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摘 要：工伤保险基金先行支付制度自2011年施行以来效果显著，但是依然存在申请条件不清晰、申请法规缺失、资金安全保障不足以及政府监督不到位等问题，因此对该制度进行探讨并进行完善显得尤为必要。
关键词：工伤保险 先行支付制度 基金
一、引言
工伤保险基金先行支付制度自2011年7月1日起实行，是《社会保险法》第四十一条、第四十三条明确确立的一项先行支付工伤保险赔偿的工伤保险制度，旨在保障发生工伤事故的职工及其高额医疗费用。该制度规定了发生工伤的劳动者申请工伤保险待遇的法定权利，明确工伤保险基金有责任在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇，这对于部分未参加工伤保险的劳动者而言可谓巨大的福音，能够保障其发生工伤后的基本权益。但是该制度确立6年以来，在具体实施过程中存在各种缺陷和不足。
二、我国工伤保险先行支付制度施行现状
2011年，我国施行工伤保险基金先行支付制度以来，各地区社保局在实际执行过程中面临许多问题和阻碍，部分工伤职工最低保障很难兑现，导致“因伤致贫”情况连连不断。
2008年重庆市杨光国老人的独生子杨安平在出差途中因公死亡，后经政府部门确认为工伤。为了申请儿子的工伤死亡赔偿金，从2009年起已经在社保局、法院之间来回奔波周旋，几年下来，因为杨光国和老伴的医药费、打官司的交通费等，家里已经欠下15万元的债务，儿媳妇也已经改嫁，目前就靠着她和老伴卖菜养活10岁的孙子。
功夫不负有心人，经过8年漫长的期盼和坚持，终于在2016年1月，杨光国老人收到重庆市江北区社保局同意先行垫付赔款的通知书，通知书里表明：一次性支付杨安平死亡赔偿金25万元；一次性支付杨安平儿子过去7年的生活费5万余元；今后每月支付小孩800元生活费，至孩子成年。在此次案例中，杨光国老人先后多次向社保局申请先行支付，社保局均不予垫付。
为了保障劳动者遭受意外伤害时不会因赔偿给付不足而陷入困境，我国《社会保险法》颁布了工伤保险基金先行支付制度，自法案公布后，全国出现了多起“工伤保险基金先行支付事件”，工伤保险先行支付制度起到保障弱势职工的保护“托底”作用。但是，由于市场经济竞争激烈、政府监督落实不到位、工伤受害家属法律概念缺失多等情况，先行支付制度在部分制度不健全的地区很难实行，这对工伤者来说是致命的打击。重庆杨光国老人的境遇就是工伤保险基金先行支付制度在地方区域难执行的具体体现。
三、工伤保险基金先行支付制度存在的问题
在工伤保险基金制度实施以来，许多区域政府并没有出台相应的关于先行支付的实施办法，造成先行支付制度在现实执行过程中“名存实亡”。而造成“名存实亡”的主要原因有：
1.支付主体认定模糊。《社会保险法》赋予了工伤保险基金先行支付后拥有向未依法缴纳工伤保险费的用人单位及第三人进行追偿的权利。但是《社会保险法》只是对工伤保险基金的追偿权进行了抽象性的规定，对其具体怎样追偿未作出详细的描述。同时在《暂行办法》中也没有对追偿机制做出具体的设计。根据《暂行办法》第十五条的规定，社保经办机构在向发生工伤者支付工伤保险基金后，应当责令用人单位在10日内偿还，用人单位账户余额少于应当偿还的数额的，社保经办机构需要要求其提供担保，签订有关延期还款的协议。《暂行办法》第十二条规定，社保经办机构先行支付工伤医疗费用后，有关部门确定了第三人责任的，应当要求第三人按照责任大小偿还支付数额中的部分。从上述条款可以知晓，《暂行办法》对社保经办机构的追偿权没有做出具体的规定，缺乏强制性、在实际执行过程中追偿效果极差，这不利于工伤保险基金的良性发展，从而影响和阻碍工伤保险基金先行支付制度的施行效果。
2.基金筹资来源不足。当前，我国工伤保险基金运营的原则是“以支定收，收支平衡”，实行现收现付的制度。在此种运营模式下，基金收入主要来源于用人单位缴纳的工伤保险费和财政补贴，但是仍然满足不了社会的需求。2015年财政部印发了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，鼓励社保基金等投资。《办法》要求，各地区应积极扩展专项债券投资者的范畴，鼓励社会机构和个人参与保险基金、职业年金，在符合国家法律框架的前提下投资专项债券，增加基金的来源。这是解决当前工伤保险基金先行支付资金不足的良好措施。各地方社保采用财政补贴和职工个人缴纳相结合的办法，能够进一步地促进保险基金的良性发展。
3.政府监督责任不到位。在全国多起先行支付案列中，一大部分是由于地方社保部门与法院互相推诿，造成工伤受害家属疲于奔命、四处寻求帮助，这种不良的影响严重影响到了政府的公信力，也从侧面显示出当前地方部分政府没有起到监督作用。
四、针对先行支付制度存在问题的建议
1.设立专项工伤保险基金。当前我国保险基金资金来源渠道单一，一般采取保险基金统筹渠道和扩大覆盖面的方式进行，并赋予社会保险机构统筹保险费的权力，做到能“保尽量保，收保平衡”。同时，地方政府和中央财政也应该积极的、定期的给予财政的帮助。诚如全国人大行政法办公室副主任袁杰所言，资金的来源不是主要问题，如何使基金高效地使用起来才是重中之重。
2.精细制定追偿机制。许多欧美国家对社会保险机构的追偿手段有过明确、清晰的规定并且非常得严厉。例如，日本在其《职工灾害补偿保险法》和《职工劳动保险征缴法》中规定，用人单位不为职工办理工伤保险的行为被行政机关认定为“故意”，行政机关有向用人单位追偿其支出费用的权力，该费用包括了行政机关在该工伤事故中已经支付的全部费用、在履行工伤赔偿责任的过程中所支出的全部费用以及征缴用人单位未缴保险费。美国的华盛顿州明确了关于社会保险机构先行支付工伤职工费用后，用人单位需要承担先行支付的工伤保险费用和原赔偿金额的处罚（上限不得高于6000美元）。
3.构建监督机制。构建工伤保险基金先行支付的监督机制，以促进资金的良性运用，也使支付主体之间形成权利和义务的互相统一。
（1）社会保险经办机构从自身出发，应该加强自我监督机制的建设和发展。一方面，由专人认真审核对于职工申请先行支付是否符合先行支付的条件；另一方面，针对可能存在的道德风险，用人单位和职工是否存在骗保的问题，提高警惕，做好相关的监督工作。
（2）政府的财政部门、银行等金融机构和税务部门应当加强社会监督，建立联网核查机制，对用人单位和职工的资质进行核查备案，做好与社会保险经办机构的协作效用。同时，政府部门在对保险基金财政的支持和监督之外，不要过多干涉社会保险企业或机构在执行过程的决定，避免和防止行政权力在保险基金办理过程产生不良的影响，从而造成某些权力的交叉。
五、结语
工伤劳动者在社会中的地位比较低，属于弱势群体，他们的合法权益理应受到法律的保障。但是，在涉及到工伤保险待遇支付方面的一些问题时，常常不能很好的解决，从而造成工伤劳动者权益受损，及时有效的支付对于工伤劳动者来说至关重要。建议各地政府积极的出台相关的法规和具体的司法解释，明确从法院执行到实施先行支付制度之间的程序、办法，切实解决工伤职工在申请先行支付的過程遇见的问题，保障其合法权，共同构建和谐社会。
参考文献：
[1]李海明.工伤救济先行给付与代位求偿制度探微—兼评《社会保险法》工伤保险基金先行支付制度的得与失[J].现代法学，2011：56-70.
[2]郑尚元，扈春海.中国社会保险立法进路之分析—中国社会保险立法体例再分析[J].现代法学，2010（03）：44-64.
[3]于欣华.工伤保险赔偿先行支付原则初探[N].现代职业安全，2012（12）：77-80.
[4]陈秀豪，陈勇帆等.对先行支付与代位追偿思辨[J].中国医疗保险，2013（03）：112-114.
作者简介：杨春琳（1992—）女。河南省周口人。研究方向：社会保障。
关键词：工伤保险 先行支付制度 基金
一、引言
工伤保险基金先行支付制度自2011年7月1日起实行，是《社会保险法》第四十一条、第四十三条明确确立的一项先行支付工伤保险赔偿的工伤保险制度，旨在保障发生工伤事故的职工及其高额医疗费用。该制度规定了发生工伤的劳动者申请工伤保险待遇的法定权利，明确工伤保险基金有责任在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇，这对于部分未参加工伤保险的劳动者而言可谓巨大的福音，能够保障其发生工伤后的基本权益。但是该制度确立6年以来，在具体实施过程中存在各种缺陷和不足。
二、我国工伤保险先行支付制度施行现状
2011年，我国施行工伤保险基金先行支付制度以来，各地区社保局在实际执行过程中面临许多问题和阻碍，部分工伤职工最低保障很难兑现，导致“因伤致贫”情况连连不断。
2008年重庆市杨光国老人的独生子杨安平在出差途中因公死亡，后经政府部门确认为工伤。为了申请儿子的工伤死亡赔偿金，从2009年起已经在社保局、法院之间来回奔波周旋，几年下来，因为杨光国和老伴的医药费、打官司的交通费等，家里已经欠下15万元的债务，儿媳妇也已经改嫁，目前就靠着她和老伴卖菜养活10岁的孙子。
功夫不负有心人，经过8年漫长的期盼和坚持，终于在2016年1月，杨光国老人收到重庆市江北区社保局同意先行垫付赔款的通知书，通知书里表明：一次性支付杨安平死亡赔偿金25万元；一次性支付杨安平儿子过去7年的生活费5万余元；今后每月支付小孩800元生活费，至孩子成年。在此次案例中，杨光国老人先后多次向社保局申请先行支付，社保局均不予垫付。
为了保障劳动者遭受意外伤害时不会因赔偿给付不足而陷入困境，我国《社会保险法》颁布了工伤保险基金先行支付制度，自法案公布后，全国出现了多起“工伤保险基金先行支付事件”，工伤保险先行支付制度起到保障弱势职工的保护“托底”作用。但是，由于市场经济竞争激烈、政府监督落实不到位、工伤受害家属法律概念缺失多等情况，先行支付制度在部分制度不健全的地区很难实行，这对工伤者来说是致命的打击。重庆杨光国老人的境遇就是工伤保险基金先行支付制度在地方区域难执行的具体体现。
三、工伤保险基金先行支付制度存在的问题
在工伤保险基金制度实施以来，许多区域政府并没有出台相应的关于先行支付的实施办法，造成先行支付制度在现实执行过程中“名存实亡”。而造成“名存实亡”的主要原因有：
1.支付主体认定模糊。《社会保险法》赋予了工伤保险基金先行支付后拥有向未依法缴纳工伤保险费的用人单位及第三人进行追偿的权利。但是《社会保险法》只是对工伤保险基金的追偿权进行了抽象性的规定，对其具体怎样追偿未作出详细的描述。同时在《暂行办法》中也没有对追偿机制做出具体的设计。根据《暂行办法》第十五条的规定，社保经办机构在向发生工伤者支付工伤保险基金后，应当责令用人单位在10日内偿还，用人单位账户余额少于应当偿还的数额的，社保经办机构需要要求其提供担保，签订有关延期还款的协议。《暂行办法》第十二条规定，社保经办机构先行支付工伤医疗费用后，有关部门确定了第三人责任的，应当要求第三人按照责任大小偿还支付数额中的部分。从上述条款可以知晓，《暂行办法》对社保经办机构的追偿权没有做出具体的规定，缺乏强制性、在实际执行过程中追偿效果极差，这不利于工伤保险基金的良性发展，从而影响和阻碍工伤保险基金先行支付制度的施行效果。
2.基金筹资来源不足。当前，我国工伤保险基金运营的原则是“以支定收，收支平衡”，实行现收现付的制度。在此种运营模式下，基金收入主要来源于用人单位缴纳的工伤保险费和财政补贴，但是仍然满足不了社会的需求。2015年财政部印发了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，鼓励社保基金等投资。《办法》要求，各地区应积极扩展专项债券投资者的范畴，鼓励社会机构和个人参与保险基金、职业年金，在符合国家法律框架的前提下投资专项债券，增加基金的来源。这是解决当前工伤保险基金先行支付资金不足的良好措施。各地方社保采用财政补贴和职工个人缴纳相结合的办法，能够进一步地促进保险基金的良性发展。
3.政府监督责任不到位。在全国多起先行支付案列中，一大部分是由于地方社保部门与法院互相推诿，造成工伤受害家属疲于奔命、四处寻求帮助，这种不良的影响严重影响到了政府的公信力，也从侧面显示出当前地方部分政府没有起到监督作用。
四、针对先行支付制度存在问题的建议
1.设立专项工伤保险基金。当前我国保险基金资金来源渠道单一，一般采取保险基金统筹渠道和扩大覆盖面的方式进行，并赋予社会保险机构统筹保险费的权力，做到能“保尽量保，收保平衡”。同时，地方政府和中央财政也应该积极的、定期的给予财政的帮助。诚如全国人大行政法办公室副主任袁杰所言，资金的来源不是主要问题，如何使基金高效地使用起来才是重中之重。
2.精细制定追偿机制。许多欧美国家对社会保险机构的追偿手段有过明确、清晰的规定并且非常得严厉。例如，日本在其《职工灾害补偿保险法》和《职工劳动保险征缴法》中规定，用人单位不为职工办理工伤保险的行为被行政机关认定为“故意”，行政机关有向用人单位追偿其支出费用的权力，该费用包括了行政机关在该工伤事故中已经支付的全部费用、在履行工伤赔偿责任的过程中所支出的全部费用以及征缴用人单位未缴保险费。美国的华盛顿州明确了关于社会保险机构先行支付工伤职工费用后，用人单位需要承担先行支付的工伤保险费用和原赔偿金额的处罚（上限不得高于6000美元）。
3.构建监督机制。构建工伤保险基金先行支付的监督机制，以促进资金的良性运用，也使支付主体之间形成权利和义务的互相统一。
（1）社会保险经办机构从自身出发，应该加强自我监督机制的建设和发展。一方面，由专人认真审核对于职工申请先行支付是否符合先行支付的条件；另一方面，针对可能存在的道德风险，用人单位和职工是否存在骗保的问题，提高警惕，做好相关的监督工作。
（2）政府的财政部门、银行等金融机构和税务部门应当加强社会监督，建立联网核查机制，对用人单位和职工的资质进行核查备案，做好与社会保险经办机构的协作效用。同时，政府部门在对保险基金财政的支持和监督之外，不要过多干涉社会保险企业或机构在执行过程的决定，避免和防止行政权力在保险基金办理过程产生不良的影响，从而造成某些权力的交叉。
五、结语
工伤劳动者在社会中的地位比较低，属于弱势群体，他们的合法权益理应受到法律的保障。但是，在涉及到工伤保险待遇支付方面的一些问题时，常常不能很好的解决，从而造成工伤劳动者权益受损，及时有效的支付对于工伤劳动者来说至关重要。建议各地政府积极的出台相关的法规和具体的司法解释，明确从法院执行到实施先行支付制度之间的程序、办法，切实解决工伤职工在申请先行支付的過程遇见的问题，保障其合法权，共同构建和谐社会。
参考文献：
[1]李海明.工伤救济先行给付与代位求偿制度探微—兼评《社会保险法》工伤保险基金先行支付制度的得与失[J].现代法学，2011：56-70.
[2]郑尚元，扈春海.中国社会保险立法进路之分析—中国社会保险立法体例再分析[J].现代法学，2010（03）：44-64.
[3]于欣华.工伤保险赔偿先行支付原则初探[N].现代职业安全，2012（12）：77-80.
[4]陈秀豪，陈勇帆等.对先行支付与代位追偿思辨[J].中国医疗保险，2013（03）：112-114.
作者简介：杨春琳（1992—）女。河南省周口人。研究方向：社会保障。