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行政问责制概念之界定
行政问责制，是指行政机关及其公务员在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或不正确履行政治责任、法律责任、道德责任，以致影响行政效率和行政秩序，贻误行政工作，或损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，而由相应的问责主体对其进行责任追究的制度。其类型主要包括：第一、政治责任：是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须符合政治角色，如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。目前，在我国，政治责任主要依靠人大监督追究，手段包括质询、罢免、特别调查等。第二、法律责任：法律责任是责任主体因违反法定义务而必须承担的某种不利后果，主要为行政法律责任，即“行政责任是行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违反法定职责和义务而应依法承担的否定性法律后果。” 第三、道德责任：在现代民主社会，就是要求行政机关公务人员按照社会伦理道德以及个人操守的最高标准行事，并承担维护全体人民公共利益、忠于人民的义务等道德意义上的责任。道德责任不以违法为前提。该责任主要依靠行政人员的伦理自律性和新闻媒体与公众舆论的追究机制来实现。
行政问责制度化现实困境分析
自“非典”大规模问责相关责任领导以来，“行政风暴”席卷南北，这些雷厉风行的“行政风暴”引起了社会的广泛关注和热议。从重庆的打黑风暴，到北京的扫黄风暴，再到武汉的治庸风暴，战果丰硕，行政问责制度化取得一定实效。但行政问责制在立法层面和实践中还面临着诸多困境，建立真正长效的行政问责机制仍然任重道远。主要表现为：
（一）立法层面：第一，法律位阶低，适用范围窄，缺乏权威性。虽然在上文中已经列举了三部有关行政问责的法律，但是尚无全国人民代表大会及其常委会制定的与行政问责有关的狭义上的法律，除《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《行政机关公务员处分条例》等为数不多的的几部行政法规外，专门规定问责制的规范性法律文件大多属于国务院部门规章和地方政府规章。而这些规章不能超越本部门的权限范围或是只能在其管辖的行政区域内适用，或是只能在特定行政区域的某个领域发挥一定的作用，适用领域狭窄，权威性低。第二，法律规定不一，缺乏统一性。目前，我国行政问责制的法律规定以地方政府规章为主，各地制定的规范性法律文件在行政问责的对象、范围、标准、程序以及责任形式等方面都各不相同，缺乏统一性和严肃性。就问责范围而言，不同的地方政府规章的规定差别很大，以至于出现这样的情况：对于同样的违法或不当行为，在这个地方要被问责，在另一个地方却不被问责；在此地要承担这样的法律责任；在彼地却要承担那样的法律责任。第三，法律规定过于笼统，缺乏可操作性。在现有的关于问责的规范性法律文件中，相当一部分只有原则规定，内容过于简单，在实践中难以操作。如《深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》第27条将行政过错分为“一般过错”“严重过错”“特别严重过错”，而具体如何区别这些情形却没有相应规定，这样的法律规定不仅过于抽象，缺乏可操作性，而且有的地方在制定政府规章时，照抄照搬，缺乏针对性和实用性。在这种情况下，行政问责的随意性就增大，存在避重就轻的现象。
（二）实践层面：第一，重“外压式” 问责轻“自主式”问责：我国一些地方的行政问责，其成效取决于媒体与社会的关注度。其表现是，只有某个事件引起强烈的舆论关注时，有关部门才启动问责制，处理几个官员给舆论一个交代。属于典型的“火线问责”，即是在媒体和舆论的外在驱动下，在重大突发事件造成民愤的压力下，促使政府对其官员进行免职问责，缺乏“违规即追究”的内在责任动力，轻视问责法律法规，仅对执行环节进行问责，属于典型的事后问责型。如果缺乏舆论关注或压力较小的事件，问责程序就很难运转起来，问责力度就明显疲软。第二，重“事后补救”轻“事前预防”，重问责行动、结果，轻问责理念、过程。纵观这一次次掀起的轰轰烈烈的“问责风暴”，几乎总是事故发生之后才被问责。而行政问责制的初衷是避免重大责任问题的发生，重点在于“预防”政府官员失责行为的发生，时刻提醒政府官员注重自己的言行。就此而言，行政问责制的重心不应仅仅放在责任追究上面，而是更要发挥其“预防”作用。第三，重“轻”责任，轻“重”责任，重“有过”轻“无为”。权责对等是法治社会的一项基本原则，有权必有责。行政机关及其公务员的责任责任包含政治责任、法律责任、道德责任等，这些责任不能相互替代，更不能以“轻”责任逃避“重”责任。由于绩效考核体系不完善，“无过便是功”、“不求有功，但求无过”的思想给官员推脱“重”责任以可乘之机，以行政责任代替政治责任、道德责任，为权力腐败埋下隐患”。
由“风暴”向制度转变的路径构建
从掀起的一系列“问责风暴”可以看出，我国的官员问责始终没有走出“风暴型”的桎梏。风暴刮得多了，就不再具有风暴的效应，其消极作用和影响也会越来越明显。因为“风暴”的效应具有间歇性、短暂性的特征，不可能从根本上解决我国行政问责体制本身存在的问题。与其在“危机时刻”一次次掀起“问责风暴”，我们更期盼长久有效的问责制度。因此，建立健全完善的具有可操作性的制度、体制和机制是目前的当务之急。
（一）理念先行：制度化的前提。理念是用来阐明制度化的价值和目标的理论和思想，是行动的先导。要形成长效的制度，必须先改变认知体系和知觉架构，亦即理念先行。政府部门及其官员必须牢固树立忧患意识、责任理念、法治理念、服务理念，才能为“问责风暴”促成制度化提供思想保证。第一、增强宪法意识：宪法意识是人们对宪法的思想、观点、知识和心理的综合反映。行政机关及其公务员更应牢固树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的尊严，其一切行为及活动都应以宪法为根本的活动准则，要切实保证宪法的有效实施。第二、秉持责任理念。责任政府是现代政府建设的核心。问责中民意关注度不高、责任划分不清、责任意识淡薄、逃避推脱责任等问题与重视民意的常态化、责任规范的制度化极不对称。秉持责任理念就要形成权责对等意识，把事前“行政作为”（决策、预防等）意识、事中应急意识、事后负责善后意识结合起来，真正达到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的责任境界。第三、形成法治理念。制度化需要有一定的规则来建构，在当前也即法律法规。问责法律法规种类繁多，可操作性差，给“问责风暴”制度化造成诸多人为性障碍，使法律法规的权威性、效力性大打折扣，难免带有人治色彩。形成法治理念不仅要树立法律法规的权威和效力，依法问责，而且力图形成完备的、统一的法律规范，达到制度性威慑的问责目的。 （二）绩效问责：制度化的突破口。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任。行政问责通常关注的是官员的过错或过失，而绩效问责关注于官员的政绩和贡献，是行政问责制的深化和发展。这对克服“不求有功，但求无过”的责任观起着至关重要作用。我国的绩效问责可考虑在绩效指标、绩效机构等方面做出探索。绩效指标是行政问责制度化的“软件”，绩效机构是问责制度化的载体和组织者。在绩效指标方面，把质量、成本、效益、效率、结果、公众满意度等纳入指标体系中，从“服务对象、其他利益群体、政府服务、信息沟通”四方面规定具体的评估指标，如“部门财务报告陈述、固定资产管理计划、开展活动花费”等一般性指标和“外部审计报告、内部隔离措施”两个特别的评估指标，因时因事地以定量和定性方法形成科学、客观、可操作性的绩效指标体系。
（三）官员复出机制：制度化的重要环节。对待被问责官员不可“一问定终身”，“让有能力的被问责官员合理复出，也是一种政治理念与制度的理性。”为此，构建官员复出机制成为行政问责制度化的当务之急。第一，分类对待承担各类责任的官员“复出”。在各类官员责任划分上，要依靠内在驱动力自发自觉启动问责，不单纯从个人利益和主观判断出发，不单纯依靠媒体和舆论的外在驱动力，公平公开地分清因内部不正之风、不当行政行为、官员道德生活问题而应该承担的道德责任、政治责任和法律责任（行政责任）。第二，建立官员复出回应机制。官员复出回应机制首先要重视民意。政府要时刻以公众利益为重，充分保障公众的知情权、参与权、监督权，就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见，实行决策承诺制、决策公示制，通过社会调查、听证制度等完善复出制度的法制化，建立“公众——回应载体——政府——公众”的回应流程系统。“问题”官员在群众认可的基础上，依据回应流程系统向群众做一个复出程序说明。
（四）统一立法：制度化的关键。制度化“对主体的社会行为既是一种设置，也是一种裁切；前者引导‘合理性’行为，后者则是对非合理性行为的禁戒。”对合理性行为的引导和对非合理性行为的禁戒即为行政问责的规范化，而规范化则需要用制度的形式加以确定，亦即为其立法。虽然我国也已有《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等多项全国性法律法规行使官员问责职能，各地也出台了许多地方性行政问责法规规定。然而这些法规的严肃性、可操作性和刚性较差，不是专门的行政问责法律法规，难以真正起到以儆效尤、制度性威慑作用。无论从提高意识、转变问责形式，还是从建立官员复出机制方面，都与制度化自身要求相差甚远。制定统一的行政问责法已势在必行。
（作者单位：武汉大学法学院）
行政问责制，是指行政机关及其公务员在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或不正确履行政治责任、法律责任、道德责任，以致影响行政效率和行政秩序，贻误行政工作，或损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，而由相应的问责主体对其进行责任追究的制度。其类型主要包括：第一、政治责任：是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须符合政治角色，如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。目前，在我国，政治责任主要依靠人大监督追究，手段包括质询、罢免、特别调查等。第二、法律责任：法律责任是责任主体因违反法定义务而必须承担的某种不利后果，主要为行政法律责任，即“行政责任是行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违反法定职责和义务而应依法承担的否定性法律后果。” 第三、道德责任：在现代民主社会，就是要求行政机关公务人员按照社会伦理道德以及个人操守的最高标准行事，并承担维护全体人民公共利益、忠于人民的义务等道德意义上的责任。道德责任不以违法为前提。该责任主要依靠行政人员的伦理自律性和新闻媒体与公众舆论的追究机制来实现。
行政问责制度化现实困境分析
自“非典”大规模问责相关责任领导以来，“行政风暴”席卷南北，这些雷厉风行的“行政风暴”引起了社会的广泛关注和热议。从重庆的打黑风暴，到北京的扫黄风暴，再到武汉的治庸风暴，战果丰硕，行政问责制度化取得一定实效。但行政问责制在立法层面和实践中还面临着诸多困境，建立真正长效的行政问责机制仍然任重道远。主要表现为：
（一）立法层面：第一，法律位阶低，适用范围窄，缺乏权威性。虽然在上文中已经列举了三部有关行政问责的法律，但是尚无全国人民代表大会及其常委会制定的与行政问责有关的狭义上的法律，除《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《行政机关公务员处分条例》等为数不多的的几部行政法规外，专门规定问责制的规范性法律文件大多属于国务院部门规章和地方政府规章。而这些规章不能超越本部门的权限范围或是只能在其管辖的行政区域内适用，或是只能在特定行政区域的某个领域发挥一定的作用，适用领域狭窄，权威性低。第二，法律规定不一，缺乏统一性。目前，我国行政问责制的法律规定以地方政府规章为主，各地制定的规范性法律文件在行政问责的对象、范围、标准、程序以及责任形式等方面都各不相同，缺乏统一性和严肃性。就问责范围而言，不同的地方政府规章的规定差别很大，以至于出现这样的情况：对于同样的违法或不当行为，在这个地方要被问责，在另一个地方却不被问责；在此地要承担这样的法律责任；在彼地却要承担那样的法律责任。第三，法律规定过于笼统，缺乏可操作性。在现有的关于问责的规范性法律文件中，相当一部分只有原则规定，内容过于简单，在实践中难以操作。如《深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》第27条将行政过错分为“一般过错”“严重过错”“特别严重过错”，而具体如何区别这些情形却没有相应规定，这样的法律规定不仅过于抽象，缺乏可操作性，而且有的地方在制定政府规章时，照抄照搬，缺乏针对性和实用性。在这种情况下，行政问责的随意性就增大，存在避重就轻的现象。
（二）实践层面：第一，重“外压式” 问责轻“自主式”问责：我国一些地方的行政问责，其成效取决于媒体与社会的关注度。其表现是，只有某个事件引起强烈的舆论关注时，有关部门才启动问责制，处理几个官员给舆论一个交代。属于典型的“火线问责”，即是在媒体和舆论的外在驱动下，在重大突发事件造成民愤的压力下，促使政府对其官员进行免职问责，缺乏“违规即追究”的内在责任动力，轻视问责法律法规，仅对执行环节进行问责，属于典型的事后问责型。如果缺乏舆论关注或压力较小的事件，问责程序就很难运转起来，问责力度就明显疲软。第二，重“事后补救”轻“事前预防”，重问责行动、结果，轻问责理念、过程。纵观这一次次掀起的轰轰烈烈的“问责风暴”，几乎总是事故发生之后才被问责。而行政问责制的初衷是避免重大责任问题的发生，重点在于“预防”政府官员失责行为的发生，时刻提醒政府官员注重自己的言行。就此而言，行政问责制的重心不应仅仅放在责任追究上面，而是更要发挥其“预防”作用。第三，重“轻”责任，轻“重”责任，重“有过”轻“无为”。权责对等是法治社会的一项基本原则，有权必有责。行政机关及其公务员的责任责任包含政治责任、法律责任、道德责任等，这些责任不能相互替代，更不能以“轻”责任逃避“重”责任。由于绩效考核体系不完善，“无过便是功”、“不求有功，但求无过”的思想给官员推脱“重”责任以可乘之机，以行政责任代替政治责任、道德责任，为权力腐败埋下隐患”。
由“风暴”向制度转变的路径构建
从掀起的一系列“问责风暴”可以看出，我国的官员问责始终没有走出“风暴型”的桎梏。风暴刮得多了，就不再具有风暴的效应，其消极作用和影响也会越来越明显。因为“风暴”的效应具有间歇性、短暂性的特征，不可能从根本上解决我国行政问责体制本身存在的问题。与其在“危机时刻”一次次掀起“问责风暴”，我们更期盼长久有效的问责制度。因此，建立健全完善的具有可操作性的制度、体制和机制是目前的当务之急。
（一）理念先行：制度化的前提。理念是用来阐明制度化的价值和目标的理论和思想，是行动的先导。要形成长效的制度，必须先改变认知体系和知觉架构，亦即理念先行。政府部门及其官员必须牢固树立忧患意识、责任理念、法治理念、服务理念，才能为“问责风暴”促成制度化提供思想保证。第一、增强宪法意识：宪法意识是人们对宪法的思想、观点、知识和心理的综合反映。行政机关及其公务员更应牢固树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的尊严，其一切行为及活动都应以宪法为根本的活动准则，要切实保证宪法的有效实施。第二、秉持责任理念。责任政府是现代政府建设的核心。问责中民意关注度不高、责任划分不清、责任意识淡薄、逃避推脱责任等问题与重视民意的常态化、责任规范的制度化极不对称。秉持责任理念就要形成权责对等意识，把事前“行政作为”（决策、预防等）意识、事中应急意识、事后负责善后意识结合起来，真正达到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的责任境界。第三、形成法治理念。制度化需要有一定的规则来建构，在当前也即法律法规。问责法律法规种类繁多，可操作性差，给“问责风暴”制度化造成诸多人为性障碍，使法律法规的权威性、效力性大打折扣，难免带有人治色彩。形成法治理念不仅要树立法律法规的权威和效力，依法问责，而且力图形成完备的、统一的法律规范，达到制度性威慑的问责目的。 （二）绩效问责：制度化的突破口。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任。行政问责通常关注的是官员的过错或过失，而绩效问责关注于官员的政绩和贡献，是行政问责制的深化和发展。这对克服“不求有功，但求无过”的责任观起着至关重要作用。我国的绩效问责可考虑在绩效指标、绩效机构等方面做出探索。绩效指标是行政问责制度化的“软件”，绩效机构是问责制度化的载体和组织者。在绩效指标方面，把质量、成本、效益、效率、结果、公众满意度等纳入指标体系中，从“服务对象、其他利益群体、政府服务、信息沟通”四方面规定具体的评估指标，如“部门财务报告陈述、固定资产管理计划、开展活动花费”等一般性指标和“外部审计报告、内部隔离措施”两个特别的评估指标，因时因事地以定量和定性方法形成科学、客观、可操作性的绩效指标体系。
（三）官员复出机制：制度化的重要环节。对待被问责官员不可“一问定终身”，“让有能力的被问责官员合理复出，也是一种政治理念与制度的理性。”为此，构建官员复出机制成为行政问责制度化的当务之急。第一，分类对待承担各类责任的官员“复出”。在各类官员责任划分上，要依靠内在驱动力自发自觉启动问责，不单纯从个人利益和主观判断出发，不单纯依靠媒体和舆论的外在驱动力，公平公开地分清因内部不正之风、不当行政行为、官员道德生活问题而应该承担的道德责任、政治责任和法律责任（行政责任）。第二，建立官员复出回应机制。官员复出回应机制首先要重视民意。政府要时刻以公众利益为重，充分保障公众的知情权、参与权、监督权，就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见，实行决策承诺制、决策公示制，通过社会调查、听证制度等完善复出制度的法制化，建立“公众——回应载体——政府——公众”的回应流程系统。“问题”官员在群众认可的基础上，依据回应流程系统向群众做一个复出程序说明。
（四）统一立法：制度化的关键。制度化“对主体的社会行为既是一种设置，也是一种裁切；前者引导‘合理性’行为，后者则是对非合理性行为的禁戒。”对合理性行为的引导和对非合理性行为的禁戒即为行政问责的规范化，而规范化则需要用制度的形式加以确定，亦即为其立法。虽然我国也已有《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等多项全国性法律法规行使官员问责职能，各地也出台了许多地方性行政问责法规规定。然而这些法规的严肃性、可操作性和刚性较差，不是专门的行政问责法律法规，难以真正起到以儆效尤、制度性威慑作用。无论从提高意识、转变问责形式，还是从建立官员复出机制方面，都与制度化自身要求相差甚远。制定统一的行政问责法已势在必行。
（作者单位：武汉大学法学院）