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创新金融体制机制，破解农村扶贫开发资金难题，是摆在各级各部门面前的重要课题。近年来，恩施市龙凤镇在这方面做了大量有益的实践与探索。
一、基本概况
恩施市龙凤镇属于全国综合扶贫改革试点。全镇18个村，总户数23919户，总人口7.35万，其中乡村人口6.02万。2013年以来，龙凤镇按照李克强总理提出的“扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整”要求，积极探索建立“两社两司一卡一库一平台”金融体系，创新体制机制，推进脱贫攻坚，收到显著成效。 2014年，全镇实现生产总值13.60亿元，比2012年增长 20 %，其中农业总产值4.5亿元，比2012年增长26 %；城镇常住居民人均可支配收入达19264元，比2012年增长31.82%；农村常住居民人均可支配收入达5906元，比2012年增长41.1%。三年来，全镇通过实施产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫等三种方式，累计减贫5704户19022人，贫困人口由原来的24822人减少到5800，脱贫比例达76.6%。
二、主要做法
（一）整合财政分散资金，搭建金融扶贫平台
建立“两社”，即专业合作社扶贫互助联合社和村级扶贫互助社。一是整合财政分散资金。恩施市龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社第一期实际吸纳股本金3033万元。龙凤镇整合农业开发、现代农业、专项扶贫等分散资金2000万，以恩施市国有资产管理股份公司的方式入股联合社。31个专业合作社入股1033万元。龙凤镇吉心村级扶贫互助社第一期实际吸纳股本金71.7万元，其中财政扶贫资金50万元，农户入股21.7万元。二是创新运作方式。“两社”用其所吸纳的入股资本金形成互助“资金池”，与农村商业银行、农业银行等多家承贷银行签订“助保贷”合作协议，主要采取“助农贷资金池”政府助信模式和入股社员内部互助两种运作方式。一方面，以“资金池”的资金作担保，使银行降低入股专业合作社和入社农户放贷门槛，对入股专业合作社和入社农户按其入股资金放大5倍比例进行放款，重点解决专业合作社和农民缺乏贷款抵押物的难题；另一方面，用“资金池”资金对入股专业合作社社员和入股农户进行内部拆借，实行内部资金短期临时周转，形成资源内部互补，重点解决股东之间短期资金周转难题。“两社”每年为专业合作社和农户融资2亿元左右。截止9月底，龙凤联合社开展“助保贷”合作业务23笔，累计资金6713万元，开展社员拆借业务34笔，累计资金8413万元。三是强化监管。镇政府组建“助保贷管委会”（只负责行政复议，不参与经营与管理）。“助保贷”业务需经联合社、承贷银行和管委会三道审核程序：依次为联合社对贷款户主贷款相关条件进行独立考察审定后开出拟担保函到专业合作社指定承贷银行，承贷银行结合联合社考察情况开出放贷授信函到管委会，管委会复议通过后开出意见函到联合社，联合社向承贷银行开出正式担保函，最后承贷银行按程序放款。
（二）创新金融扶贫载体，实现金融扶贫全覆盖
建立“两司”，一是组建农业扶贫小额贷款公司，为所有中小企业客户提供短时流动资金，解决民间借贷过渡到正规金融的桥梁问题。二是组建小额担保公司。金源融资担保公司在龙凤设立办事机构，引进民营融资担保公司参与龙凤试点建设，解决中小微企业无国有资产作抵押的贷款难问题。目前，该公司通过小额贷款和担保，为龙头企业融资6000万元。三是拓展保险市场。推进保险与气象、水利、畜牧等部门合作，提升农业防灾防损水平。中国人寿恩施市支公司出资，为纸厂河组和茶园沟组所有计生家庭购买计划生育家庭意外伤害保险，累计意外伤害保险保障219万，意外医疗保障58.4万元，平均每个家庭享有意外伤害保险保障3万，意外医疗保障0.8万元。
（三）创建信用评价新体系，优化金融扶贫生态环境
“一卡一库”，即为农民办理较高额度信用卡，建立农村信用体系库，开展信用村、信用组建设。恩施市农业银行在龙凤镇吉心村开展试点，对吉心村642个农户按照年龄、健康状况、个人品质、银行信用记录、家庭收入负债比、生产经营稳定性、家庭收入、家庭财产及贫困家庭加分等9项指标100分的信用评价体系进行信用等级测评，并按分值情况设定为五个等级，实际评定5A级农户67户，4A级农户216户，3A级183户，2A级农户69户，1A级107户。对信用分数达到70分以上农户被授信为“AAA”级以上信用户分别发放信用卡和信用等级卡，农民只需凭卡就可在银行无抵押贷款5000元至50000元。
（四）建立农村综合产权交易平台，有效拓展农村金融市场
我国山区农村农民穷，但农村资源丰富。农村丰富的资源又因其权属不清导致流转难行，抵押受限，变现受阻。龙凤镇建立政府主导、民营投资、市场化运作、企业化管理的农村综合产权交易平台，使农民财产权可以实现抵押融资。一是开展土地确权登记。对农村土地进行确权颁证，做到面积准，“四至”清，“人、证、地”三相符。二是出台政策推动农村产权交易。鼓励市场主体和种养大户对山林、土地连片成块交易，规定山林交易量大于500亩、土地交易量大于300亩、流转年限大于5年的，按50元/亩给予奖励；鼓励以农业生产要素量化折股入社分红，将资产变股权，农民变股东。三是引进城市优势企业投资农村。与武汉光谷产权交易平台对接，依法对山林、土地、宅基地等其他可依法交易的农村产权进行交易。通过农村产权交易平台，全镇共实现农村土地经营权流转4250户2.8万亩，实现农村集体经营性建设用地交易10宗410亩，交易额2050万元。
三、政策建议
（一）金融扶贫体制机制创新对推进综合扶贫事业具有十分重要的作用
一是小钱撬动大钱，有效缓解了贫困地区农村农民融资难、融资贵、融资时间长的问题。“两社”的组建使金融机构降低了放贷门槛，不需要国有资产作抵押，只需要集体资产房屋、土地、山林、长期租赁场地、订单、活动资产及集生产、加工、销售于一体的成熟产业链等均可参与联合社融资。农村综合产权交易平台，使农村农民的资源变为资产，资金变为资本。二是小政府实现大服务，有力促进了贫困地区“政、银、农”三方共赢。“两社两司一库一卡一平台”的组建为政府推动区域经济社会发展带来了新的平台，实现了政府盈利、做到了政府满意；金融产品的丰富，为银行资金找到了出路，达到了金融增效的效果，实现了金融机构盈利、金融机构满意；在金融机构的资金支持下农民专业合作社迅速发展壮大，实现了农业增效，农民增收，农民满意。三是小贷款助力大发展，极大地推进了龙凤镇经济社会跨越式发展。
（二）金融扶贫体制机制创新必须充分发挥财政资金的导向作用和扛杆作用
实践告诉我们，龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社和村级扶贫互助社“两社”融资能力的增强，关键得益于恩施市财政资金管理和使用机制的创新，得益于恩施市财政资金的引导作用和杠杆作用的发挥，引导金融和社会资本对扶贫事业的参与和支持。
（三）金融机构要努力创新信贷产品和信用支农模式
美国经济学家熊彼特早就说过“有价值的竞争不是那种竞争（价格竞争），而是新产品、新技术、新供应来源、新组织形式的竞争”。龙凤镇“两社两司一库一卡一平台”的建立与运作虽然时间不长，还可以说是刚刚起步，但其成效是显而易见的，它不仅促进了金融业自身的发展壮大，更是对优化产业结构，推进综合扶贫改革，加快贫困地区发展发挥了至关重要的作用。由此可见，在金融扶贫体制机制创新中，金融机构必须通过信贷产品和信用支农模式创新，切实缓解小微企业和“三农”融资难、融资贵的矛盾和问题。
（四）必须加强风险防范
金融扶贫体制机制创新能放大金融体系的功能，给农村金融机构带来效率与活力，推进农村经济社会发展，但同时也会放大原有的风险和带来新的风险。因而，政府在进行金融扶贫机制创新制度安排及实施过程中必须建立有效的风险防范机制。重点是要不断优化贫困地区信用环境，积极开展信用村、信用乡镇创建工作，不断增强公众诚信意识；要严格按照申请、审核、放贷、贴息的程序对金融扶贫资金实行放款集中签审，严格把好贷款发放关；要加强贷后管理，确保金融扶贫的可持续发展。
（廖于实，湖北省恩施自治州武陵山办公室。张渊平，湖北省恩施市综合扶贫改革试点办公室。崔宇辉，湖北省恩施市龙凤镇政府。廖建洲，湖北省恩施自治州武陵山经济研究会）
一、基本概况
恩施市龙凤镇属于全国综合扶贫改革试点。全镇18个村，总户数23919户，总人口7.35万，其中乡村人口6.02万。2013年以来，龙凤镇按照李克强总理提出的“扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整”要求，积极探索建立“两社两司一卡一库一平台”金融体系，创新体制机制，推进脱贫攻坚，收到显著成效。 2014年，全镇实现生产总值13.60亿元，比2012年增长 20 %，其中农业总产值4.5亿元，比2012年增长26 %；城镇常住居民人均可支配收入达19264元，比2012年增长31.82%；农村常住居民人均可支配收入达5906元，比2012年增长41.1%。三年来，全镇通过实施产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫等三种方式，累计减贫5704户19022人，贫困人口由原来的24822人减少到5800，脱贫比例达76.6%。
二、主要做法
（一）整合财政分散资金，搭建金融扶贫平台
建立“两社”，即专业合作社扶贫互助联合社和村级扶贫互助社。一是整合财政分散资金。恩施市龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社第一期实际吸纳股本金3033万元。龙凤镇整合农业开发、现代农业、专项扶贫等分散资金2000万，以恩施市国有资产管理股份公司的方式入股联合社。31个专业合作社入股1033万元。龙凤镇吉心村级扶贫互助社第一期实际吸纳股本金71.7万元，其中财政扶贫资金50万元，农户入股21.7万元。二是创新运作方式。“两社”用其所吸纳的入股资本金形成互助“资金池”，与农村商业银行、农业银行等多家承贷银行签订“助保贷”合作协议，主要采取“助农贷资金池”政府助信模式和入股社员内部互助两种运作方式。一方面，以“资金池”的资金作担保，使银行降低入股专业合作社和入社农户放贷门槛，对入股专业合作社和入社农户按其入股资金放大5倍比例进行放款，重点解决专业合作社和农民缺乏贷款抵押物的难题；另一方面，用“资金池”资金对入股专业合作社社员和入股农户进行内部拆借，实行内部资金短期临时周转，形成资源内部互补，重点解决股东之间短期资金周转难题。“两社”每年为专业合作社和农户融资2亿元左右。截止9月底，龙凤联合社开展“助保贷”合作业务23笔，累计资金6713万元，开展社员拆借业务34笔，累计资金8413万元。三是强化监管。镇政府组建“助保贷管委会”（只负责行政复议，不参与经营与管理）。“助保贷”业务需经联合社、承贷银行和管委会三道审核程序：依次为联合社对贷款户主贷款相关条件进行独立考察审定后开出拟担保函到专业合作社指定承贷银行，承贷银行结合联合社考察情况开出放贷授信函到管委会，管委会复议通过后开出意见函到联合社，联合社向承贷银行开出正式担保函，最后承贷银行按程序放款。
（二）创新金融扶贫载体，实现金融扶贫全覆盖
建立“两司”，一是组建农业扶贫小额贷款公司，为所有中小企业客户提供短时流动资金，解决民间借贷过渡到正规金融的桥梁问题。二是组建小额担保公司。金源融资担保公司在龙凤设立办事机构，引进民营融资担保公司参与龙凤试点建设，解决中小微企业无国有资产作抵押的贷款难问题。目前，该公司通过小额贷款和担保，为龙头企业融资6000万元。三是拓展保险市场。推进保险与气象、水利、畜牧等部门合作，提升农业防灾防损水平。中国人寿恩施市支公司出资，为纸厂河组和茶园沟组所有计生家庭购买计划生育家庭意外伤害保险，累计意外伤害保险保障219万，意外医疗保障58.4万元，平均每个家庭享有意外伤害保险保障3万，意外医疗保障0.8万元。
（三）创建信用评价新体系，优化金融扶贫生态环境
“一卡一库”，即为农民办理较高额度信用卡，建立农村信用体系库，开展信用村、信用组建设。恩施市农业银行在龙凤镇吉心村开展试点，对吉心村642个农户按照年龄、健康状况、个人品质、银行信用记录、家庭收入负债比、生产经营稳定性、家庭收入、家庭财产及贫困家庭加分等9项指标100分的信用评价体系进行信用等级测评，并按分值情况设定为五个等级，实际评定5A级农户67户，4A级农户216户，3A级183户，2A级农户69户，1A级107户。对信用分数达到70分以上农户被授信为“AAA”级以上信用户分别发放信用卡和信用等级卡，农民只需凭卡就可在银行无抵押贷款5000元至50000元。
（四）建立农村综合产权交易平台，有效拓展农村金融市场
我国山区农村农民穷，但农村资源丰富。农村丰富的资源又因其权属不清导致流转难行，抵押受限，变现受阻。龙凤镇建立政府主导、民营投资、市场化运作、企业化管理的农村综合产权交易平台，使农民财产权可以实现抵押融资。一是开展土地确权登记。对农村土地进行确权颁证，做到面积准，“四至”清，“人、证、地”三相符。二是出台政策推动农村产权交易。鼓励市场主体和种养大户对山林、土地连片成块交易，规定山林交易量大于500亩、土地交易量大于300亩、流转年限大于5年的，按50元/亩给予奖励；鼓励以农业生产要素量化折股入社分红，将资产变股权，农民变股东。三是引进城市优势企业投资农村。与武汉光谷产权交易平台对接，依法对山林、土地、宅基地等其他可依法交易的农村产权进行交易。通过农村产权交易平台，全镇共实现农村土地经营权流转4250户2.8万亩，实现农村集体经营性建设用地交易10宗410亩，交易额2050万元。
三、政策建议
（一）金融扶贫体制机制创新对推进综合扶贫事业具有十分重要的作用
一是小钱撬动大钱，有效缓解了贫困地区农村农民融资难、融资贵、融资时间长的问题。“两社”的组建使金融机构降低了放贷门槛，不需要国有资产作抵押，只需要集体资产房屋、土地、山林、长期租赁场地、订单、活动资产及集生产、加工、销售于一体的成熟产业链等均可参与联合社融资。农村综合产权交易平台，使农村农民的资源变为资产，资金变为资本。二是小政府实现大服务，有力促进了贫困地区“政、银、农”三方共赢。“两社两司一库一卡一平台”的组建为政府推动区域经济社会发展带来了新的平台，实现了政府盈利、做到了政府满意；金融产品的丰富，为银行资金找到了出路，达到了金融增效的效果，实现了金融机构盈利、金融机构满意；在金融机构的资金支持下农民专业合作社迅速发展壮大，实现了农业增效，农民增收，农民满意。三是小贷款助力大发展，极大地推进了龙凤镇经济社会跨越式发展。
（二）金融扶贫体制机制创新必须充分发挥财政资金的导向作用和扛杆作用
实践告诉我们，龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社和村级扶贫互助社“两社”融资能力的增强，关键得益于恩施市财政资金管理和使用机制的创新，得益于恩施市财政资金的引导作用和杠杆作用的发挥，引导金融和社会资本对扶贫事业的参与和支持。
（三）金融机构要努力创新信贷产品和信用支农模式
美国经济学家熊彼特早就说过“有价值的竞争不是那种竞争（价格竞争），而是新产品、新技术、新供应来源、新组织形式的竞争”。龙凤镇“两社两司一库一卡一平台”的建立与运作虽然时间不长，还可以说是刚刚起步，但其成效是显而易见的，它不仅促进了金融业自身的发展壮大，更是对优化产业结构，推进综合扶贫改革，加快贫困地区发展发挥了至关重要的作用。由此可见，在金融扶贫体制机制创新中，金融机构必须通过信贷产品和信用支农模式创新，切实缓解小微企业和“三农”融资难、融资贵的矛盾和问题。
（四）必须加强风险防范
金融扶贫体制机制创新能放大金融体系的功能，给农村金融机构带来效率与活力，推进农村经济社会发展，但同时也会放大原有的风险和带来新的风险。因而，政府在进行金融扶贫机制创新制度安排及实施过程中必须建立有效的风险防范机制。重点是要不断优化贫困地区信用环境，积极开展信用村、信用乡镇创建工作，不断增强公众诚信意识；要严格按照申请、审核、放贷、贴息的程序对金融扶贫资金实行放款集中签审，严格把好贷款发放关；要加强贷后管理，确保金融扶贫的可持续发展。
（廖于实，湖北省恩施自治州武陵山办公室。张渊平，湖北省恩施市综合扶贫改革试点办公室。崔宇辉，湖北省恩施市龙凤镇政府。廖建洲，湖北省恩施自治州武陵山经济研究会）