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摘 要 本文从农业经济法角度检讨我国土地承包经营权流转制度存在的主要问题，土地流转市场流转形式不规范、服务平台整体服务差异化格局、收益分配无政策或法律指导，机制不明确等问题，针对这些问题建议重建农村土地承包经营权的制度、弱化土地承包经营权承载的社会保障功能并积极建立健全土地类综合市场和服务平台。
关键词 土地承包 经营权 流转
作者简介： 康芳，河南科技学院讲师，研究方向：农业经济法和法制史。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-076-02
农村土地问题的核心是土地效益增值问题，《农村土地承包法》的颁布和实施，有效的规范了农村土地的流转行为，为维护流转双方当事人合法权益提供了法律和政策依据，《物权法》的颁布也明确了农村土地流转问题，本文分析了我国农村土地流转制度的内涵，重新界定我国农村土地流转概念，分析当前农村土地流转存在的问题，针对实践中的问题提出政策建议。
一、农村土地流转内涵
目前理论界对土地流转的内涵和基本概念尚存在争议，各类涉及土地承包经营权的政策和法律中对农村土地承包经营权的概念表述也存在一定差异。我国制定的相关涉及土地承包问题的政策中对土地承包经营权表述在不同历史时期都有所区别，在1985年中央1号文件中将土地承包经营权表述为“土地使用权”，政策积极引导和鼓励向种田积极分子集中土地使用权；随后制定和颁布的《土地管理法》（1986年）和《农村土地承包法》（2002年）和《中华人民共和国物权法》（2007）都使用了“土地承包经营权”这一概念。笔者认为无论是使用土地使用权还是土地承包经营权这个法律概念，应当采用农村生产实践中乐于被人民群众所接受的又能够体现人们统一认识的称谓比较合适，因此也采取了“土地承包经营权”这个称谓。在《物权法》颁布之前一直存在“物权说”和“债权说”两种不同的学说，随着《物权法》的颁布，土地承包经营权的“物权”性质是被法律所规定的，“债权说”本身存在瑕疵，无法解决作为债权的土地承包经营权流转后的法律限制问题。“不同法律主体对于集体所有或国家所有由集体使用的土地依照承包合同而享有的占有、使用、收益的权利”，这是《农村土地承包法》第48条将土地承包经营权界定为。
根据我国2007年颁布的《物权法》的规定，笔者认为界定土地承包经营权的内涵，应该从农村土地承包经营权的权利主体、权利客体、权利内容、权利性质和权利的设定和变更等方面综合界定，即将土地承包经营权定义为：土地承包人根据法律的规定和合同的约定，以耕作、养殖、畜牧和其他生产方式，对国家所有或集体所有的农业用地所享有的占有、使用以及收益的权利。从权利性质角度而言可以对内涵做以下分析：1.我国农村土地承包经营权的主体：可以是自然人、集体或其他单位。成员产于可以农村集体经济组织内部，特定情况下外部成员也能成为土地承包经营权的主体。2.农村土地承包经营权的客体：国家或农民集体所有的土地，包括其拥有的各类性质的土地。如：耕地、林地、草地和养殖水面。3.我国农村土地承包经营权的性质：是以使用和收益为目的的用益物权。承包方对承包的土地享有占有、使用和收益的权利。4.我国农村土地承包经营权的权利设定源于法律的规定或者发包方与承包方之间的合同产生，发包方和承包发的权利义务关系都受到承包合同的制约。承包方取得承包经营权应支付一定的承包费用。
对于农村土地承包经营权流转流转模式除了法定的基本模式外，笔者认为应当根据农村土地承包经营权流转的实践来明确列举出其他土地流转方式，但是代耕这种流转模式，笔者不能认同，因为土地承包经营权流转的主要意义在于土地上附着的权利和义务的转移，从而在转移过程中产生新的增值，代耕并没有产生流转主体间权利义务的真正转移，因而不属于农村土地承包经营权流转的模式之一。
二、农村土地流转中存在的主要问题
农村土地流转主要问题集中在土地流转后性质发生变化，容易引起粮食安全问题和农民进城引起一系列就业、人口压力和教育问题，从而引起社会的整体稳定性问题。在所有的土地承包纠纷案件中，土地流转案件占有相当大的比例，这类案件涉及主体多元化、案件情况复杂而且有些案件还涉及到历史遗留问题，很容易引起上访。农村弱势群体很容易成为社会的不安定因素，如果这类纠纷处理不当，就会引起社会矛盾，甚至引发社会动荡。由于相关的法律和实施细则对一些承包的具体规定的比较原则，因而处和处理好这些纠纷成为一个难点问题。
目前，从实践中来看，农村土地承包经营权流转主要存在以下几方面的问题：
（一）整个土地流转市场和服务平台不健全
在我们调查到的在河南省目前在县一级设立政府主导或主办的县级土地立传中心或服务机构的做的比较好的是河南省沁阳市，目前该中心主要以土地流转交易和土地流转政策服务咨询为主要服务项目，因为建立时间比较短，所以流转平台的服务功能还未得到进一步深入和强化。由于土地流转整个服务平台没有完全建成，许多地方的流转都处于无组织，无秩序状态，有些地方甚至存在村干部或领导班子决定流转方式和流转利益分配，单方面签订流转合同，给农民的利益造成极大伤害。
（二）流转形式规范化有待提高
在土地承包经营权流转过程中，一些土地流转形式不符合法律和政策规定，许多地方流转合同不规范，有些地方甚至不签订流转合同，这些不规范的合同或者不签订合同的流转形式往往会产生其他一些后续问题，发生纠纷的时候，农民往往处于弱势群体，信息不对称造成农民利益受到损害不少。流转合同的形式规范化影响合同的效力，很多案例中由于土地流转合同形式问题影响了合同的效力问题，是的农民的合法权益难以得到有效保护。
（三）收益分配无政策或法律指导，机制不明确
由于农民本身的知识水平，法律意识和政策水平的问题，在与相关企业流转合作中，农民完全处于不平等地位，相关企业借助资金、技术、信息和市场网络的优势，在签订流转合同中往往处于强势地位，我国农民普遍缺乏和土地流转相关的政策知识和谈判水平，在与农业企业等的流转合作中，农民存在信息劣势地位，农民一般只能以较低廉的租金流转土地。政府有时候缺乏相关的检查和指导，农民在实际的土地流转中难以获得土地增值收益。由于现行的各种政策和法律缺乏相关的指导性政策或数据，实际上使得在土地承包经营权流转中涉及利益分配时出现不均衡状态，也影响了农民土地承包经营权流转的积极性。 （四）土地流转中土地性质发生变化
我们调查中河南省一些地区，在土地流转中存在土地性质发生变化的问题。例如，河南省新乡市一些地区，在土地流转中土地流转使得土地性质发生变化，根据我们调查几个经济比较发达的村，将全部土地集中流转后从事其他商业化运作活动，而且一些地方无视法律规定，在流转土地上建立生态农业观光产业，建立农业休闲园区，甚至和某些开发商合作，在流转土地上建设住宅区，这些住宅区因为不具有合法的商品发出售手续，连小产权房都算不上，所以有一些既不能卖给村民也不能卖给城市人口，出现一些闲置小区和别墅。
三、农村土地承包经营权流转的政策建议
（一）重整农村土地流转制度
明确土地流转制度的内涵和外延，权利分配大致应按以下顺序排列：1.土地承包经营权。明确界定土地承包经营权的概念和性质，细化享有农村土地承包权利的主体，采取列举的方式将现有农村土地权利主体表述清楚。2.土地承包经营权的各项权能。3.林地承包经营权各项权能。明确林地作为承包经营权可以继承。4.土地承包经营权的流转权。应当列举排列出现有的所有流转方式。5.承包方和发包方的权利和义务，应明确列举双方当事人的权利和义务关系。6.纠纷处理和解决机制。建议除以前的仲裁和诉讼方式外，引进第三方调解机制，这样更有利于农村土地承包经营权流转过程中出现的矛盾的化解。7.罚则，对于在农村土地承包经营权流转过程中出现的违规违法问题，应加大处罚力度。
（二）农地社会保障功能应相对弱化
目前我国农村的土地除了提供粮食保障生活必需品的提供任务以及其他行业原料承担责任外，土地承载了很大程度的农村农民的社会保障功能，这样从某种程度上其实是降低了土地承包经营权流转的效率问题，有些地方在实践搞用土地换身份的“两分两换”，这种方式值得商榷。现阶段政府应加强在新农合和新农保的基础上，加强对农村和农民社会保险制度的建设，充分发挥农村社会保障制度优势，加大基金的投入和人力、物力的投入，使得农民有资本愿意让土地流转。
（三）集中力量培育土地承包经营权流转平台
土地流转平台建设市场经济发展必然趋势，所以政府应在政策上支持各种层次和各种类别的土地承包经营权流转中介组织和服务机构以及服务平台的建设工作，施行“统一管理、分类指导”的原则。除了县级的土地流转中心外，可以建立乡镇或者村级的土地流转服务和中介，培养一批农村的土地中介代理人他们比一般农民熟悉土地流转制度和土地流转政策，热心土地流转事业，能够更好的为农民服务。土地流转服务平台能够更好的更规范的做好土地流转整体规划、提供土地供求信息和制定土地流转程序等，通过不同方式，整理农村土地资产，提高土地集约化水平，促进土地流转健康顺利的进行。
同时可以借鉴一些好的做法，比如陕西杨凌农业高新技术产业示范区的做法，宣传和发展农村“土地银行”，主要采取合并组合模式、 反租倒包模式和企业租赁模式。示范区已建成“土地银行”7个，流转土地4000多亩。这种模式，村级建立“土地银行”，为土地流转提供了土地供求信息，同时还进行土地流转的政策服务，促进土地健康流转和有序流转。
总之，土地有序流转需要我们应当重新安排土地承包经营权制度各项权利，建立相关流转和服务中介组织，同时弱化土地的保障功能，从而为我国土地承包经营权流转扫清障碍。
参考文献：
[1]丁关良.土地承包经营权基本问题研究.杭州：浙江大学出版社.2007.
[2]王增智.农村土地承包经营权流转的内涵及方式问题.陕西理工学院学报（社会科学版）.2009（3）.
[3]张红宇.中国农地调整与使用权流转：几点评论.管理世界.2002（5）.
[4]范怀超.四川丘陵地区农地流转的问题与对策.经济地理.2007（2）.
[5]魏波.中国农村土地承包经营权流转制度现状与完善.广西经济管理干部学院学报.2007（3）.
关键词 土地承包 经营权 流转
作者简介： 康芳，河南科技学院讲师，研究方向：农业经济法和法制史。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-076-02
农村土地问题的核心是土地效益增值问题，《农村土地承包法》的颁布和实施，有效的规范了农村土地的流转行为，为维护流转双方当事人合法权益提供了法律和政策依据，《物权法》的颁布也明确了农村土地流转问题，本文分析了我国农村土地流转制度的内涵，重新界定我国农村土地流转概念，分析当前农村土地流转存在的问题，针对实践中的问题提出政策建议。
一、农村土地流转内涵
目前理论界对土地流转的内涵和基本概念尚存在争议，各类涉及土地承包经营权的政策和法律中对农村土地承包经营权的概念表述也存在一定差异。我国制定的相关涉及土地承包问题的政策中对土地承包经营权表述在不同历史时期都有所区别，在1985年中央1号文件中将土地承包经营权表述为“土地使用权”，政策积极引导和鼓励向种田积极分子集中土地使用权；随后制定和颁布的《土地管理法》（1986年）和《农村土地承包法》（2002年）和《中华人民共和国物权法》（2007）都使用了“土地承包经营权”这一概念。笔者认为无论是使用土地使用权还是土地承包经营权这个法律概念，应当采用农村生产实践中乐于被人民群众所接受的又能够体现人们统一认识的称谓比较合适，因此也采取了“土地承包经营权”这个称谓。在《物权法》颁布之前一直存在“物权说”和“债权说”两种不同的学说，随着《物权法》的颁布，土地承包经营权的“物权”性质是被法律所规定的，“债权说”本身存在瑕疵，无法解决作为债权的土地承包经营权流转后的法律限制问题。“不同法律主体对于集体所有或国家所有由集体使用的土地依照承包合同而享有的占有、使用、收益的权利”，这是《农村土地承包法》第48条将土地承包经营权界定为。
根据我国2007年颁布的《物权法》的规定，笔者认为界定土地承包经营权的内涵，应该从农村土地承包经营权的权利主体、权利客体、权利内容、权利性质和权利的设定和变更等方面综合界定，即将土地承包经营权定义为：土地承包人根据法律的规定和合同的约定，以耕作、养殖、畜牧和其他生产方式，对国家所有或集体所有的农业用地所享有的占有、使用以及收益的权利。从权利性质角度而言可以对内涵做以下分析：1.我国农村土地承包经营权的主体：可以是自然人、集体或其他单位。成员产于可以农村集体经济组织内部，特定情况下外部成员也能成为土地承包经营权的主体。2.农村土地承包经营权的客体：国家或农民集体所有的土地，包括其拥有的各类性质的土地。如：耕地、林地、草地和养殖水面。3.我国农村土地承包经营权的性质：是以使用和收益为目的的用益物权。承包方对承包的土地享有占有、使用和收益的权利。4.我国农村土地承包经营权的权利设定源于法律的规定或者发包方与承包方之间的合同产生，发包方和承包发的权利义务关系都受到承包合同的制约。承包方取得承包经营权应支付一定的承包费用。
对于农村土地承包经营权流转流转模式除了法定的基本模式外，笔者认为应当根据农村土地承包经营权流转的实践来明确列举出其他土地流转方式，但是代耕这种流转模式，笔者不能认同，因为土地承包经营权流转的主要意义在于土地上附着的权利和义务的转移，从而在转移过程中产生新的增值，代耕并没有产生流转主体间权利义务的真正转移，因而不属于农村土地承包经营权流转的模式之一。
二、农村土地流转中存在的主要问题
农村土地流转主要问题集中在土地流转后性质发生变化，容易引起粮食安全问题和农民进城引起一系列就业、人口压力和教育问题，从而引起社会的整体稳定性问题。在所有的土地承包纠纷案件中，土地流转案件占有相当大的比例，这类案件涉及主体多元化、案件情况复杂而且有些案件还涉及到历史遗留问题，很容易引起上访。农村弱势群体很容易成为社会的不安定因素，如果这类纠纷处理不当，就会引起社会矛盾，甚至引发社会动荡。由于相关的法律和实施细则对一些承包的具体规定的比较原则，因而处和处理好这些纠纷成为一个难点问题。
目前，从实践中来看，农村土地承包经营权流转主要存在以下几方面的问题：
（一）整个土地流转市场和服务平台不健全
在我们调查到的在河南省目前在县一级设立政府主导或主办的县级土地立传中心或服务机构的做的比较好的是河南省沁阳市，目前该中心主要以土地流转交易和土地流转政策服务咨询为主要服务项目，因为建立时间比较短，所以流转平台的服务功能还未得到进一步深入和强化。由于土地流转整个服务平台没有完全建成，许多地方的流转都处于无组织，无秩序状态，有些地方甚至存在村干部或领导班子决定流转方式和流转利益分配，单方面签订流转合同，给农民的利益造成极大伤害。
（二）流转形式规范化有待提高
在土地承包经营权流转过程中，一些土地流转形式不符合法律和政策规定，许多地方流转合同不规范，有些地方甚至不签订流转合同，这些不规范的合同或者不签订合同的流转形式往往会产生其他一些后续问题，发生纠纷的时候，农民往往处于弱势群体，信息不对称造成农民利益受到损害不少。流转合同的形式规范化影响合同的效力，很多案例中由于土地流转合同形式问题影响了合同的效力问题，是的农民的合法权益难以得到有效保护。
（三）收益分配无政策或法律指导，机制不明确
由于农民本身的知识水平，法律意识和政策水平的问题，在与相关企业流转合作中，农民完全处于不平等地位，相关企业借助资金、技术、信息和市场网络的优势，在签订流转合同中往往处于强势地位，我国农民普遍缺乏和土地流转相关的政策知识和谈判水平，在与农业企业等的流转合作中，农民存在信息劣势地位，农民一般只能以较低廉的租金流转土地。政府有时候缺乏相关的检查和指导，农民在实际的土地流转中难以获得土地增值收益。由于现行的各种政策和法律缺乏相关的指导性政策或数据，实际上使得在土地承包经营权流转中涉及利益分配时出现不均衡状态，也影响了农民土地承包经营权流转的积极性。 （四）土地流转中土地性质发生变化
我们调查中河南省一些地区，在土地流转中存在土地性质发生变化的问题。例如，河南省新乡市一些地区，在土地流转中土地流转使得土地性质发生变化，根据我们调查几个经济比较发达的村，将全部土地集中流转后从事其他商业化运作活动，而且一些地方无视法律规定，在流转土地上建立生态农业观光产业，建立农业休闲园区，甚至和某些开发商合作，在流转土地上建设住宅区，这些住宅区因为不具有合法的商品发出售手续，连小产权房都算不上，所以有一些既不能卖给村民也不能卖给城市人口，出现一些闲置小区和别墅。
三、农村土地承包经营权流转的政策建议
（一）重整农村土地流转制度
明确土地流转制度的内涵和外延，权利分配大致应按以下顺序排列：1.土地承包经营权。明确界定土地承包经营权的概念和性质，细化享有农村土地承包权利的主体，采取列举的方式将现有农村土地权利主体表述清楚。2.土地承包经营权的各项权能。3.林地承包经营权各项权能。明确林地作为承包经营权可以继承。4.土地承包经营权的流转权。应当列举排列出现有的所有流转方式。5.承包方和发包方的权利和义务，应明确列举双方当事人的权利和义务关系。6.纠纷处理和解决机制。建议除以前的仲裁和诉讼方式外，引进第三方调解机制，这样更有利于农村土地承包经营权流转过程中出现的矛盾的化解。7.罚则，对于在农村土地承包经营权流转过程中出现的违规违法问题，应加大处罚力度。
（二）农地社会保障功能应相对弱化
目前我国农村的土地除了提供粮食保障生活必需品的提供任务以及其他行业原料承担责任外，土地承载了很大程度的农村农民的社会保障功能，这样从某种程度上其实是降低了土地承包经营权流转的效率问题，有些地方在实践搞用土地换身份的“两分两换”，这种方式值得商榷。现阶段政府应加强在新农合和新农保的基础上，加强对农村和农民社会保险制度的建设，充分发挥农村社会保障制度优势，加大基金的投入和人力、物力的投入，使得农民有资本愿意让土地流转。
（三）集中力量培育土地承包经营权流转平台
土地流转平台建设市场经济发展必然趋势，所以政府应在政策上支持各种层次和各种类别的土地承包经营权流转中介组织和服务机构以及服务平台的建设工作，施行“统一管理、分类指导”的原则。除了县级的土地流转中心外，可以建立乡镇或者村级的土地流转服务和中介，培养一批农村的土地中介代理人他们比一般农民熟悉土地流转制度和土地流转政策，热心土地流转事业，能够更好的为农民服务。土地流转服务平台能够更好的更规范的做好土地流转整体规划、提供土地供求信息和制定土地流转程序等，通过不同方式，整理农村土地资产，提高土地集约化水平，促进土地流转健康顺利的进行。
同时可以借鉴一些好的做法，比如陕西杨凌农业高新技术产业示范区的做法，宣传和发展农村“土地银行”，主要采取合并组合模式、 反租倒包模式和企业租赁模式。示范区已建成“土地银行”7个，流转土地4000多亩。这种模式，村级建立“土地银行”，为土地流转提供了土地供求信息，同时还进行土地流转的政策服务，促进土地健康流转和有序流转。
总之，土地有序流转需要我们应当重新安排土地承包经营权制度各项权利，建立相关流转和服务中介组织，同时弱化土地的保障功能，从而为我国土地承包经营权流转扫清障碍。
参考文献：
[1]丁关良.土地承包经营权基本问题研究.杭州：浙江大学出版社.2007.
[2]王增智.农村土地承包经营权流转的内涵及方式问题.陕西理工学院学报（社会科学版）.2009（3）.
[3]张红宇.中国农地调整与使用权流转：几点评论.管理世界.2002（5）.
[4]范怀超.四川丘陵地区农地流转的问题与对策.经济地理.2007（2）.
[5]魏波.中国农村土地承包经营权流转制度现状与完善.广西经济管理干部学院学报.2007（3）.