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安徽大学经济学院
塌陷区生态环境污染较为严重，会出现水位下降，水土流失、土壤平衡破坏等问题对塌陷区进行生态修复势在必行。本文首先探讨生态修复的责任主体，然后分析现行生态修复制度存在的问题，最后提出相关政策建议。
生态修复 制度 研究
淮南，是一座典型的煤炭工业型城市，1903年建矿，由于常年大规模的煤炭开采，形成大规模的采煤塌陷区。据《淮南市采煤沉陷区综合治理利用规划》统计数据显示，截至2014年底，塌陷区面积达235平方公里，占全市国土面积的9.1%，涉及人口32.1万人，占全市总人口的13.2%；沉陷增加速度快，现正以每年近20平方公里的速度沉陷，2020年后，预测最终沉陷面积将达682.8平方公里。塌陷区内生态环境破坏严重，水位下降，水土流失，土壤平衡破坏，土地荒漠化，环境污染等形势日益严峻，所以对采煤塌陷区进行生态修复势在必行。
所谓的采煤塌陷区，是在地下煤炭被采出以后，开采区域周围岩体原有的应力平衡状态受到破坏，使岩体产生变形、位移和破坏；当开采的面积达到一定范围之后，岩层的移动和变形将发展到地表，引起地表的移动、变形和塌陷，在采空区上方形成一个比地下采空区大得多的沉陷区域。采煤塌陷区的形成会使生态破坏加劇，使得人地矛盾更加突出，影响人与自然的协调可持续发展。
责任主体
生态修复首先应明确责任主体，原则上以采矿企业为主，政府为辅，在《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》中，以提取保证金的方式明确规定矿产开发企业负有治理矿山环境的责任。《土地复垦条例》也规定，因矿产开采等人为原因造成的土地毁损，单位有义务对毁损土地进行修复；若是由于历史原因无法确定谁是复垦义务人的，由政府进行修复。
现行生态修复责任法律制度存在的问题
（1）相关立法散乱，应有机糅合
我国关于采煤塌陷区生态修复的规定大多分散在各部门法律法规和地方政府规章中，而且由于各种利益关系的影响，各部门分别从有利于自己的方面推出相应法律法规，导致相关法律的制定不能从整体把握，未能形成有机统一的整体，有些本应该配备的相关措施，实施细则未能实行，导致本来制定的法律文件操作性较差，容易导致实践中各部门、各地区之间执法标准不统一，极易引发冲突。
（2）环境影响评价制度应有效落实
环评工作是否有效真实开展，直接关系到采煤塌陷区生态修复的质量。虽然国家已经建立了环境影响评价制度，而在实践环节，却存在很多因素影响这一制度的有效实施。行政机关的干涉往往影响环评机构的决策，政府有时为追求GDP增长而要求环评机构掩盖真实情况，作出伪评价；环评机构在实际操作环节不能采取有效手段，提出合理建议来达到生态修复的目的，往往只在前期作环评，而忽视后续验收结果，使得环评制度有名无实；现行环评制度未明确生态修复责任，对沉陷区民众补偿成本过低使得企业的生态修复行为不达标。
完善我国生态修复责任制度的意见
采煤沉陷区生态修复责任制度的建立与完善，有利于维护矿区经济利益，平衡各地区经济发展，实现社会公平与正义。我国应立足于矿区生态修复的现状，结合国外采煤沉陷区生态修复的成功经验，进一步完善矿区生态修复责任制度。
（1）完善并落实法律保障制度
生态修复相关立法工作的建立，为矿区生态修复起到了指导作用，我国现行生态修复相关立法工作还不成熟，应进一步结合矿区实际加以完善。一方面，对现有采煤沉陷区相关环境保护立法加上入生态修复的内容，制定合理的生态修复标准，提高矿区生态修复质量。另一方面，要保证立法工作的落实，加强对矿区生态修复工作的监督，要明确各部门职责分工，将生态修复工作具体落实到每一个环节，每一个环节都由相应部门管理，防止分工不明确引起的修复工作落实不到位，同时要建立一套系统的环境监管预报制度，提高信息的公开透明度。
（2）建立资金运作法律制度
充足的资金是生态修复工作运行的基础，完善的资金运作法律制度可以提高资金运用的效率，提高生态修复水平。生态修复基金、生态修复专项补偿金、生态修复专项赔偿金等的建立可以大范围的吸收社会及政府资金，为生态修复提供资金来源。生态修复基金的建立是为鼓励社会或个人参与矿区生态修复投资，例如帮助在矿区开采中失去住所的群众的安居资金，此项基金的管理委托专门部门，对资金统一划拨，还要加强对资金的监管，鼓励公众参与监督。
（3）设立专门的生态修复管理机构
采煤沉陷区生态修复涉及面比较广，包括对土壤、大气、水体、物种等的修复，修复工作需要各个部门的协调配合，再加上生态修复过程历时较长，要想保证生态修复的质量，客观上需要成立专管部门来负责相关工作的开展和監督管理。建议可以成立自上而下的生态修复管理机构，上级部门统筹指导和监督下级部门的修复工作，地方管理机构负责具体工作的落实，淮南市成立的采煤沉陷区综合治理办公室专门负责沉陷区土地复垦、生态治理、环境修复工作，为其他地区生态修复提供了范例。
[1] 冯艳芬、刘毅华、王芳等.国内生态补偿实践进展[J].生态经济，2009，08：85-88+109.
[2] INTOSAI WGEA. Auditing government response to climate change： guidance for supreme audit institutions[S]. 2010.
[3] 朱英.阜康市煤炭资源开发生态补偿机制研究[D].新疆农业大学，2013.
[4] 王军生、李佳.我国西部矿产资源开发的生态补偿机制研究[J].西安财经学院学报，2012，03：101-104.
[5] 国家环境保护总局环境影响评价管理司.煤炭开发建设项目生态环境保护研究与实践[M].北京：中国环境科学出版社，2006：98-111.
塌陷区生态环境污染较为严重，会出现水位下降，水土流失、土壤平衡破坏等问题对塌陷区进行生态修复势在必行。本文首先探讨生态修复的责任主体，然后分析现行生态修复制度存在的问题，最后提出相关政策建议。
生态修复 制度 研究
淮南，是一座典型的煤炭工业型城市，1903年建矿，由于常年大规模的煤炭开采，形成大规模的采煤塌陷区。据《淮南市采煤沉陷区综合治理利用规划》统计数据显示，截至2014年底，塌陷区面积达235平方公里，占全市国土面积的9.1%，涉及人口32.1万人，占全市总人口的13.2%；沉陷增加速度快，现正以每年近20平方公里的速度沉陷，2020年后，预测最终沉陷面积将达682.8平方公里。塌陷区内生态环境破坏严重，水位下降，水土流失，土壤平衡破坏，土地荒漠化，环境污染等形势日益严峻，所以对采煤塌陷区进行生态修复势在必行。
所谓的采煤塌陷区，是在地下煤炭被采出以后，开采区域周围岩体原有的应力平衡状态受到破坏，使岩体产生变形、位移和破坏；当开采的面积达到一定范围之后，岩层的移动和变形将发展到地表，引起地表的移动、变形和塌陷，在采空区上方形成一个比地下采空区大得多的沉陷区域。采煤塌陷区的形成会使生态破坏加劇，使得人地矛盾更加突出，影响人与自然的协调可持续发展。
责任主体
生态修复首先应明确责任主体，原则上以采矿企业为主，政府为辅，在《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》中，以提取保证金的方式明确规定矿产开发企业负有治理矿山环境的责任。《土地复垦条例》也规定，因矿产开采等人为原因造成的土地毁损，单位有义务对毁损土地进行修复；若是由于历史原因无法确定谁是复垦义务人的，由政府进行修复。
现行生态修复责任法律制度存在的问题
（1）相关立法散乱，应有机糅合
我国关于采煤塌陷区生态修复的规定大多分散在各部门法律法规和地方政府规章中，而且由于各种利益关系的影响，各部门分别从有利于自己的方面推出相应法律法规，导致相关法律的制定不能从整体把握，未能形成有机统一的整体，有些本应该配备的相关措施，实施细则未能实行，导致本来制定的法律文件操作性较差，容易导致实践中各部门、各地区之间执法标准不统一，极易引发冲突。
（2）环境影响评价制度应有效落实
环评工作是否有效真实开展，直接关系到采煤塌陷区生态修复的质量。虽然国家已经建立了环境影响评价制度，而在实践环节，却存在很多因素影响这一制度的有效实施。行政机关的干涉往往影响环评机构的决策，政府有时为追求GDP增长而要求环评机构掩盖真实情况，作出伪评价；环评机构在实际操作环节不能采取有效手段，提出合理建议来达到生态修复的目的，往往只在前期作环评，而忽视后续验收结果，使得环评制度有名无实；现行环评制度未明确生态修复责任，对沉陷区民众补偿成本过低使得企业的生态修复行为不达标。
完善我国生态修复责任制度的意见
采煤沉陷区生态修复责任制度的建立与完善，有利于维护矿区经济利益，平衡各地区经济发展，实现社会公平与正义。我国应立足于矿区生态修复的现状，结合国外采煤沉陷区生态修复的成功经验，进一步完善矿区生态修复责任制度。
（1）完善并落实法律保障制度
生态修复相关立法工作的建立，为矿区生态修复起到了指导作用，我国现行生态修复相关立法工作还不成熟，应进一步结合矿区实际加以完善。一方面，对现有采煤沉陷区相关环境保护立法加上入生态修复的内容，制定合理的生态修复标准，提高矿区生态修复质量。另一方面，要保证立法工作的落实，加强对矿区生态修复工作的监督，要明确各部门职责分工，将生态修复工作具体落实到每一个环节，每一个环节都由相应部门管理，防止分工不明确引起的修复工作落实不到位，同时要建立一套系统的环境监管预报制度，提高信息的公开透明度。
（2）建立资金运作法律制度
充足的资金是生态修复工作运行的基础，完善的资金运作法律制度可以提高资金运用的效率，提高生态修复水平。生态修复基金、生态修复专项补偿金、生态修复专项赔偿金等的建立可以大范围的吸收社会及政府资金，为生态修复提供资金来源。生态修复基金的建立是为鼓励社会或个人参与矿区生态修复投资，例如帮助在矿区开采中失去住所的群众的安居资金，此项基金的管理委托专门部门，对资金统一划拨，还要加强对资金的监管，鼓励公众参与监督。
（3）设立专门的生态修复管理机构
采煤沉陷区生态修复涉及面比较广，包括对土壤、大气、水体、物种等的修复，修复工作需要各个部门的协调配合，再加上生态修复过程历时较长，要想保证生态修复的质量，客观上需要成立专管部门来负责相关工作的开展和監督管理。建议可以成立自上而下的生态修复管理机构，上级部门统筹指导和监督下级部门的修复工作，地方管理机构负责具体工作的落实，淮南市成立的采煤沉陷区综合治理办公室专门负责沉陷区土地复垦、生态治理、环境修复工作，为其他地区生态修复提供了范例。
[1] 冯艳芬、刘毅华、王芳等.国内生态补偿实践进展[J].生态经济，2009，08：85-88+109.
[2] INTOSAI WGEA. Auditing government response to climate change： guidance for supreme audit institutions[S]. 2010.
[3] 朱英.阜康市煤炭资源开发生态补偿机制研究[D].新疆农业大学，2013.
[4] 王军生、李佳.我国西部矿产资源开发的生态补偿机制研究[J].西安财经学院学报，2012，03：101-104.
[5] 国家环境保护总局环境影响评价管理司.煤炭开发建设项目生态环境保护研究与实践[M].北京：中国环境科学出版社，2006：98-111.