也颇有助益。由于内部控制设计的前瞻性不足，部分行政事业单位，尤其是基层行政事业单位，受到单位规模和专业人员等限制，没有充分考虑内部监督和信息化管理的重要性，对内部控制设计的优化和执行效果都产生了不利的影响。
四、行政事业单位财务内控制度的改进建议
1.转变观念，加强对财务内部控制重要性的认识。财务内部控制体系有效发挥作用的先决条件是对财务内部控制的重视，单位成員尤其是单位领导，要转变观念，全方位参与并支持财务内部控制的建设、运行、评价和不断完善，彻底改变内部控制在建设中漠视、执行中敷衍的现状。在内部控制设计之初，要群策群力，在相关法律法规的框架内，根据单位实际业务特点，梳理业务流程、识别业务风险、科学设置岗位、明确岗位责任，使得财务内部控制体系设计更趋完善。在内部控制执行过程中，要坚决贯彻落实并进行考核监督，不能因为实际条件所限或不重视而在执行中打折扣，在岗位兼职、预算编制、国有资产管理、合同管理中及关键岗位定期轮换等工作中严格执行有关制度和工作流程，有效发挥内部控制的积极作用。
2.创造学习氛围，提高相关人员综合素质。行政事业单位要创造良好的学习氛围，鼓励单位工作人员加强相关法律法规、制度、信息化技术运用和各类专业知识的学习，提高综合素质。单位要定期对内部控制有效执行所涉及的相关知识，比如相关法律法规、内部控制、预算绩效、国有资产管理、政府采购、建设项目管理、合同管理、会计处理等进行定期培训，并建立相应考核机制，使执行业务控制的相关工作人员具备相应的资格和能力。在加强业务知识培训的同时，重视工作人员思想意识方面的学习培训，使相关岗位职工具有相应的职业道德水准，确保正确行使职权。
3.重视财务内部控制执行效果的监督评价，不断完善财务内部控制体系。对行政事业单位财务内部控制的执行情况进行监督，对于偏离内控制度的行为进行分析，对不利于单位发展的错误行为进行纠正。随着行政事业单位改革进程的加快和外部环境的变化，需要根据财务内部控制体系在单位的实际运行情况，对财务内部控制设计的合理性和适应性等进行评价，找出内部控制体系存在的缺陷，针对缺陷，确定应对措施，不断完善财务内部控制体系。
4.提高单位信息化水平，优化财务内部控制系统。用信息化手段作为财务内部控制体系建设的工具，利用信息系统之间的可集成性，将财务内部控制融入行政事业单位管理和业务流程中，建立综合各类工作的一体化信息系统，减少重复工作环节，提高工作效率。
五、结语
有效运行的财务内部控制体系不是一成不变的，社会在进步，对行政事业单位财务管理工作的要求也在改变，在财务内部控制体系运行过程中，不断找出不足，持续进行完善，才能使行政事业单位财务管理工作保持科学、高效。
（作者单位：白银市白银区财政局）