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摘要：冲突之法治化解决途径包括三个层面：司法、法案与立法、举报，目前农村群体冲突之法治化解决并未占冲突解决的主导地位，农民与基层政府在冲突中往往采取许多非法治化的解决办法，出现一些误区和困惑。农村冲突解决法治化面临三种障碍：体制、法律、传统习惯。
关键词：农村群体冲突；法治化；群体冲突解决路径；法治化障碍
中图分类号：D920.4
文献标志码：A
文章编号：1002-7408(2010)03-0069-04
一、冲突的法治化解决路径
冲突与和谐是同一矛盾的两个方面，和谐是冲突的结果，但不是必然结果。大力倡导和谐社会理念，则是为了使冲突能得到和平而非暴力的解决，使改革在渐进中相对平稳地走向成功。怎样和平地解决?君子动口不动手，即使动手，也应当是动手拿起笔，写状子或提意见，在体制设定的法律框架内解决问题，这就是法治化解决冲突之路。不管是在个体公民之间，还是社会利益群体之间，通过司法或政治参与方式解决利益之争，以法律武器将矛盾消而“化之”，即“法治化”。这种方式使社会矛盾在公平正义的理念下，仅仅在激烈的争论而非暴力对抗中解决，从而避免了社会的对抗与分裂，减少了社会行进的成本。
这里要区分法治与法制二个概念。法治(ruled by thelaw)，按照亚里士多德的说法是指依“良法”而治，法律体现公正、公议，其主要功能是保护权利，限制权力，只有这样。法律才能在人们普遍信仰的情况下实现“法律至上”的法治状态。这里的几个概念是互为因果的，法律只有来自于公议、体现公正，人们才会尊崇它，因之也才会达到“法律至上”的法治状态。而只有限制了权力，才能较好地保障权利，才能进一步达到法律公正的状态。而法制(ruled with the law)则是依法而治，至于是否良法，是否公议与公正，则在所不问。秦始皇专制时代实行的就是法制，一断于法，但法律体现的只是统治阶级甚至统治者的意志，其法制是与专制相伴的法制：而现在法治是建立在民主基础上的，与民主相随，体现的是公议或公意。
对于群体冲突，法治化的解决路径有三个：
一是司法途径。公民之间或公民群体间的具体利益争执通过此渠道解决，是非曲直，一决于法，即使对于农民与基层政府的冲突，亦可通过行政诉讼解决，法院仲裁部门拥有最后居中裁决权和裁判执行权，在经过公议而制定的公平正义的法律框架里完全解决纠纷。
二是民间代表制法途径。这其中又有两个途径，一是法案解决，通过自己的代表在地方人大会议中以法案的形式，督促政府部门解决问题，改变行政行为。二是立法解决。即是通过有地方立法权的人大或全国人大，以立法的形式改变既存的游戏规则，制定更公正、更适合新形势的法律，并通过新的行政行为实施之。
三是举报违法途径。对行政执法中的违法行为、违纪行为，甚至腐败行为，可以向上级部门，主要是行政机关上访、举报。但却不可以直接对抗行政行为，因为公权力代表国家意志，从本来意义上也代表全民的意志，具有不可妥协的强制执行力。
二、目前农村地区群体利益冲突的非法治化解决现状
目前，农村的情况与我国法治化的目标还有相当的距离。群体冲突的非法治化解决在一些农村地区反而占主导地位。我们于2007年～2009年分别调查了广东省和陕西省的部分农村地区，走访了参加冲突的群众、干部、干警、政府工作人员等81人次，涉及群体冲突事件26件，每个事件的过程及解决途径，根据参加事件的当事人及知情人的描述，都一一进行了详细的记载并加以统计。调查发现，一些地区的乡(镇)、甚至个别县基层政府与农民群体的冲突不断发生，冲突包括和平的方式，如集体上访，群体聚集，演跳楼(桥)秀；也包括非和平的方式，如集体肢体冲突，围堵政府，打砸财物，扣留人质、甚至伤人死人的情况等。在此类型的冲突中，一些本来是农民与其他群体的利益冲突演化为农民与基层政府的对抗。这样的冲突导致干群关系紧张，舆论纷纭，人心不稳，甚至出现个别“无人敢管村庄”和基层政府与农民群众长期对峙的状态，可以肯定地说，在一些农村地区，基层政府与农民的冲突已经成为和谐农村建设的巨大障碍。
在当代中国社会的转型即工业化、城镇化过程中，资本力量向乡村自然延伸，寻找低价的土地与其他自然资源。这就必然与掌握广大农村土地资源的农民群体发生关系。而在此情况下，由于我国在市场经济下的体制和法制尚不健全，致企业往往侵夺农民物质利益或致污染于当地，这就引起了企业群体与农民群体的矛盾。同时传统的部分不适应市场经济的计划体制仍在运行，政府往往用强力支配农村自然资源，从而使利益矛盾往往转为基层政府与农民群体的矛盾。此外村政问题、邻村资源划分问题，如果有政府介入解决，也往往引起农民与基层政府的冲突。通过对材料的详细分析，冲突双方的行为与模式如下：
1、农民群体在利益冲突中的行为模式。农村群体冲突，一般都有个酝酿、起伏、激化的过程。一般来说，农民群体与基层政府的冲突经历几个阶段：首先是，当农民群体感到自己利益受损时，就走体制允许的路子，提意见、上访、越级上访、诉讼等，简而言之，就是上访(政府解决线路)与诉讼之路(司法解决线路)。在我们所调查的冲突案件中，100％的群体利益冲突都走上访之路，去北京信访的占总数的17％，走司法解决程序的约占21％。如果问题能够得到解决和部分解决。则矛盾平复；如果问题长期不能解决，就开始走体制外的路子。采用群体聚集的“闹事”的方式，显示自己的力量，迫使政府接受要求；如果此种方式亦不能解决问题，就会走向对抗，表现为围攻警察，冲击政府，甚至打砸抢。
2、目前基层政府处理冲突时采取的解决模式。农民群体在冲突中走上面所述的路子，那么农村的基层政府采取什么方式解决和引导冲突的解决呢?根据我们的调查，基层政府的解决办法与模式一般可概括如下：
(1)教育说服型。当基层政府与农民发生冲突时，农民选择不合作，不接受条件，并采取集体上访，包括越级上访，群体聚集等活动，此时政府视之为“人民内部矛盾”，采取说服教育的方法。苦口婆心地或软硬兼施地要求农民不要对抗，接受条件。
(2)强制型。体现在三个方面，一是一些地方政府单方做出决定。比如在征收农民土地的过程中，按照土地法的规定，政府确定土地补偿价格，要求农民必须接受。二是在说服无效的情况下，采取行政强制手段，强行改造土地面貌特征，进行建设：三是当农民聚集不散或者出现聚众闹事的时候，政府往往采取驱众抓首，即出动警力驱散聚集的群众，选择为首的抓起来的方式处理。
(3)强制一放任型。在有的地区，政府采取强制措施后，村民集体全力对抗，政府无可奈何，只好放而任之。一些农村地区宗族势力强大，村民群体异常团结，当出动警察、抓住为 首的分子之后，全体村民甚至多个村落的村民男女老幼一起上阵，妇女老幼在前阻挡，迫使警察后撤。当有人被抓时，一些村民异常悍勇，把被抓的人抢了回来，或者又扣留政府的人质，此时政府只好选择撤出警力，或用被抓的村民“首领”挽回人质，双方又回到暂时“相安无事”的状态。于是个别村成了强势村，村里陷于“无人敢管”的状态，放任自流，计划生育完全失控，村民甚至想生育多少孩子就生多少；一些地方的村民与政府打起了“游击战”，长期对峙，致使项目成了半拉子工程，土地长期荒芜。
(4)协商型。个别基层政府与农民发生冲突，比较重视公平与民主程序，尽量与农民进行反复协商，尊重农民的意见，取得比较好的效果。一是在征地时尽量提高补偿标准，满足农民的后续生存要求，或进行土地置换，使农民利益不受损失；二是提供社会保障，解除农民的后顾之忧；三是为农民提供免费培训，提高农民的谋生能力等。在这些地区，政府很好地解决了与农民的冲突，但也以执法权之权威性的降低为代价。
(5)非公开型。按群体冲突是否被公之于众，可以将之分为公开型与非公开型。在部分地区，农民与基层政府的冲突，尽管在基层表现得轰轰烈烈，但在外界却总是显得风平浪静。这是因为，基层政府在处理与农民冲突的过程中一般采取两个压缩性措施：一是不准越级上访，有的地方甚至规定，越级上访违法；二是拒绝媒体报道。在发生群体事件的情况下，尽管网上论坛有一些消息的端倪，但媒体总是悄无声息。政府按“家丑不可外扬”的传统古训，遵循冲突信息最小扩散原则，尽量使外界感觉不到冲突的发生。
政府的上述行为可以归为二类：一类是强制型的，一类是协商型的。就前一类而言，虽然效率较高，但实际上是政府在将行政执法权与司法权合并使用，以行政权覆盖和代替司法权，将群体利益冲突完全集中在行政的框架内加以解决。按照于建嵘先生的说法，“各级政府长期充当着全能主义政府的角色及缺乏法治精神”。
就后一类而言，虽然较温和地解决了冲突，但政府实际上将行政权进行了交易，将法律的规定换成现实的力量平衡，因为交易的结果取决于双方的力量对比。而这二种情况都与法治化背离。
3、农民与基层政府冲突的误区与困惑。在上述农民群体与基层政府的冲突中，有种种误区和困惑，表现在：
(1)农民的行动误区与困惑。在许多冲突中，农民群体面对征地行为、环境污染问题、村政问题等，本来可以通过诉讼或其他法律途径解决，但农民很少这样做，他们总是舍近求远选择上访，即向更高级别的行政、党委部门申诉，试图改变执法行为，于是不具备裁决力的信访部门似乎成了解决农村问题的最后归宿，这样做，上访成本高昂，效率低下，更多的情况下是导致矛盾激化和上访升级的恶性循环。而各级行政部门各有其职责。不可能处理那么多的大大小小的纠纷，往往将投诉发回，指示原部门解决。这样农民群体经常有四处碰壁的感觉，对体制失望之余聚集在一起，跳出法律的框架，以人多势众的姿态自力救济，以解决问题。但这种介于合法与非法行为之间的行为，很容易因群情激愤而走到非法的轨道上。使情势更为复杂。上述误区产生的原因在于农村治理虽有法，但未能法治化，致使群体冲突无法通过有效的法治渠道解决，由此也导致了农民在冲突中的困惑。
农民的困惑表现在：国家宪法明明规定自己享有农村土地的所有权。为何自己无权处分土地，而由政府处置?出卖自己祖辈耕作的土地，所得款项的大部分为何不归自己所有?自己的权益受到损害，为何法院很多时候不受理(对征地的可行性及补偿标准不服时)?为了维护的土地权益而聚众活动，为何还要被抓起来，甚至个别人还被判刑?
(2)政府行为的误区和困惑。按照现代市场经济理念，政府权力相对于人大的立法而言是执法权，即执行法律，在未有法律的情况下执行党的方针政策，行政执法权是代表公共利益的权力，具有合法性、公共性、正当性、不可妥协性的特点，它不干预市场主体的正常的经济交易活动，更不会代替其市场行为。但现在的执法权在农村的局部陷入误区：一是政府代企业或资方征地，决定农村集体土地转让、价格及分配方案，公权力越界侵犯到私权利。这违反了执法权的公共性及正当性原则；二是政府行为在遇到抵抗时，往往用很多手段，如教育、说服、通过在机关工作的亲友诱胁，甚至还有假意答应条件施以缓兵之计等种种手段和计谋，迫使农民放弃利益，服从“大局”，这违背了行政行为的正当性与合法性原则；三是在面对较强大的村民群体抵制与不法行为时，基层政府也只好讨价还价，将抓的人放了，换回人质，并且给该群体更多的好处以平息事态，这违反了行政权的不可妥协性，因为从本质看，执法权必然要求“令行禁止”、“军令如山倒”，没有讨价还价的余地，理解的执行，不理解的也执行，拿此权作交易，必然损害了其尊严及法律的尊严。上述执法权误区的产生，原因在于个别法律制定时缺乏公议，法律在人们的心中是外加的，人们没有发自内心的对法律的尊崇感，由此导致了基层政府在执法中的困惑与委曲：“土地法”明白规定了政府征地的种种许可，为何在农村完全依法征地时，农民还要竭力反抗呢?对征地时的补偿款，政府完全按法律的规定支付了补偿款，农民为何就是不接受呢?政府部门在执法时做出妥协虽然解决了问题，可又是违背法律规定的补偿标准，也违背了执法权的不可妥协性；如果不妥协，基层政府与农民的冲突就难以彻底解决，影响社会稳定。于是政府在执法时往往陷入两难：依法执行引起巨大冲突，农民以损害自己利益为由不答应；进行执法妥协，又违背行政执法的原则，且使法律的权威性打了折。
上述误区与困惑，本质上是法律的困惑，法治化的困惑。它说明，当前中国农村法治化存在诸多障碍。而在这些障碍消除之前，农村群体冲突就不能在法律的框架内和平地有效地解决。
三、解决农村冲突之法治化路径的障碍
1、法律障碍。根据我们的调查，在目前的农村群体冲突中，因征地或征地补偿而起的冲突案件，占所调查案件的78％。而这些案件一律没有经过司法途径解决问题。这是发人深思的。到底是为什么会有这个“一律没有”呢?
这与我国上世纪80年代出台的《土地管理法》(以下简称“土地法”)的规定有直接的关系。这部法律只规定国家在征收农村集体土地中的征地及补偿的决定权，却没有赋予农民群体对所有土地的处分权和权益受到侵害时的起诉权。
一方面该法第8条明确规定农村土地归农民集体所有，确立了农民集体的土地所有权。但另一方面又肢解了这种所有权，首先是把农民各个集体的土地所有权中的处分权取消了。在征地中农民只有“等待公告权”，而没有针对非“公共利益”的征地提出申诉、司法抗辩的权利。其次是如果农民对征地补偿不服，只有“提意见权”，而没有向法院或行政机关寻求救济的权利，即没有起诉权和行政复议权；起诉到了法院。法院也无权受理。这样的法律规定实质上是为农民设定了许 多义务，但却剥夺了其应当享有的法律权利。最要害的是。这些规定等于明白地告诉农民：通过法律途径解决土地纠纷此路不通，农民在此维权无法可依。由此也就很容易解释农民越级上访、集体上访之不得已了，也明白由此给党政机关造成巨大压力的原因了。解决利益冲突首先是协商，没有协商。则要法律来解决，如果没有法律，则只能上访，上访实质反映了群体对上级党和政府的信任，如果上访亦不能，则有一半可能是闹事，另一半是被迫放弃。
从立法技术上来说，这样的法律规定也是有局限性的，任何法律规范都或为人们设定权利，或为人们设定义务，为实现之，同时还必不可少地要设定侵权和违反义务要承担的后果，尤其是设定权利救济的途径和义务不履行的惩戒方式及执行机关，即要有假定、处理、制裁三个要素，而“土地法”在有关征收集体土地方面的规定中却缺乏制裁的内容和相应的制裁机关，不能不说是一个立法上的缺陷。
从立法过程来说，由于“土地法”立法较早，设有像现在这样在网上或通过其他途径广泛向社会包括农民征求意见，这使得“土地法”之立法公议不足，因此征农地时总是问题不断。
“土地法”包含了过多的计划经济时代政府管理社会的遗迹，政府在土地市场大包大揽，在非为公共利益的情况下，代替市场主体(包括企业一方与农民群体一方)实施经济活动，往往先将农民集体土地征收，然后转卖给企业。本来是市场经济各主体的经济交易活动，政府却全权代之，这种土地流转市场中的计划经济模式不改变，农村土地冲突的非法治化解决方式就不会有所改变，土地暴力事件也不会就此结束。
2、体制障碍。如前所述，公民之间或公民群体之间发生矛盾，一般当然应当选择司法诉讼以及诉诸于民意代表解决，这是法治社会解决矛盾的基本取向。但这两个环节都存在很多问题，使农村群体利益冲突的法治化解决受到极大的阻滞。表现在以下方面：
(1)司法有效审查不足。我国司法系统在改革开放后有了重大长足的发展和巨大的成就，但离法治社会目标要求仍有较大距离。表现在：一是司法立案范围有限，很多案件不能受理，如前述农征地补偿案件。但个别地区法院在专政方面很积极，对维权“闹事”的农民抓捕判刑执行很得力。这实是一种执法错位，且有舍本逐末之嫌。二是司法对行政行为的审查范围有限，只限于具体行政行为是否合法，行政行为是否符合国家法律和行政机关自己制定的规范性文件，尤其是对于后者，其是否符合宪法和公正原则就不在审查范围之内，这也是导致人们对法院不信任的原因之一；三是司法审查受行政机关的干预比较深，中立与公正性较缺乏。如在个别征地行为中。村民不满政府征地行为采取集体聚集行动。偶尔也发生轻微肢体冲突，国家机关有时会公检法一起出动。带头农民往往以妨害法律实施罪获刑。法院应行政机关召唤而动。就失去了其中立地位，公正性也打了折扣。法院这样做，与法院体制密切相关，“各级地方法院在人、财、物的管理方面受制于相应的地方政府。在人事管理方面，现行法官编制由地方主管，这就使得地方党政领导干部实际上掌握法院干部的选拔和升迁大权。在财、物管理方面，地方法院的一切经费和物质均来源于地方财政。这种司法权力地方化，导致地方法院与地方党委、地方权力机关、地方行政机关形成严重的依附关系，使设在地方的国家审判机关实际上成为受地方党委、地方权力机关、地方行政机关控制的审判机关，使地方法院在审判过程中更多地倾向于保护地方利益”。由此可见，法院对地方行政机关的过分依赖。是影响法院中立审判的重要根源。
(2)民意表达机制不足，民意代表作用不显著。农民因自己的利益受损而对行政执法行为不满，如果司法救济途径不足，可以经民意代表通过法案的方式，修改行政行为，或者通过立法的方式改变法律规定，以自下而上的民主方式实现自己的权益，这是法治化解决冲突的另一重要途径，也是社会进步的常规性推动力。而目前恰好在这个环节上，出现了严重的体制性阻隔：农村群体往往直接到上级行政机关上访，很少通过自己的代表反映意见。其制度原因表现在：一是根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条和第33条的规定，目前我国的各级人大代表选举程序采取的是“提名一公布一投票制”，这是我国特色的选举制度，美中不足的是参选代表在选举过程中一直保持“参选沉默”：一方面无须与选民见面，使选民认识自己，了解自己的观点和参选动机，争取选民支持，获得选票，也不发表对选民负责的言论，这就使选民与代表的有效沟通缺乏制度保障，虽然近在数里方圆，却永不相见，代表不知是谁选的自己，选民除了知道名字外不知选举代表的学识、人品及政治意向，这使得农民通过代表维权变得缥缈。二是我国人大代表采取非常任制，各个代表没有专门配备的办公机构处理公共事务。代表都有自己的工作。工作要在单位做，工资从单位里领，根本不可能有更多的时间和条件了解民情；而且既然只是不领薪水的“兼职工作”，做与不做并没有太大的分别。而且农民也没法找到自己的代表，找到也不起作用。三是作为我国宪法规定的最高权力机构，人大的作用的发挥还很有限，尤其是在通过经常性的法案监督、限制政府权力扩张方面作用不很显著。这使得农民维权总是选择向政府反映情况，期待政府解决问题，很少通过人大这个渠道解决问题，各级人大成功解决农村群体冲突的有影响的案例更是微乎其微，这是引人深思的。虽有代表。但没有承诺，常不往来，农民群体失去了就近反映情况、解决问题的方式。只好选择自己不熟悉的路径，以高昂的成本走路途遥远、环节重重的上访之路。
3、传统习惯障碍。现代法治的基本理念是法律至上，保障权利。制约权力，惩恶扬善。但我国现实的情况却与此有很大的差距，法律在保障权利、限制权力方面有种种不足，在农地征收的一系列冲突中往往走相反的方向：限制权利，保障权力，这必然使人们对法律的信心渐失，走人治的路径。目前很多农村纠纷，如企业污染环境案、农村干部腐败案、邻村之间资源利用纠纷案等，本来可以通过司法和村政自治管理途径解决，但农民不选择法院解决纠纷，不按照村委会组织法解决问题，而是走上访之路，实是不信法律而信能人的“青天老爷”期待心理作怪。于此，法律的作用大打折扣，这再一次印证了伯尔曼法律名言的真理性：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”
上述权大于法、相信人治、不尊重法律的传统。直至现在依然对一些农村地区冲突的解决有不小的影响。所以培植坚定的法律信仰之路任重而道远。
农村在中国未来相当长的时期里仍然是中国人口最多的地方。对待农村的群体冲突应当慎之又慎。将人民的意志上升为法律，将党的关怀带给农村，唯有如此，农村才会走向和谐之路，破除上述法律、体制、习惯等方面的障碍，建立维护权利、公正执法、维权畅通的良好的农村法治环境则是走向和谐的根本保障。
【责任编辑：孙 巍】
关键词：农村群体冲突；法治化；群体冲突解决路径；法治化障碍
中图分类号：D920.4
文献标志码：A
文章编号：1002-7408(2010)03-0069-04
一、冲突的法治化解决路径
冲突与和谐是同一矛盾的两个方面，和谐是冲突的结果，但不是必然结果。大力倡导和谐社会理念，则是为了使冲突能得到和平而非暴力的解决，使改革在渐进中相对平稳地走向成功。怎样和平地解决?君子动口不动手，即使动手，也应当是动手拿起笔，写状子或提意见，在体制设定的法律框架内解决问题，这就是法治化解决冲突之路。不管是在个体公民之间，还是社会利益群体之间，通过司法或政治参与方式解决利益之争，以法律武器将矛盾消而“化之”，即“法治化”。这种方式使社会矛盾在公平正义的理念下，仅仅在激烈的争论而非暴力对抗中解决，从而避免了社会的对抗与分裂，减少了社会行进的成本。
这里要区分法治与法制二个概念。法治(ruled by thelaw)，按照亚里士多德的说法是指依“良法”而治，法律体现公正、公议，其主要功能是保护权利，限制权力，只有这样。法律才能在人们普遍信仰的情况下实现“法律至上”的法治状态。这里的几个概念是互为因果的，法律只有来自于公议、体现公正，人们才会尊崇它，因之也才会达到“法律至上”的法治状态。而只有限制了权力，才能较好地保障权利，才能进一步达到法律公正的状态。而法制(ruled with the law)则是依法而治，至于是否良法，是否公议与公正，则在所不问。秦始皇专制时代实行的就是法制，一断于法，但法律体现的只是统治阶级甚至统治者的意志，其法制是与专制相伴的法制：而现在法治是建立在民主基础上的，与民主相随，体现的是公议或公意。
对于群体冲突，法治化的解决路径有三个：
一是司法途径。公民之间或公民群体间的具体利益争执通过此渠道解决，是非曲直，一决于法，即使对于农民与基层政府的冲突，亦可通过行政诉讼解决，法院仲裁部门拥有最后居中裁决权和裁判执行权，在经过公议而制定的公平正义的法律框架里完全解决纠纷。
二是民间代表制法途径。这其中又有两个途径，一是法案解决，通过自己的代表在地方人大会议中以法案的形式，督促政府部门解决问题，改变行政行为。二是立法解决。即是通过有地方立法权的人大或全国人大，以立法的形式改变既存的游戏规则，制定更公正、更适合新形势的法律，并通过新的行政行为实施之。
三是举报违法途径。对行政执法中的违法行为、违纪行为，甚至腐败行为，可以向上级部门，主要是行政机关上访、举报。但却不可以直接对抗行政行为，因为公权力代表国家意志，从本来意义上也代表全民的意志，具有不可妥协的强制执行力。
二、目前农村地区群体利益冲突的非法治化解决现状
目前，农村的情况与我国法治化的目标还有相当的距离。群体冲突的非法治化解决在一些农村地区反而占主导地位。我们于2007年～2009年分别调查了广东省和陕西省的部分农村地区，走访了参加冲突的群众、干部、干警、政府工作人员等81人次，涉及群体冲突事件26件，每个事件的过程及解决途径，根据参加事件的当事人及知情人的描述，都一一进行了详细的记载并加以统计。调查发现，一些地区的乡(镇)、甚至个别县基层政府与农民群体的冲突不断发生，冲突包括和平的方式，如集体上访，群体聚集，演跳楼(桥)秀；也包括非和平的方式，如集体肢体冲突，围堵政府，打砸财物，扣留人质、甚至伤人死人的情况等。在此类型的冲突中，一些本来是农民与其他群体的利益冲突演化为农民与基层政府的对抗。这样的冲突导致干群关系紧张，舆论纷纭，人心不稳，甚至出现个别“无人敢管村庄”和基层政府与农民群众长期对峙的状态，可以肯定地说，在一些农村地区，基层政府与农民的冲突已经成为和谐农村建设的巨大障碍。
在当代中国社会的转型即工业化、城镇化过程中，资本力量向乡村自然延伸，寻找低价的土地与其他自然资源。这就必然与掌握广大农村土地资源的农民群体发生关系。而在此情况下，由于我国在市场经济下的体制和法制尚不健全，致企业往往侵夺农民物质利益或致污染于当地，这就引起了企业群体与农民群体的矛盾。同时传统的部分不适应市场经济的计划体制仍在运行，政府往往用强力支配农村自然资源，从而使利益矛盾往往转为基层政府与农民群体的矛盾。此外村政问题、邻村资源划分问题，如果有政府介入解决，也往往引起农民与基层政府的冲突。通过对材料的详细分析，冲突双方的行为与模式如下：
1、农民群体在利益冲突中的行为模式。农村群体冲突，一般都有个酝酿、起伏、激化的过程。一般来说，农民群体与基层政府的冲突经历几个阶段：首先是，当农民群体感到自己利益受损时，就走体制允许的路子，提意见、上访、越级上访、诉讼等，简而言之，就是上访(政府解决线路)与诉讼之路(司法解决线路)。在我们所调查的冲突案件中，100％的群体利益冲突都走上访之路，去北京信访的占总数的17％，走司法解决程序的约占21％。如果问题能够得到解决和部分解决。则矛盾平复；如果问题长期不能解决，就开始走体制外的路子。采用群体聚集的“闹事”的方式，显示自己的力量，迫使政府接受要求；如果此种方式亦不能解决问题，就会走向对抗，表现为围攻警察，冲击政府，甚至打砸抢。
2、目前基层政府处理冲突时采取的解决模式。农民群体在冲突中走上面所述的路子，那么农村的基层政府采取什么方式解决和引导冲突的解决呢?根据我们的调查，基层政府的解决办法与模式一般可概括如下：
(1)教育说服型。当基层政府与农民发生冲突时，农民选择不合作，不接受条件，并采取集体上访，包括越级上访，群体聚集等活动，此时政府视之为“人民内部矛盾”，采取说服教育的方法。苦口婆心地或软硬兼施地要求农民不要对抗，接受条件。
(2)强制型。体现在三个方面，一是一些地方政府单方做出决定。比如在征收农民土地的过程中，按照土地法的规定，政府确定土地补偿价格，要求农民必须接受。二是在说服无效的情况下，采取行政强制手段，强行改造土地面貌特征，进行建设：三是当农民聚集不散或者出现聚众闹事的时候，政府往往采取驱众抓首，即出动警力驱散聚集的群众，选择为首的抓起来的方式处理。
(3)强制一放任型。在有的地区，政府采取强制措施后，村民集体全力对抗，政府无可奈何，只好放而任之。一些农村地区宗族势力强大，村民群体异常团结，当出动警察、抓住为 首的分子之后，全体村民甚至多个村落的村民男女老幼一起上阵，妇女老幼在前阻挡，迫使警察后撤。当有人被抓时，一些村民异常悍勇，把被抓的人抢了回来，或者又扣留政府的人质，此时政府只好选择撤出警力，或用被抓的村民“首领”挽回人质，双方又回到暂时“相安无事”的状态。于是个别村成了强势村，村里陷于“无人敢管”的状态，放任自流，计划生育完全失控，村民甚至想生育多少孩子就生多少；一些地方的村民与政府打起了“游击战”，长期对峙，致使项目成了半拉子工程，土地长期荒芜。
(4)协商型。个别基层政府与农民发生冲突，比较重视公平与民主程序，尽量与农民进行反复协商，尊重农民的意见，取得比较好的效果。一是在征地时尽量提高补偿标准，满足农民的后续生存要求，或进行土地置换，使农民利益不受损失；二是提供社会保障，解除农民的后顾之忧；三是为农民提供免费培训，提高农民的谋生能力等。在这些地区，政府很好地解决了与农民的冲突，但也以执法权之权威性的降低为代价。
(5)非公开型。按群体冲突是否被公之于众，可以将之分为公开型与非公开型。在部分地区，农民与基层政府的冲突，尽管在基层表现得轰轰烈烈，但在外界却总是显得风平浪静。这是因为，基层政府在处理与农民冲突的过程中一般采取两个压缩性措施：一是不准越级上访，有的地方甚至规定，越级上访违法；二是拒绝媒体报道。在发生群体事件的情况下，尽管网上论坛有一些消息的端倪，但媒体总是悄无声息。政府按“家丑不可外扬”的传统古训，遵循冲突信息最小扩散原则，尽量使外界感觉不到冲突的发生。
政府的上述行为可以归为二类：一类是强制型的，一类是协商型的。就前一类而言，虽然效率较高，但实际上是政府在将行政执法权与司法权合并使用，以行政权覆盖和代替司法权，将群体利益冲突完全集中在行政的框架内加以解决。按照于建嵘先生的说法，“各级政府长期充当着全能主义政府的角色及缺乏法治精神”。
就后一类而言，虽然较温和地解决了冲突，但政府实际上将行政权进行了交易，将法律的规定换成现实的力量平衡，因为交易的结果取决于双方的力量对比。而这二种情况都与法治化背离。
3、农民与基层政府冲突的误区与困惑。在上述农民群体与基层政府的冲突中，有种种误区和困惑，表现在：
(1)农民的行动误区与困惑。在许多冲突中，农民群体面对征地行为、环境污染问题、村政问题等，本来可以通过诉讼或其他法律途径解决，但农民很少这样做，他们总是舍近求远选择上访，即向更高级别的行政、党委部门申诉，试图改变执法行为，于是不具备裁决力的信访部门似乎成了解决农村问题的最后归宿，这样做，上访成本高昂，效率低下，更多的情况下是导致矛盾激化和上访升级的恶性循环。而各级行政部门各有其职责。不可能处理那么多的大大小小的纠纷，往往将投诉发回，指示原部门解决。这样农民群体经常有四处碰壁的感觉，对体制失望之余聚集在一起，跳出法律的框架，以人多势众的姿态自力救济，以解决问题。但这种介于合法与非法行为之间的行为，很容易因群情激愤而走到非法的轨道上。使情势更为复杂。上述误区产生的原因在于农村治理虽有法，但未能法治化，致使群体冲突无法通过有效的法治渠道解决，由此也导致了农民在冲突中的困惑。
农民的困惑表现在：国家宪法明明规定自己享有农村土地的所有权。为何自己无权处分土地，而由政府处置?出卖自己祖辈耕作的土地，所得款项的大部分为何不归自己所有?自己的权益受到损害，为何法院很多时候不受理(对征地的可行性及补偿标准不服时)?为了维护的土地权益而聚众活动，为何还要被抓起来，甚至个别人还被判刑?
(2)政府行为的误区和困惑。按照现代市场经济理念，政府权力相对于人大的立法而言是执法权，即执行法律，在未有法律的情况下执行党的方针政策，行政执法权是代表公共利益的权力，具有合法性、公共性、正当性、不可妥协性的特点，它不干预市场主体的正常的经济交易活动，更不会代替其市场行为。但现在的执法权在农村的局部陷入误区：一是政府代企业或资方征地，决定农村集体土地转让、价格及分配方案，公权力越界侵犯到私权利。这违反了执法权的公共性及正当性原则；二是政府行为在遇到抵抗时，往往用很多手段，如教育、说服、通过在机关工作的亲友诱胁，甚至还有假意答应条件施以缓兵之计等种种手段和计谋，迫使农民放弃利益，服从“大局”，这违背了行政行为的正当性与合法性原则；三是在面对较强大的村民群体抵制与不法行为时，基层政府也只好讨价还价，将抓的人放了，换回人质，并且给该群体更多的好处以平息事态，这违反了行政权的不可妥协性，因为从本质看，执法权必然要求“令行禁止”、“军令如山倒”，没有讨价还价的余地，理解的执行，不理解的也执行，拿此权作交易，必然损害了其尊严及法律的尊严。上述执法权误区的产生，原因在于个别法律制定时缺乏公议，法律在人们的心中是外加的，人们没有发自内心的对法律的尊崇感，由此导致了基层政府在执法中的困惑与委曲：“土地法”明白规定了政府征地的种种许可，为何在农村完全依法征地时，农民还要竭力反抗呢?对征地时的补偿款，政府完全按法律的规定支付了补偿款，农民为何就是不接受呢?政府部门在执法时做出妥协虽然解决了问题，可又是违背法律规定的补偿标准，也违背了执法权的不可妥协性；如果不妥协，基层政府与农民的冲突就难以彻底解决，影响社会稳定。于是政府在执法时往往陷入两难：依法执行引起巨大冲突，农民以损害自己利益为由不答应；进行执法妥协，又违背行政执法的原则，且使法律的权威性打了折。
上述误区与困惑，本质上是法律的困惑，法治化的困惑。它说明，当前中国农村法治化存在诸多障碍。而在这些障碍消除之前，农村群体冲突就不能在法律的框架内和平地有效地解决。
三、解决农村冲突之法治化路径的障碍
1、法律障碍。根据我们的调查，在目前的农村群体冲突中，因征地或征地补偿而起的冲突案件，占所调查案件的78％。而这些案件一律没有经过司法途径解决问题。这是发人深思的。到底是为什么会有这个“一律没有”呢?
这与我国上世纪80年代出台的《土地管理法》(以下简称“土地法”)的规定有直接的关系。这部法律只规定国家在征收农村集体土地中的征地及补偿的决定权，却没有赋予农民群体对所有土地的处分权和权益受到侵害时的起诉权。
一方面该法第8条明确规定农村土地归农民集体所有，确立了农民集体的土地所有权。但另一方面又肢解了这种所有权，首先是把农民各个集体的土地所有权中的处分权取消了。在征地中农民只有“等待公告权”，而没有针对非“公共利益”的征地提出申诉、司法抗辩的权利。其次是如果农民对征地补偿不服，只有“提意见权”，而没有向法院或行政机关寻求救济的权利，即没有起诉权和行政复议权；起诉到了法院。法院也无权受理。这样的法律规定实质上是为农民设定了许 多义务，但却剥夺了其应当享有的法律权利。最要害的是。这些规定等于明白地告诉农民：通过法律途径解决土地纠纷此路不通，农民在此维权无法可依。由此也就很容易解释农民越级上访、集体上访之不得已了，也明白由此给党政机关造成巨大压力的原因了。解决利益冲突首先是协商，没有协商。则要法律来解决，如果没有法律，则只能上访，上访实质反映了群体对上级党和政府的信任，如果上访亦不能，则有一半可能是闹事，另一半是被迫放弃。
从立法技术上来说，这样的法律规定也是有局限性的，任何法律规范都或为人们设定权利，或为人们设定义务，为实现之，同时还必不可少地要设定侵权和违反义务要承担的后果，尤其是设定权利救济的途径和义务不履行的惩戒方式及执行机关，即要有假定、处理、制裁三个要素，而“土地法”在有关征收集体土地方面的规定中却缺乏制裁的内容和相应的制裁机关，不能不说是一个立法上的缺陷。
从立法过程来说，由于“土地法”立法较早，设有像现在这样在网上或通过其他途径广泛向社会包括农民征求意见，这使得“土地法”之立法公议不足，因此征农地时总是问题不断。
“土地法”包含了过多的计划经济时代政府管理社会的遗迹，政府在土地市场大包大揽，在非为公共利益的情况下，代替市场主体(包括企业一方与农民群体一方)实施经济活动，往往先将农民集体土地征收，然后转卖给企业。本来是市场经济各主体的经济交易活动，政府却全权代之，这种土地流转市场中的计划经济模式不改变，农村土地冲突的非法治化解决方式就不会有所改变，土地暴力事件也不会就此结束。
2、体制障碍。如前所述，公民之间或公民群体之间发生矛盾，一般当然应当选择司法诉讼以及诉诸于民意代表解决，这是法治社会解决矛盾的基本取向。但这两个环节都存在很多问题，使农村群体利益冲突的法治化解决受到极大的阻滞。表现在以下方面：
(1)司法有效审查不足。我国司法系统在改革开放后有了重大长足的发展和巨大的成就，但离法治社会目标要求仍有较大距离。表现在：一是司法立案范围有限，很多案件不能受理，如前述农征地补偿案件。但个别地区法院在专政方面很积极，对维权“闹事”的农民抓捕判刑执行很得力。这实是一种执法错位，且有舍本逐末之嫌。二是司法对行政行为的审查范围有限，只限于具体行政行为是否合法，行政行为是否符合国家法律和行政机关自己制定的规范性文件，尤其是对于后者，其是否符合宪法和公正原则就不在审查范围之内，这也是导致人们对法院不信任的原因之一；三是司法审查受行政机关的干预比较深，中立与公正性较缺乏。如在个别征地行为中。村民不满政府征地行为采取集体聚集行动。偶尔也发生轻微肢体冲突，国家机关有时会公检法一起出动。带头农民往往以妨害法律实施罪获刑。法院应行政机关召唤而动。就失去了其中立地位，公正性也打了折扣。法院这样做，与法院体制密切相关，“各级地方法院在人、财、物的管理方面受制于相应的地方政府。在人事管理方面，现行法官编制由地方主管，这就使得地方党政领导干部实际上掌握法院干部的选拔和升迁大权。在财、物管理方面，地方法院的一切经费和物质均来源于地方财政。这种司法权力地方化，导致地方法院与地方党委、地方权力机关、地方行政机关形成严重的依附关系，使设在地方的国家审判机关实际上成为受地方党委、地方权力机关、地方行政机关控制的审判机关，使地方法院在审判过程中更多地倾向于保护地方利益”。由此可见，法院对地方行政机关的过分依赖。是影响法院中立审判的重要根源。
(2)民意表达机制不足，民意代表作用不显著。农民因自己的利益受损而对行政执法行为不满，如果司法救济途径不足，可以经民意代表通过法案的方式，修改行政行为，或者通过立法的方式改变法律规定，以自下而上的民主方式实现自己的权益，这是法治化解决冲突的另一重要途径，也是社会进步的常规性推动力。而目前恰好在这个环节上，出现了严重的体制性阻隔：农村群体往往直接到上级行政机关上访，很少通过自己的代表反映意见。其制度原因表现在：一是根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条和第33条的规定，目前我国的各级人大代表选举程序采取的是“提名一公布一投票制”，这是我国特色的选举制度，美中不足的是参选代表在选举过程中一直保持“参选沉默”：一方面无须与选民见面，使选民认识自己，了解自己的观点和参选动机，争取选民支持，获得选票，也不发表对选民负责的言论，这就使选民与代表的有效沟通缺乏制度保障，虽然近在数里方圆，却永不相见，代表不知是谁选的自己，选民除了知道名字外不知选举代表的学识、人品及政治意向，这使得农民通过代表维权变得缥缈。二是我国人大代表采取非常任制，各个代表没有专门配备的办公机构处理公共事务。代表都有自己的工作。工作要在单位做，工资从单位里领，根本不可能有更多的时间和条件了解民情；而且既然只是不领薪水的“兼职工作”，做与不做并没有太大的分别。而且农民也没法找到自己的代表，找到也不起作用。三是作为我国宪法规定的最高权力机构，人大的作用的发挥还很有限，尤其是在通过经常性的法案监督、限制政府权力扩张方面作用不很显著。这使得农民维权总是选择向政府反映情况，期待政府解决问题，很少通过人大这个渠道解决问题，各级人大成功解决农村群体冲突的有影响的案例更是微乎其微，这是引人深思的。虽有代表。但没有承诺，常不往来，农民群体失去了就近反映情况、解决问题的方式。只好选择自己不熟悉的路径，以高昂的成本走路途遥远、环节重重的上访之路。
3、传统习惯障碍。现代法治的基本理念是法律至上，保障权利。制约权力，惩恶扬善。但我国现实的情况却与此有很大的差距，法律在保障权利、限制权力方面有种种不足，在农地征收的一系列冲突中往往走相反的方向：限制权利，保障权力，这必然使人们对法律的信心渐失，走人治的路径。目前很多农村纠纷，如企业污染环境案、农村干部腐败案、邻村之间资源利用纠纷案等，本来可以通过司法和村政自治管理途径解决，但农民不选择法院解决纠纷，不按照村委会组织法解决问题，而是走上访之路，实是不信法律而信能人的“青天老爷”期待心理作怪。于此，法律的作用大打折扣，这再一次印证了伯尔曼法律名言的真理性：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”
上述权大于法、相信人治、不尊重法律的传统。直至现在依然对一些农村地区冲突的解决有不小的影响。所以培植坚定的法律信仰之路任重而道远。
农村在中国未来相当长的时期里仍然是中国人口最多的地方。对待农村的群体冲突应当慎之又慎。将人民的意志上升为法律，将党的关怀带给农村，唯有如此，农村才会走向和谐之路，破除上述法律、体制、习惯等方面的障碍，建立维护权利、公正执法、维权畅通的良好的农村法治环境则是走向和谐的根本保障。
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