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【关键词】新发展格局 营商环境 双循环
【中图分类号】F016 【文献标识码】A
习近平主席在2021年世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上的特别致辞中指出，中国将着力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境，发挥超大市场优势和内需潜力，为各国合作提供更多机遇，为世界经济复苏和增长注入更多动力。这要求，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，更加突出营商环境在促进区域间各环节畅通、国内外经济联通中的重要作用。
构建新发展格局，是在统筹把握新发展阶段“两个大局”基础上提出的。随着全面建成小康社会，我国经济总量已突破100万亿元，人均GDP超过1万美元，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。从国际政治经济格局看，当今世界正处于百年未有之大变局，受国际金融危机和贸易保护主义影响，全球跨国投资增长下降、贸易持续低迷，加之新冠肺炎疫情全球蔓延态势尚未得到有效缓解，全球化分工带来的产业链、供应链和价值链布局面临严峻挑战。正是在这样的历史交汇点上，党的十九届五中全会提出了构建新发展格局的重大时代命题，这对于提振世界经济复苏信心、有效应对全球经济不确定性具有重要意义，也是在危机中育新机、于变局中开新局的先手棋。
构建新发展格局，必须深入贯彻新发展理念，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。归根结底，要继续深化改革开放，持续优化营商环境，着力释放内需潜能，同时引领经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。营商环境的优劣直接影响着市场主体兴衰、生产要素聚散、发展动力强弱，是新发展格局下最重要的核心竞争力。因此，必须突出营商环境的市场属性，强化营商环境的法治保障，提升营商环境的国际水平。
2020年10月，国家发改委首次发布《中国营商环境报告2020》。目前，我国营商环境评价已实现对31个省区市全覆盖，累计已有98个城市参与营商环境评价改革实践。报告显示，我国优化营商环境取得积极成效，企业和群众获得感明显增强，中国营商环境在全球排名大幅跃升，连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。从中长期看，新发展格局更加注重畅通国内大循环、促进国内国际双循环、全面促进消费和拓展投资空间，这些领域都离不开市场主体参与。优化营商环境，不仅有利于实现由“世界工厂”到高质量的中国制造提档升级，也有利于深度参与国际大循环，使我国真正成为吸引全球要素资源的聚集地，成为全球产业链延伸、价值链上移的承载地。
不论是促进国内消费的内循环，还是稳外资外贸的外循环，优化营商环境都至关重要。这是一场深刻的制度变革和体制创新，必须紧扣新发展格局下的重点任务，进一步提升产业竞争力和发展的主动权，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。
畅通国内大循环要以扩大内需为战略支点。一方面，围绕产业基础高级化和产业链现代化全面部署创新链，为国产新技术、新装备、新产品建立市场空间，更好促进产学研深度融合。另一方面，统筹推进补齐短板和锻造长板，畅通大中小企业和不同所有制企业之间的合作关系，引导中小企业加入国内供应链，稳定产业链供应链安全。要实现这一目标，必须加强产权保护制度，实施市场准入负面清单制度，全面完善公平竞争制度，真正使不同所有制企业能够公平获得资源，公平获得市场准入，公平获得产权保护，公平获得政策支持。
促进国内国际双循环要建立高标准市场体系。新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。实现高质量发展，要深度参与国际循环，在更高水平上扩大对外开放，扩大外资企业的市场准入，更好地利用国内国际两个市场两种资源。只有加快建设高标准市场体系，才能使生产、分配、流通、消费等各个环节顺畅衔接，劳动力、资本、技术等生产要素优化配置。2021年1月31日，中办、国办印发了《建设高标准市场体系行动方案》，其中，推进高水平开放是建设高标准市场體系的内在要求，既要持续扩大国内外开放领域，也要不断拓展开放深度，特别是要深化竞争规则领域开放合作，实现市场交易规则、交易方式、标准体系的国内外融通，推动制度型开放，健全外商投资促进、保护和服务体系。
全面促进消费要深化公平竞争和包容审慎监管。提升传统消费、培育新型消费、适当增加公共消费，都与消费供给质量密不可分，但重点在于新型消费扩容提质。近些年来，随着“互联网+”优势不断显现，顺应消费升级趋势推动新模式新业态发展，增强了消费对经济发展的基础性作用，但一些领域垄断和无序扩张也日益严重，滥用支配地位阻碍了市场有序竞争，最终影响的是广大消费者的利益。因此，深化公平竞争是为了降低市场进入壁垒，促进更多主体进入城乡消费市场，塑造更加开放包容的发展环境。同时也应当看到，包容审慎监管是为了实现行业依法发展、市场规范有序和顾客权益保障的有机统一，促进线上线下消费深度融合，加快建立适应新型消费健康发展要求的监管体系。
拓展投资空间要进一步提升投资审批便利度。促进稳投资的基本要求是扩大有效投资需求。在各项政策举措推动下，2020年全国投资增速逐月逐季回升向好，有效对冲了疫情影响。“十四五”时期，基础设施、市政工程、农业农村公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板，以及企业技术改造、战略性新兴产业都是拓展投资的有力增长点，关键在于如何让重大工程建设项目尽快落地。提升投资审批便利度是优化营商环境的应有之义，不同之处在于投资项目短期收益可能不明显，激发民间投资活力亟待发力，要通过营造一流的营商环境吸引民间投资，为持续长期投资奠定坚实基础。
优化营商环境涉及领域广、部门多，是一项长期性系统工程。要以市场主体需求为导向，深刻转变政府职能为核心，对标国际先进水平，全面贯彻新发展理念，在改善市场环境、提升政务服务质量、包容监管执法、强化法治保障等方面持续推进，着力建设高标准市场体系。
畅通国内大循环要构建全国一体化的要素市场，不断缩小区域之间营商环境差距。促进国际国内双循环要更好融入全球化，进一步提升制度规则开放水平。应该看到，新发展格局对于优化营商环境提出了更高期许，同时也是今后努力的重点方向。一方面，我国营商环境建设与国际先进水平还有较大差距，尤其是对全球价值链、供应链、产业链水平的服务能力亟待提升。世界银行发布的《2020年营商环境报告》中，纳税、获得信贷、跨境贸易和办理破产等指标排名还比较靠后。另一方面，我国营商环境自身建设还不平衡、不协调，市场化过程中的隐性壁垒、法治化过程中的“中梗阻”短板较为突出。国务院发展研究中心《优化营商环境条例》实施情况第三方评估显示，不同区域、条目之间在落实效果上分化明显。从区域进展看，东部地区与中西部、东北地区之间，省会城市与非省会城市之间不平衡问题尚未得到有效改善。从具体条目看，相对靠后的集中在招投标、中介服务规范化、融资便利化等方面，一些地方在招投标、资质许可、标准制定、基础设施和公用事业等领域对非本地企业仍然存在歧视。下一步，要以优化营商环境为牵引，既在重点评价指标上优化流程服务，又在制约市场化、法治化、国际化的体制机制上大胆创新，着力激发适应经济高质量发展的新动能。
将制度创新和法治保障摆在更加突出位置。《优化营商环境条例》的颁布，意味着我国营商环境建设已经迈入制度创新阶段。各地先行试点的好经验、好做法也以案例清单方式向全國推广，逐步形成一揽子制度创新解决方案。逐步清理清单之外的各种隐形门槛和障碍，以及由于惠企政策知晓度不高导致的信息壁垒，加大企业知识产权保护力度。从培育数字经济新业态新模式出发，出台系列优化数字经济营商环境改革举措，更好发挥数据资源在要素配置中的基础性作用。加快推进相关法律法规立改废工作，进一步夯实优化营商环境的法治保障。
围绕产业链供应链安全精准服务市场主体。增强产业链安全必须防止低端产业链向外转移、高端产业链外部断裂，避免形成“两头在外”的过度依赖。稳定供应链安全就是要加强国内企业之间的紧密合作，提升大企业对中小企业的带动作用。优化营商环境要以市场主体需求为导向，保障产业链供应链安全为目标，瞄准促进供应链上下游企业深度合作的“链主”企业，进一步完善政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，协调解决发展中的重大困难问题。与此同时，要统筹考虑项目建设、人才引进、招商引资、技术创新、政策扶持等工作，引导产业链做大做强和转型升级，在不断扩大和畅通社会再生产循环中为中小企业发展创造更多国内市场空间。
加快与国际通行经贸规则对接推动制度开放。虽然一些国家对竞争中立、知识产权和劳工保护等国际贸易规则还存在一定分歧，世界银行营商环境评价指标设置也不完全适应本国国情，但也会倒逼我国不断提升营商环境的国际化水平。当前，国际经贸新规则已逐渐将内容扩展至包括知识产权、竞争、投资、环保、劳工、消费者保护、资本流动、财政支持、税收、农业支持、采矿权、视听、能源、经济政策对话等领域。以推动制度开放为抓手，既要学习引进先进的监管理念和方法，也要参与国际规则制定争取更多的中国话语权，努力推动国际规则朝着更加公平、公正、合理的方向发展。坚定维护经济全球化和自由贸易，积极参与世贸组织改革。秉持互利合作、共赢发展，通过平等协商解决贸易争端。全面加强知识产权保护，健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度，促进发明创造和转化运用。
聚焦关键环节和重点领域深入推进“放管服”改革。针对招投标、中介服务规范化、融资便利化等短板，需要进一步明确责任，久久为功、持续用力，推进营商环境区域平衡发展。围绕市场主体反映的下放不彻底、许可门类多、承接跟不上、创新活力弱等突出问题，进一步放开各种准入许可，全面执行全国统一市场准入负面清单制度，逐步降低网约车、在线教育、互联网医疗等数字经济领域市场准入门槛，从“一业多证”向“一业一主证一承诺”转变。针对执法简单化、“一刀切”等社会反映强烈、侵犯主体权益的执法行为，抓紧制订全国统一、简明易行的监管规则和标准，减少运动式执法，力避政策“翻烧饼”，增强执法过程和结果的透明度，进一步破除地方保护和区域壁垒，以包容审慎和协同监管激励创业创新。不断创新服务提供方式，放宽市场准入限制，充分挖掘社会和市场潜力，加大政府向社会购买公共服务力度，探索更为便捷、高效的多元投资方式，引导鼓励更多社会资本进入公共服务领域。
（作者为国务院发展研究中心研究员，中国国际发展知识中心研究组织处处长）
责编/张忠华 美编/陈媛媛
【中图分类号】F016 【文献标识码】A
习近平主席在2021年世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上的特别致辞中指出，中国将着力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境，发挥超大市场优势和内需潜力，为各国合作提供更多机遇，为世界经济复苏和增长注入更多动力。这要求，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，更加突出营商环境在促进区域间各环节畅通、国内外经济联通中的重要作用。
构建新发展格局需要良好的营商环境
构建新发展格局，是在统筹把握新发展阶段“两个大局”基础上提出的。随着全面建成小康社会，我国经济总量已突破100万亿元，人均GDP超过1万美元，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。从国际政治经济格局看，当今世界正处于百年未有之大变局，受国际金融危机和贸易保护主义影响，全球跨国投资增长下降、贸易持续低迷，加之新冠肺炎疫情全球蔓延态势尚未得到有效缓解，全球化分工带来的产业链、供应链和价值链布局面临严峻挑战。正是在这样的历史交汇点上，党的十九届五中全会提出了构建新发展格局的重大时代命题，这对于提振世界经济复苏信心、有效应对全球经济不确定性具有重要意义，也是在危机中育新机、于变局中开新局的先手棋。
构建新发展格局，必须深入贯彻新发展理念，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。归根结底，要继续深化改革开放，持续优化营商环境，着力释放内需潜能，同时引领经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。营商环境的优劣直接影响着市场主体兴衰、生产要素聚散、发展动力强弱，是新发展格局下最重要的核心竞争力。因此，必须突出营商环境的市场属性，强化营商环境的法治保障，提升营商环境的国际水平。
2020年10月，国家发改委首次发布《中国营商环境报告2020》。目前，我国营商环境评价已实现对31个省区市全覆盖，累计已有98个城市参与营商环境评价改革实践。报告显示，我国优化营商环境取得积极成效，企业和群众获得感明显增强，中国营商环境在全球排名大幅跃升，连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。从中长期看，新发展格局更加注重畅通国内大循环、促进国内国际双循环、全面促进消费和拓展投资空间，这些领域都离不开市场主体参与。优化营商环境，不仅有利于实现由“世界工厂”到高质量的中国制造提档升级，也有利于深度参与国际大循环，使我国真正成为吸引全球要素资源的聚集地，成为全球产业链延伸、价值链上移的承载地。
优化营商环境应把握新发展格局的重点任务
不论是促进国内消费的内循环，还是稳外资外贸的外循环，优化营商环境都至关重要。这是一场深刻的制度变革和体制创新，必须紧扣新发展格局下的重点任务，进一步提升产业竞争力和发展的主动权，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。
畅通国内大循环要以扩大内需为战略支点。一方面，围绕产业基础高级化和产业链现代化全面部署创新链，为国产新技术、新装备、新产品建立市场空间，更好促进产学研深度融合。另一方面，统筹推进补齐短板和锻造长板，畅通大中小企业和不同所有制企业之间的合作关系，引导中小企业加入国内供应链，稳定产业链供应链安全。要实现这一目标，必须加强产权保护制度，实施市场准入负面清单制度，全面完善公平竞争制度，真正使不同所有制企业能够公平获得资源，公平获得市场准入，公平获得产权保护，公平获得政策支持。
促进国内国际双循环要建立高标准市场体系。新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。实现高质量发展，要深度参与国际循环，在更高水平上扩大对外开放，扩大外资企业的市场准入，更好地利用国内国际两个市场两种资源。只有加快建设高标准市场体系，才能使生产、分配、流通、消费等各个环节顺畅衔接，劳动力、资本、技术等生产要素优化配置。2021年1月31日，中办、国办印发了《建设高标准市场体系行动方案》，其中，推进高水平开放是建设高标准市场體系的内在要求，既要持续扩大国内外开放领域，也要不断拓展开放深度，特别是要深化竞争规则领域开放合作，实现市场交易规则、交易方式、标准体系的国内外融通，推动制度型开放，健全外商投资促进、保护和服务体系。
全面促进消费要深化公平竞争和包容审慎监管。提升传统消费、培育新型消费、适当增加公共消费，都与消费供给质量密不可分，但重点在于新型消费扩容提质。近些年来，随着“互联网+”优势不断显现，顺应消费升级趋势推动新模式新业态发展，增强了消费对经济发展的基础性作用，但一些领域垄断和无序扩张也日益严重，滥用支配地位阻碍了市场有序竞争，最终影响的是广大消费者的利益。因此，深化公平竞争是为了降低市场进入壁垒，促进更多主体进入城乡消费市场，塑造更加开放包容的发展环境。同时也应当看到，包容审慎监管是为了实现行业依法发展、市场规范有序和顾客权益保障的有机统一，促进线上线下消费深度融合，加快建立适应新型消费健康发展要求的监管体系。
拓展投资空间要进一步提升投资审批便利度。促进稳投资的基本要求是扩大有效投资需求。在各项政策举措推动下，2020年全国投资增速逐月逐季回升向好，有效对冲了疫情影响。“十四五”时期，基础设施、市政工程、农业农村公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板，以及企业技术改造、战略性新兴产业都是拓展投资的有力增长点，关键在于如何让重大工程建设项目尽快落地。提升投资审批便利度是优化营商环境的应有之义，不同之处在于投资项目短期收益可能不明显，激发民间投资活力亟待发力，要通过营造一流的营商环境吸引民间投资，为持续长期投资奠定坚实基础。
以优化营商环境为牵引激发新动能
优化营商环境涉及领域广、部门多，是一项长期性系统工程。要以市场主体需求为导向，深刻转变政府职能为核心，对标国际先进水平，全面贯彻新发展理念，在改善市场环境、提升政务服务质量、包容监管执法、强化法治保障等方面持续推进，着力建设高标准市场体系。
畅通国内大循环要构建全国一体化的要素市场，不断缩小区域之间营商环境差距。促进国际国内双循环要更好融入全球化，进一步提升制度规则开放水平。应该看到，新发展格局对于优化营商环境提出了更高期许，同时也是今后努力的重点方向。一方面，我国营商环境建设与国际先进水平还有较大差距，尤其是对全球价值链、供应链、产业链水平的服务能力亟待提升。世界银行发布的《2020年营商环境报告》中，纳税、获得信贷、跨境贸易和办理破产等指标排名还比较靠后。另一方面，我国营商环境自身建设还不平衡、不协调，市场化过程中的隐性壁垒、法治化过程中的“中梗阻”短板较为突出。国务院发展研究中心《优化营商环境条例》实施情况第三方评估显示，不同区域、条目之间在落实效果上分化明显。从区域进展看，东部地区与中西部、东北地区之间，省会城市与非省会城市之间不平衡问题尚未得到有效改善。从具体条目看，相对靠后的集中在招投标、中介服务规范化、融资便利化等方面，一些地方在招投标、资质许可、标准制定、基础设施和公用事业等领域对非本地企业仍然存在歧视。下一步，要以优化营商环境为牵引，既在重点评价指标上优化流程服务，又在制约市场化、法治化、国际化的体制机制上大胆创新，着力激发适应经济高质量发展的新动能。
将制度创新和法治保障摆在更加突出位置。《优化营商环境条例》的颁布，意味着我国营商环境建设已经迈入制度创新阶段。各地先行试点的好经验、好做法也以案例清单方式向全國推广，逐步形成一揽子制度创新解决方案。逐步清理清单之外的各种隐形门槛和障碍，以及由于惠企政策知晓度不高导致的信息壁垒，加大企业知识产权保护力度。从培育数字经济新业态新模式出发，出台系列优化数字经济营商环境改革举措，更好发挥数据资源在要素配置中的基础性作用。加快推进相关法律法规立改废工作，进一步夯实优化营商环境的法治保障。
围绕产业链供应链安全精准服务市场主体。增强产业链安全必须防止低端产业链向外转移、高端产业链外部断裂，避免形成“两头在外”的过度依赖。稳定供应链安全就是要加强国内企业之间的紧密合作，提升大企业对中小企业的带动作用。优化营商环境要以市场主体需求为导向，保障产业链供应链安全为目标，瞄准促进供应链上下游企业深度合作的“链主”企业，进一步完善政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，协调解决发展中的重大困难问题。与此同时，要统筹考虑项目建设、人才引进、招商引资、技术创新、政策扶持等工作，引导产业链做大做强和转型升级，在不断扩大和畅通社会再生产循环中为中小企业发展创造更多国内市场空间。
加快与国际通行经贸规则对接推动制度开放。虽然一些国家对竞争中立、知识产权和劳工保护等国际贸易规则还存在一定分歧，世界银行营商环境评价指标设置也不完全适应本国国情，但也会倒逼我国不断提升营商环境的国际化水平。当前，国际经贸新规则已逐渐将内容扩展至包括知识产权、竞争、投资、环保、劳工、消费者保护、资本流动、财政支持、税收、农业支持、采矿权、视听、能源、经济政策对话等领域。以推动制度开放为抓手，既要学习引进先进的监管理念和方法，也要参与国际规则制定争取更多的中国话语权，努力推动国际规则朝着更加公平、公正、合理的方向发展。坚定维护经济全球化和自由贸易，积极参与世贸组织改革。秉持互利合作、共赢发展，通过平等协商解决贸易争端。全面加强知识产权保护，健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度，促进发明创造和转化运用。
聚焦关键环节和重点领域深入推进“放管服”改革。针对招投标、中介服务规范化、融资便利化等短板，需要进一步明确责任，久久为功、持续用力，推进营商环境区域平衡发展。围绕市场主体反映的下放不彻底、许可门类多、承接跟不上、创新活力弱等突出问题，进一步放开各种准入许可，全面执行全国统一市场准入负面清单制度，逐步降低网约车、在线教育、互联网医疗等数字经济领域市场准入门槛，从“一业多证”向“一业一主证一承诺”转变。针对执法简单化、“一刀切”等社会反映强烈、侵犯主体权益的执法行为，抓紧制订全国统一、简明易行的监管规则和标准，减少运动式执法，力避政策“翻烧饼”，增强执法过程和结果的透明度，进一步破除地方保护和区域壁垒，以包容审慎和协同监管激励创业创新。不断创新服务提供方式，放宽市场准入限制，充分挖掘社会和市场潜力，加大政府向社会购买公共服务力度，探索更为便捷、高效的多元投资方式，引导鼓励更多社会资本进入公共服务领域。
（作者为国务院发展研究中心研究员，中国国际发展知识中心研究组织处处长）
责编/张忠华 美编/陈媛媛