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摘 要： 第三方评估是政府绩效评估的重要构成形式。本文以上海自贸区开展的第三方评估实践为例，分析了多机构联合开展的第三方评估在全面反映政府整体绩效和推进行政体制改革及服务型政府建设方面所取得的成效。并围绕实践过程中存在的宏观把控有余微观承载不足、评估机构之间欠缺协调机制、缺乏相对系统化、制度化的保障等问题，从健全绩效评估制度、建立评估机构遴选机制、培育绩效文化、完善评估结果的反馈与使用机制、加大信息公开力度等方面提出了完善第三方评估的路径选择，以期为后续评估的开展及其他地区的第三方评估实践提供参考。
关键词： 绩效评估；第三方；服务型政府；自贸区
随着行政体制改革的不断深化，政府绩效评估作为西方先进行政管理经验的有效借鉴越来越受到各级政府的重视与推崇。在众多的评估方式中，第三方评估因其在评估主体选择及评估流程设计方面的“外部人”特征，有效弥补了政府绩效内部评估的缺陷，提升了评估结果的客观性与准确性，逐渐成为近年来各级政府开展绩效评估的模式选择之一。而作为国家级的改革试验区，上海自贸区在经济管理的诸多领域都推行先行先试，在评估和管理政府绩效方面，上海自贸区也率先引入第三方评估机构，以期提升评估流程的科学性和结果的准确性。在开展探索、取得成效的同时，上海自贸区的第三方评估也暴露出一些问题，需要进一步予以完善，以便最大限度地发挥出第三方评估的优势，并为其他地区的第三方评估实践提供有益的借鉴。
一、第三方评估模式的选择与实践
以绩效评估的“三权”，即评价权、监管权和组织权的归属为依据，可以将第三方评估的概念理解为：第一方评估是指政府部门组织的自我评价；第二方评估是指政府系统内部，上级对下级做出的评价，以上均属于内部评估。而第三方评估是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评估，通常包括独立第三方评估和委托第三方评估①。在第三方评估中，“第三方”的“独立性”被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性和权威性则被认为是保证评估结果公正的基础。从珠海、沈阳等地开展的万人评政府活动至今，第三方评估已经走过了十多年的历史，全国各地已经创新出的第三方评估模式主要有：科研院所专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和普通公众参与评估模式四种②。
就上海自贸区的第三方评估实践来看，在模式选择上采取的是多种模式并举的混合策略，即选取不同机构同时承担第三方评估：一是具有专业性行业资质的普华永道会计师事务所；二是以行业分析咨询见长的上海投资咨询公司；三是包括国务院发展研究中心、上海对外经贸大学、上海财经大学在内的科研院所。这些机构结合自身优势同时展开评估，且彼此独立。此外，与自贸区运行相关的核心部门（如上海出入境检验检疫局等）也通过与第三方机构合作的方式对核心工作的开展情况进行了更为细致也更具针对性的专项第三方评估。上述评估实践中最具代表性的有以下三种评估模式：
1.上海质量管理科学研究院开展的专项第三方评估
上海出入境检验检疫局委托上海质量管理科学研究院开展的绩效评估主要针对自贸区8项检验检疫创新制度的实施情况及成熟度进行，包括：检验检疫无纸化改革、检验检疫分线监督管理制度、进口货物预检验制度、第三方检验结果采信制度、全球维修产业监管制度、入出境生物材料/制品风险管理制度、动植物及其产品检疫审批负面清单管理制度和中转货物产地来源证管理制度。
评估通过文献分析与专家座谈研讨的方式，将制度创新性、风险可控性、国际惯例契合度、用户体验和复制性五个方面作为评估自贸区检验检疫创新制度成熟度的基础要素（图1），形成多维度、综合性的评估模型。通过评估模型的确立，基于数据采集和分析，进行因素整合和测算评估，最终判断自贸区检验检疫创新制度的成熟度和可复制性。
与评估模型相配套的评估指标体系包括制度创新性、风险可控性、国际惯例契合度、用户体验和复制性5个一级指标，下设15个二级指标和28个三级指标（表1）。评估结果显示：“检验检疫创新制度”成熟度评估分数为87.31分，表明具有较好的可复制推广性。8个单项创新制度成熟度评估分数结果也均高于80分。
2.普华永道会计师事务所开展的第三方评估
围绕《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（下称“总体方案”），普华永道会计师事务所首先对总体方案中的五大目标完成情况进行评估，包括：政府职能转变、投资管理方式转变、传统贸易监管方式改革、深化金融体制改革、完善法制保障。其次对总体方案特别关注的“营造相应的监管和税收制度环境”问题，从创新监管服务模式和税收机制探索两个方面入手予以重点评估。最终确立“5+2”共七个被评估子项。
普华永道会计师事务所根据世界银行“区域营商环境”评估框架，以及“区域竞争优势”评价要素构建“SMART”评估模型（图2），为每个评估子项定性定量设置了“弱、较弱、中性、较强、强”五个档次，让企业为自贸区的改革效果打分。评估期间，普华永道会计师事务所先后调查了各类企业125家，其中包括20家世界500强企业以及相同领域的中小型企业。工作人员还先后与美中商会、欧盟商会等经济组织进行沟通，并对国内外自贸区作了详尽的对标分析，力争客观、全面地反映企业心声。评估结果显示：投资管理方式转变受到的认可度最高，而完善法制保障方面认可度相对最低。
3.上海财经大学开展的第三方评估
根据中国（上海）自由贸易试验区的总体目标、主要任务及措施，上海财经大学课题组从政府职能转变、投资领域开放、贸易方式转变、金融开放创新、法制制度保障五个方面入手衡量自贸区各项制度的创新绩效。
评估分为两大部分：一是规范定性评估。包括主要建设任务推进情况评估和制度创新绩效评估。在评价自贸区建设任务推进情况时，课题组将自贸区制度创新的进展和落实状况与国务院总体方案规定的总体目标和主要任务逐项比照，对改革目标的实现程度给出准确和专业的评估。进行制度创新绩效评估时，课题组与上海统计局合作，获得了547份有效调查问卷，还动用上海和北京的专家库，召开了若干场专家、企业及监管部门座谈会，涉及跨国公司、国有企业、中小民企，以及海关、检验检疫、海事、商务、口岸、金融等相关部门。根据问卷调查和座谈会反馈情况，按照不同的权重分值，得出绩效评估结果。二是科学计量评估。课题组参考国际公认的营商环境主要指标体系，设计了自贸区评估五级指标体系，并开发出配套评估模型和软件。只要将相关经济流量数据输入，软件就会自动分析，并按照五级指标体系，给出客观的制度创新绩效评估结果。这套评估模型最大程度地排除了主观评价因素，随着自贸区经济数据越来越丰富，评估结果会变得更加准确更加客观。 评估结论表明，在加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易便利化、深化金融开放创新、完善法制制度保障等5个方面的制度创新及政策措施的综合满意度基本在80%以上。具体的评估分值为：加快政府职能转变85.55；扩大投资领域开放84.3；推进贸易方式转变79.5；深化金融领域的开放创新80.25；完善法制领域的制度保障84.05。评估结论表明，这5个方面的主要任务和措施仍有一些制度需要进一步健全和优化，以符合总体目标的要求。与此同时，课题组还依据绩效评估科学计量模型的运行结论，对自贸区制度创新绩效进行国际对标评估，对标结果显示法制保障方面与国际领先水平差距最小，而金融开放创新的水平离国际领先水平还有很大距离。
二、第三方评估取得的基本成效
上海自贸区大规模引进第三方机构进行专业化绩效评估，将“裁判员”工作交于社会机构，表明了政府改革的决心与诚意，也取得了一些阶段性的成效。
1.以制度运行效果为评价对象，完成了对政府绩效的整体性评价
自贸区从开展绩效评估工作伊始就十分注重政府绩效的整体性评价，不论是内部评估还是委托第三方评估都将政府运作的宏观效果作为评估对象，使得评价结果能够帮助政府从宏观层面把握相关制度、机制、政策、措施的实施效果与影响。这与通常政府机构所进行的针对内部各机构或个人微观绩效的评估相比站位更高，意义更大。各家评估机构围绕整体性评估的要求，结合自身机构的优势，设置了具有针对性的评估模型，这些评估模型对于宏观把握自贸区未来的发展方向和重点工作提供了蓝本，为自贸区发展的顶层设计提供了参考，对已有的针对政府运行内部绩效所作的评估是非常有益的补充。
2.充分发挥不同机构的特性，提升了绩效评估的专业性与准确性
就绩效评估而言，承担评估的机构其实也具有属性上的差异。内部评估与外部评估机构的立足点往往不同，甚至仅就第三方评估而言，也因机构属性不同而存在视角上的差异。自贸区在开展第三方评估时，充分考虑了不同机构的特性，分别选取了行业资深从业机构会计师事务所，专业性研究能力突出的高校科研院所以及具有国资背景的咨询公司等各类机构参与其中，很好地发挥了各类机构的专业性，弥补了内部评估专业性不足的缺陷，有效提升了评估结果的权威性和可信度。之所以这样讲，是因为这些机构在绩效评估方面通常都拥有良好的人力资源与技术保障，其评测成员在相关领域都具有比较高的理论素养与实践经验，不同研究背景下的评测人员可以在交叉学科前提下进行技术与方法的测评③。例如普华永道会计师事务所的评估就主要立足于自贸区内外部企业的主观感受，对《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中几大目标完成情况予以评价，根据所调查企业的意见与建议，并结合多年来形成的行业经验，给出了未来绩效改进的入手点与策略。而上海财经大学则充分发挥高校科研机构的研究优势，在分析问题的深度和科学性上下功夫，构建定量评估模型，对自贸区各项改革创新制度的运行结果通过数据分析给出了直观的评价，结合多年来的研究积累，将自贸区的现有成绩与国际上领先水平的差距进行对标分析，将自贸区相关制度的发展水平放置到更为广阔的国际视野中予以分析，所得结论为自贸区的进一步发展提供了切实的参考。
3.通过开展政府绩效评估活动，切实推动了服务型政府建设
服务型政府的最大特点就是服务导向和公众本位，把公众利益放在首位，以服务关系代替控制关系，把实现社会公正和公平放在效率之上，把公众的满意度作为服务型政府的一个重要指标。自贸区选取第三方评估机构对政府的绩效进行评价，使得这些相对独立于政府的组织对政府工作进行了监督，会使政府绩效评价在提高客观性和公正性的同时，更关注公众的意见和建议。在评估过程中，政府也向公众公开了更多的行政信息，使社会公众更加了解政府工作，有效推动了政府向服务型政府转变。
与此同时，允许第三方评估机构参与政府绩效评估有利于公众参与到公共治理中来。尽管我国的行政体制改革需要政府自上而下进行推动，但社会力量尤其是公众从外部推动的力量也不容小觑。行政体制改革的目的就是建设能够维护社会公平正义、满足公众利益的服务型政府。第三方评估机构参与评价政府绩效，为普通公众参与公共服务供给、参与社会治理开辟了新的道路，评价活动也更容易取得公众的认同和支持，有利于激发公众参与治理的积极性和主动性，有利于政府与公众之间的沟通与理解。因此，可以说，自贸区以第三方政府绩效评估为抓手，广泛听取企业和公众对自贸区发展的意见与建议，在服务型政府的建设方面迈出了坚实步伐。
三、第三方评估存在的突出问题
上海自贸区依据其服务对象主要是各类企业这一特色，选取第三方对政府绩效展开评估，从评估模式的选取上基本实现了与现实需求的匹配，评估效果优于以往的政府内部评估。但是由于目前的评估工作仍处于起步阶段，相关环节仍需要进一步规范和细化。评估过程中反映出的问题在其他地区开展的第三方评估中也或多或少的存在，值得予以关注和解决。
1.宏观把控有余、微观承载不足
自贸区目前已经开展的政府绩效评估工作主要从宏观层面对各项制度、机制的运行情况和存在的问题进行了扫描和审视，不同机构围绕评估结果也提出了未来的改进建议。这些宏观层面的讨论对于自贸区下一步的发展意义重大。但正是由于这些评估本身都着眼于宏观层面，因此相关的对策建议也同样落脚在宏观层面，只是明确了下一步可以做什么，以及应该做什么的问题，但是具体由哪一个职能部门来承担具体的改进工作却没有明确的说明。众所周知，完整、系统的政府绩效评估必须包含绩效反馈与改进的环节，否则评估结果就可能存在仅停留在纸面上的风险。如果一项改进措施缺失了应有的落实机构，其效果就很难发挥出来。因此，就目前自贸区已经完成的绩效评估而言，还需要进一步根据评估结果落实各项改进建议的具体实施部门，明确改进内容和时间表，将评估结果进行有效利用，使宏观认知转化为政府机构及相关人员的具象化工作内容，从而真正实现绩效评估对组织绩效提升的促进作用。 2.评估机构之间缺乏协调机制
自贸区选取了多家机构开展绩效评估，但这些机构在运行过程中都是独立工作、独立决策，相互之间没有交集。第三方评估机构其实自身的构成并不单一，参与政府绩效评估的第三方机构同时包括了社会中介机构、舆论机构、学术团体等。这些机构和团体因各自使命和目的的不同而具有不同的价值取向及行为模式，这些差异需要有效的协调和领导才能避免出现冲突。但目前自贸区的现实情况是这些接受委托的第三方机构之前并没有明确的协调机制，这有可能导致他们对政府的行政管理活动持有不同的立场和观点，对政府绩效评估标准的理解出现差异，从而使得政府绩效评估过程中出现分歧甚至矛盾，降低绩效评估工作的效率，降低第三方评估活动的公正性，甚至有可能使得第三方评估机构成为某些团体的代言人。因此，需要考虑设置相关的协调机制来降低这种冲突出现的可能④。
3.评价机构的素质值得关注
政府绩效评估是一项复杂的系统工程，它要求评估机构必须具有独立、专业的人才队伍。特别是第三方评估机构，它们只有在拥有资金的独立性、合法的评估地位、较高素养的专业人才队伍的前提下才能够在政府绩效评估中发挥其独特的外部评价作用。无论是高校专家评估还是专业公司评估，如果在资金来源方面过分依赖于政府部门，那么在评估中就会受到政府部门的限制，不能充分发挥其在评估中的独立性，最终影响评估结果的客观真实性。目前，我国许多第三方评估机构人员的专业素养和资金状况还不足以支撑其独立完成政府绩效评估，以开创我国第三方评估模式先河的兰州大学中国地方政府绩效评价中心为例，其活动资金及活动的开展仍不同程度地受到当地政府的影响，与西方完全独立的第三方相比还有很大差距⑤。自贸区开展的相关评估工作其实也面临这样的挑战，能否通过有效的程序遴选出有质量、有能力、有水平的评价机构，以及以怎样的标准来遴选都是目前非常值得关注的问题。
4.缺乏相对系统化、制度化的保障
虽然我国有宪法、审计法、行政监察法以及公务员管理条例等相关法律法规，对政府部门的绩效管理工作提出了一些原则性规定，但明显缺乏可操作性的具体程序，对各级政府的绩效评估工作起不到应有的规范作用。自贸区也面临同样的问题。我国目前没有一部专门的政府绩效评估法案。第三方评估机构的地位、职责权限也无专门性立法明确规定。各地开展评估活动随意性很大，经常随着政府工作重心的转移或官员的更迭而兴起或沉寂，缺乏持续性，甚至最终流于形式⑥。
第三方评估机构参与政府绩效评估有着重要的意义，但是这种参与并没有有效的法规制度保障，使评估系统中不同主体之间的关系、第三方评估机构的地位和资格等问题难以清晰界定，从而使第三方评估机构参与政府绩效工作评估的效率难以提高，积极性和主动性等均受到影响。因此只有健全相关制度规范，保障第三方评估机构的评估权力和资格，从制度上清除政府部门在评估中的随意性和偏好性，才能使评估结果得到重视和有效运用，才能使第三方评估机构的评估活动规范有序和客观公正。
四、优化第三方评估的路径选择
正如中共中央2008年发布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出的，构建科学合理的政府绩效评估机制，一方面要对政府绩效评估的适用领域具有科学的认知；另一方面，要准确把握政府绩效评估的价值导向，完善评估机制和制度模式，实现政府执行力与公信力的有机统一。未来自贸区在完善绩效评估机制方面也需要特别注意上述两方面要求，进一步提升第三方评估机制的完备性，使其最大限度的发挥作用。
1.建立评估机构遴选机制，实现评估工作的可持续发展
由适合的机构承担评估工作，是保障评估工作顺利、有效开展的前提。因此，对于评估机构的遴选也要有科学的规划和组织，使相关机构的评价活动具有可持续性。未来，自贸区可以从操作层面入手建立评估机构的甄选、确认和委托工作。在选取第三方机构开展绩效评估委托授权之前要首先就政府部门存在的问题进行内部分析，做到心中有数。绩效评估的目的在于提升工作效率，转变政府职能，这可能损害某些部门的利益乃至个人利益，因此在考虑正式实施第三方评估前要对利益相关者进行梳理，尽量排除实施过程中的阻力因素。此外，可以考虑对评估机构实施公开招标，并对委托合同进行细化，明确第三方评估机构的职责，确保其行为不超出绩效评估的范围。
2.健全绩效评估制度，确保第三方评估机构有法可依
目前，我国第三方评估机构参与政府绩效评估面临的最大障碍是缺乏相关的法律法规支持。西方发达国家已将第三方评估机构参与政府绩效评价纳入了制度化、法制化的轨道，如美国1993年制定的《政府绩效与结果法》及《以绩效为基础的典范法》中都对第三方评估机构的地位予以了明确。因此，要通过法制化手段使评估具有制度性保障，这一点对于未来自贸区开展第三方评估显得尤为重要。要从法律上确定第三方评估的地位，通过制度形式详细规定第三方评估主体的权利和义务，使第三方评估成为政府绩效评估体系的必要组成部分。因为缺乏第三方的参与，政府绩效评估在促进公众参与方面就难以得到实质性的突破，绩效评估的作用也无法得到充分的体现。因此，可以考虑将评估与问责制、依法行政及行政体制改革等配套措施紧密结合起来。在实际操作过程中，对评估主体评估什么、怎么评估、评估应注意的问题等方面做出规定，使评估工作有法可依、有章可循，使第三方评估成为绩效评估的基本环节，从而保证政府绩效评估工作的持续性和稳定性⑦。
3.培育绩效文化，增强政府及社会对第三方评估的认同
文化是一个组织或机构良性发展的内核，良好的组织文化氛围能够促进组织目标的实现。绩效文化作为一种行政文化，涵盖了公共服务理念、公共责任理念、社会效益理念、公众满意理念，是一种“公众本位”的行政文化。绩效文化是政府绩效管理的精神支柱，对政府绩效评估的实施具有重要的导向作用。社会公众对绩效评估功能的认同度越高，越能增强评估的评估力。因此，要积极营造绩效文化的培育环境，加大宣传力度，提升公众对“第三方”的正确认识。政府部门也应加强组织学习，系统理解服务型政府的理念，全面认识“第三方”评估工作的意义。要充分肯定“第三方”的独立性和专业性对评估的重要价值，与专家学者或专业公司建立相对固定的联系，请他们参与到常规的政府绩效管理工作中，提高绩效管理制度设计的科学性以及专业性，提高评估结果的可靠性，促进政府开展工作⑧。 4.完善绩效评估体系，建立评估结果的反馈与使用机制
评估结果使用是第三方评估的重要环节。如果绩效评估只注重评估以及评估结果的形成，而不注重评估结果的应用，就会造成评估结束后评估结果仅停留于纸面上的现象，导致整个评估活动失去应有的价值与意义。因此，非常有必要建立第三方信息反馈回应机制，形成“公众评估—分析政府服务与公众需求的差距—政府减少差距—公众再评估”这样一个循环回路⑨。只有通过加强评估机构与政府之间的合作和沟通，才能够保证政府的绩效评估结果能够被政府和公众接受，最终达到政府凭借评估结果改进政府工作、提高执政能力和获得公众满意的共赢局面，从而发挥政府绩效评估应有的价值。此外，评估结果还应与政府官员的薪酬、晋升挂钩，形成配套的问责制度，尽可能根据评估结果对政府部门相关人员进行相应的奖惩，对评估不达标的部门应进行追责，从而达到推动政府绩效改进的目的。
5.提升信息公开力度，跟上互联网时代的发展要求
信息不对称是制度和行政成本增加的主要原因。现实中，政府与“第三方”之间地位的不平等，致使信息也不可能完全对等。近年来，我国政府部门的政务公开工作已取得显著成效。政府部门的工作职责、工作程序、工作制度等信息通过各种方式让其他机构和公众能够获取。伴随着电子政务的发展，公众和评估机构可以直接通过网络获取相关信息。但就整体发展水平而言，我国政务信息的公开程度仍显不足。如何化解这个矛盾？可以考虑借助当前迅猛发展的互联网技术，在政府日常信息披露上下功夫，通过政府网站、官方微博或微信、新闻媒体等途径及时、客观地向第三方评估机构以及公众公开行政信息，使第三方评估机构能够全面了解政府的行政过程，在节约评估数据获取成本的基础上对政府绩效做出权威性评价。政府绩效评估工作的开展应该以互联网的繁荣发展为契机，摒弃过去落后的信息采集方式，转而依托大数据分析或数据挖掘技术，搭建政府绩效评估的信息化平台⑩。未来，可以考虑将常规化的绩效评估移植到网络上完成，拓宽公众参与评估的渠道并通过各部门数据信息的共享，实现绩效水平的横向可比，区域间可比等。政府与第三方机构的合作也可以探索“互联网+”的模式，转变工作思路，创新工作方式，降低人为因素对评估过程的干扰，提升绩效信息获取的匿名性、主动性、准确性和及时性。
五、结语
第三方评估在政府绩效管理过程中具有不可替代的优势。尽管在实际操作过程中也不可避免地出现了一些问题，但其对政府职能转变和服务型政府建设的积极影响不容忽视。上海自贸区所进行的第三方评估探索，是地方政府在科学有效地开展第三方评估方面做出的有益尝试。分析实践过程中暴露出的问题并查找原因，有针对性地进行完善与优化，是后续绩效评估工作顺利进行的有力保障。而从制度、机制、文化、信息传播方式等方面对第三方评估进行改进，对于其他地区开展类似的评估活动也具有一定的启示意义。
注释：
①包国宪：《地方政府绩效评价中的“三权”问题探析》，《中州学刊》2006年第6期。
②徐双敏：《政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善》，《中国行政管理》2011年第1期。
③杨拓：《委托代理模式下“第三方政府绩效评估”的路径完善》，《哈尔滨市委党校学报》2011年第5期。
④邢振江：《我国第三方政府绩效评价组织问题探析》，《燕山大学学报（哲学社会科学版）》2013年第3期。
⑤徐文涛：《第三方评价组织参与政府绩效评估自议》，《行政与法》2014年第6期。
⑥魏建森：《基于第三方主导的政府绩效评估研究》，《领导科学》2013年第3期。
⑦孟惠南：《第三方评估在我国政府绩效评估中的应用》，《领导科学》2012年第8期。
⑧陆宁：《完善地方政府第三方绩效评估体系的思考》，《经济与管理》2012年第1期。
⑨寿志勤：《安徽实验第三方政府网站绩效：评估机制研究》，《中国科技论坛》2010年第2期。
⑩于海燕：《公共治理视角的政府绩效评估主体多元化》，《重庆社会科学》2014年第6期。
Abstract： Third party evaluation is an important means for evaluating government performance. This paper uses the Shanghai free trade zone as an example， and analyzes the effectiveness of third party evaluation. This paper further proposes the optimization path selection based on system optimization， support of policies and improvement of evaluation results， and provides references for future practices.
Keywords： Performance Evaluation； Third Party； Service Government； Free Trade Zone
（责任编辑 谭力）
关键词： 绩效评估；第三方；服务型政府；自贸区
随着行政体制改革的不断深化，政府绩效评估作为西方先进行政管理经验的有效借鉴越来越受到各级政府的重视与推崇。在众多的评估方式中，第三方评估因其在评估主体选择及评估流程设计方面的“外部人”特征，有效弥补了政府绩效内部评估的缺陷，提升了评估结果的客观性与准确性，逐渐成为近年来各级政府开展绩效评估的模式选择之一。而作为国家级的改革试验区，上海自贸区在经济管理的诸多领域都推行先行先试，在评估和管理政府绩效方面，上海自贸区也率先引入第三方评估机构，以期提升评估流程的科学性和结果的准确性。在开展探索、取得成效的同时，上海自贸区的第三方评估也暴露出一些问题，需要进一步予以完善，以便最大限度地发挥出第三方评估的优势，并为其他地区的第三方评估实践提供有益的借鉴。
一、第三方评估模式的选择与实践
以绩效评估的“三权”，即评价权、监管权和组织权的归属为依据，可以将第三方评估的概念理解为：第一方评估是指政府部门组织的自我评价；第二方评估是指政府系统内部，上级对下级做出的评价，以上均属于内部评估。而第三方评估是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评估，通常包括独立第三方评估和委托第三方评估①。在第三方评估中，“第三方”的“独立性”被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性和权威性则被认为是保证评估结果公正的基础。从珠海、沈阳等地开展的万人评政府活动至今，第三方评估已经走过了十多年的历史，全国各地已经创新出的第三方评估模式主要有：科研院所专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和普通公众参与评估模式四种②。
就上海自贸区的第三方评估实践来看，在模式选择上采取的是多种模式并举的混合策略，即选取不同机构同时承担第三方评估：一是具有专业性行业资质的普华永道会计师事务所；二是以行业分析咨询见长的上海投资咨询公司；三是包括国务院发展研究中心、上海对外经贸大学、上海财经大学在内的科研院所。这些机构结合自身优势同时展开评估，且彼此独立。此外，与自贸区运行相关的核心部门（如上海出入境检验检疫局等）也通过与第三方机构合作的方式对核心工作的开展情况进行了更为细致也更具针对性的专项第三方评估。上述评估实践中最具代表性的有以下三种评估模式：
1.上海质量管理科学研究院开展的专项第三方评估
上海出入境检验检疫局委托上海质量管理科学研究院开展的绩效评估主要针对自贸区8项检验检疫创新制度的实施情况及成熟度进行，包括：检验检疫无纸化改革、检验检疫分线监督管理制度、进口货物预检验制度、第三方检验结果采信制度、全球维修产业监管制度、入出境生物材料/制品风险管理制度、动植物及其产品检疫审批负面清单管理制度和中转货物产地来源证管理制度。
评估通过文献分析与专家座谈研讨的方式，将制度创新性、风险可控性、国际惯例契合度、用户体验和复制性五个方面作为评估自贸区检验检疫创新制度成熟度的基础要素（图1），形成多维度、综合性的评估模型。通过评估模型的确立，基于数据采集和分析，进行因素整合和测算评估，最终判断自贸区检验检疫创新制度的成熟度和可复制性。
与评估模型相配套的评估指标体系包括制度创新性、风险可控性、国际惯例契合度、用户体验和复制性5个一级指标，下设15个二级指标和28个三级指标（表1）。评估结果显示：“检验检疫创新制度”成熟度评估分数为87.31分，表明具有较好的可复制推广性。8个单项创新制度成熟度评估分数结果也均高于80分。
2.普华永道会计师事务所开展的第三方评估
围绕《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（下称“总体方案”），普华永道会计师事务所首先对总体方案中的五大目标完成情况进行评估，包括：政府职能转变、投资管理方式转变、传统贸易监管方式改革、深化金融体制改革、完善法制保障。其次对总体方案特别关注的“营造相应的监管和税收制度环境”问题，从创新监管服务模式和税收机制探索两个方面入手予以重点评估。最终确立“5+2”共七个被评估子项。
普华永道会计师事务所根据世界银行“区域营商环境”评估框架，以及“区域竞争优势”评价要素构建“SMART”评估模型（图2），为每个评估子项定性定量设置了“弱、较弱、中性、较强、强”五个档次，让企业为自贸区的改革效果打分。评估期间，普华永道会计师事务所先后调查了各类企业125家，其中包括20家世界500强企业以及相同领域的中小型企业。工作人员还先后与美中商会、欧盟商会等经济组织进行沟通，并对国内外自贸区作了详尽的对标分析，力争客观、全面地反映企业心声。评估结果显示：投资管理方式转变受到的认可度最高，而完善法制保障方面认可度相对最低。
3.上海财经大学开展的第三方评估
根据中国（上海）自由贸易试验区的总体目标、主要任务及措施，上海财经大学课题组从政府职能转变、投资领域开放、贸易方式转变、金融开放创新、法制制度保障五个方面入手衡量自贸区各项制度的创新绩效。
评估分为两大部分：一是规范定性评估。包括主要建设任务推进情况评估和制度创新绩效评估。在评价自贸区建设任务推进情况时，课题组将自贸区制度创新的进展和落实状况与国务院总体方案规定的总体目标和主要任务逐项比照，对改革目标的实现程度给出准确和专业的评估。进行制度创新绩效评估时，课题组与上海统计局合作，获得了547份有效调查问卷，还动用上海和北京的专家库，召开了若干场专家、企业及监管部门座谈会，涉及跨国公司、国有企业、中小民企，以及海关、检验检疫、海事、商务、口岸、金融等相关部门。根据问卷调查和座谈会反馈情况，按照不同的权重分值，得出绩效评估结果。二是科学计量评估。课题组参考国际公认的营商环境主要指标体系，设计了自贸区评估五级指标体系，并开发出配套评估模型和软件。只要将相关经济流量数据输入，软件就会自动分析，并按照五级指标体系，给出客观的制度创新绩效评估结果。这套评估模型最大程度地排除了主观评价因素，随着自贸区经济数据越来越丰富，评估结果会变得更加准确更加客观。 评估结论表明，在加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易便利化、深化金融开放创新、完善法制制度保障等5个方面的制度创新及政策措施的综合满意度基本在80%以上。具体的评估分值为：加快政府职能转变85.55；扩大投资领域开放84.3；推进贸易方式转变79.5；深化金融领域的开放创新80.25；完善法制领域的制度保障84.05。评估结论表明，这5个方面的主要任务和措施仍有一些制度需要进一步健全和优化，以符合总体目标的要求。与此同时，课题组还依据绩效评估科学计量模型的运行结论，对自贸区制度创新绩效进行国际对标评估，对标结果显示法制保障方面与国际领先水平差距最小，而金融开放创新的水平离国际领先水平还有很大距离。
二、第三方评估取得的基本成效
上海自贸区大规模引进第三方机构进行专业化绩效评估，将“裁判员”工作交于社会机构，表明了政府改革的决心与诚意，也取得了一些阶段性的成效。
1.以制度运行效果为评价对象，完成了对政府绩效的整体性评价
自贸区从开展绩效评估工作伊始就十分注重政府绩效的整体性评价，不论是内部评估还是委托第三方评估都将政府运作的宏观效果作为评估对象，使得评价结果能够帮助政府从宏观层面把握相关制度、机制、政策、措施的实施效果与影响。这与通常政府机构所进行的针对内部各机构或个人微观绩效的评估相比站位更高，意义更大。各家评估机构围绕整体性评估的要求，结合自身机构的优势，设置了具有针对性的评估模型，这些评估模型对于宏观把握自贸区未来的发展方向和重点工作提供了蓝本，为自贸区发展的顶层设计提供了参考，对已有的针对政府运行内部绩效所作的评估是非常有益的补充。
2.充分发挥不同机构的特性，提升了绩效评估的专业性与准确性
就绩效评估而言，承担评估的机构其实也具有属性上的差异。内部评估与外部评估机构的立足点往往不同，甚至仅就第三方评估而言，也因机构属性不同而存在视角上的差异。自贸区在开展第三方评估时，充分考虑了不同机构的特性，分别选取了行业资深从业机构会计师事务所，专业性研究能力突出的高校科研院所以及具有国资背景的咨询公司等各类机构参与其中，很好地发挥了各类机构的专业性，弥补了内部评估专业性不足的缺陷，有效提升了评估结果的权威性和可信度。之所以这样讲，是因为这些机构在绩效评估方面通常都拥有良好的人力资源与技术保障，其评测成员在相关领域都具有比较高的理论素养与实践经验，不同研究背景下的评测人员可以在交叉学科前提下进行技术与方法的测评③。例如普华永道会计师事务所的评估就主要立足于自贸区内外部企业的主观感受，对《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中几大目标完成情况予以评价，根据所调查企业的意见与建议，并结合多年来形成的行业经验，给出了未来绩效改进的入手点与策略。而上海财经大学则充分发挥高校科研机构的研究优势，在分析问题的深度和科学性上下功夫，构建定量评估模型，对自贸区各项改革创新制度的运行结果通过数据分析给出了直观的评价，结合多年来的研究积累，将自贸区的现有成绩与国际上领先水平的差距进行对标分析，将自贸区相关制度的发展水平放置到更为广阔的国际视野中予以分析，所得结论为自贸区的进一步发展提供了切实的参考。
3.通过开展政府绩效评估活动，切实推动了服务型政府建设
服务型政府的最大特点就是服务导向和公众本位，把公众利益放在首位，以服务关系代替控制关系，把实现社会公正和公平放在效率之上，把公众的满意度作为服务型政府的一个重要指标。自贸区选取第三方评估机构对政府的绩效进行评价，使得这些相对独立于政府的组织对政府工作进行了监督，会使政府绩效评价在提高客观性和公正性的同时，更关注公众的意见和建议。在评估过程中，政府也向公众公开了更多的行政信息，使社会公众更加了解政府工作，有效推动了政府向服务型政府转变。
与此同时，允许第三方评估机构参与政府绩效评估有利于公众参与到公共治理中来。尽管我国的行政体制改革需要政府自上而下进行推动，但社会力量尤其是公众从外部推动的力量也不容小觑。行政体制改革的目的就是建设能够维护社会公平正义、满足公众利益的服务型政府。第三方评估机构参与评价政府绩效，为普通公众参与公共服务供给、参与社会治理开辟了新的道路，评价活动也更容易取得公众的认同和支持，有利于激发公众参与治理的积极性和主动性，有利于政府与公众之间的沟通与理解。因此，可以说，自贸区以第三方政府绩效评估为抓手，广泛听取企业和公众对自贸区发展的意见与建议，在服务型政府的建设方面迈出了坚实步伐。
三、第三方评估存在的突出问题
上海自贸区依据其服务对象主要是各类企业这一特色，选取第三方对政府绩效展开评估，从评估模式的选取上基本实现了与现实需求的匹配，评估效果优于以往的政府内部评估。但是由于目前的评估工作仍处于起步阶段，相关环节仍需要进一步规范和细化。评估过程中反映出的问题在其他地区开展的第三方评估中也或多或少的存在，值得予以关注和解决。
1.宏观把控有余、微观承载不足
自贸区目前已经开展的政府绩效评估工作主要从宏观层面对各项制度、机制的运行情况和存在的问题进行了扫描和审视，不同机构围绕评估结果也提出了未来的改进建议。这些宏观层面的讨论对于自贸区下一步的发展意义重大。但正是由于这些评估本身都着眼于宏观层面，因此相关的对策建议也同样落脚在宏观层面，只是明确了下一步可以做什么，以及应该做什么的问题，但是具体由哪一个职能部门来承担具体的改进工作却没有明确的说明。众所周知，完整、系统的政府绩效评估必须包含绩效反馈与改进的环节，否则评估结果就可能存在仅停留在纸面上的风险。如果一项改进措施缺失了应有的落实机构，其效果就很难发挥出来。因此，就目前自贸区已经完成的绩效评估而言，还需要进一步根据评估结果落实各项改进建议的具体实施部门，明确改进内容和时间表，将评估结果进行有效利用，使宏观认知转化为政府机构及相关人员的具象化工作内容，从而真正实现绩效评估对组织绩效提升的促进作用。 2.评估机构之间缺乏协调机制
自贸区选取了多家机构开展绩效评估，但这些机构在运行过程中都是独立工作、独立决策，相互之间没有交集。第三方评估机构其实自身的构成并不单一，参与政府绩效评估的第三方机构同时包括了社会中介机构、舆论机构、学术团体等。这些机构和团体因各自使命和目的的不同而具有不同的价值取向及行为模式，这些差异需要有效的协调和领导才能避免出现冲突。但目前自贸区的现实情况是这些接受委托的第三方机构之前并没有明确的协调机制，这有可能导致他们对政府的行政管理活动持有不同的立场和观点，对政府绩效评估标准的理解出现差异，从而使得政府绩效评估过程中出现分歧甚至矛盾，降低绩效评估工作的效率，降低第三方评估活动的公正性，甚至有可能使得第三方评估机构成为某些团体的代言人。因此，需要考虑设置相关的协调机制来降低这种冲突出现的可能④。
3.评价机构的素质值得关注
政府绩效评估是一项复杂的系统工程，它要求评估机构必须具有独立、专业的人才队伍。特别是第三方评估机构，它们只有在拥有资金的独立性、合法的评估地位、较高素养的专业人才队伍的前提下才能够在政府绩效评估中发挥其独特的外部评价作用。无论是高校专家评估还是专业公司评估，如果在资金来源方面过分依赖于政府部门，那么在评估中就会受到政府部门的限制，不能充分发挥其在评估中的独立性，最终影响评估结果的客观真实性。目前，我国许多第三方评估机构人员的专业素养和资金状况还不足以支撑其独立完成政府绩效评估，以开创我国第三方评估模式先河的兰州大学中国地方政府绩效评价中心为例，其活动资金及活动的开展仍不同程度地受到当地政府的影响，与西方完全独立的第三方相比还有很大差距⑤。自贸区开展的相关评估工作其实也面临这样的挑战，能否通过有效的程序遴选出有质量、有能力、有水平的评价机构，以及以怎样的标准来遴选都是目前非常值得关注的问题。
4.缺乏相对系统化、制度化的保障
虽然我国有宪法、审计法、行政监察法以及公务员管理条例等相关法律法规，对政府部门的绩效管理工作提出了一些原则性规定，但明显缺乏可操作性的具体程序，对各级政府的绩效评估工作起不到应有的规范作用。自贸区也面临同样的问题。我国目前没有一部专门的政府绩效评估法案。第三方评估机构的地位、职责权限也无专门性立法明确规定。各地开展评估活动随意性很大，经常随着政府工作重心的转移或官员的更迭而兴起或沉寂，缺乏持续性，甚至最终流于形式⑥。
第三方评估机构参与政府绩效评估有着重要的意义，但是这种参与并没有有效的法规制度保障，使评估系统中不同主体之间的关系、第三方评估机构的地位和资格等问题难以清晰界定，从而使第三方评估机构参与政府绩效工作评估的效率难以提高，积极性和主动性等均受到影响。因此只有健全相关制度规范，保障第三方评估机构的评估权力和资格，从制度上清除政府部门在评估中的随意性和偏好性，才能使评估结果得到重视和有效运用，才能使第三方评估机构的评估活动规范有序和客观公正。
四、优化第三方评估的路径选择
正如中共中央2008年发布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出的，构建科学合理的政府绩效评估机制，一方面要对政府绩效评估的适用领域具有科学的认知；另一方面，要准确把握政府绩效评估的价值导向，完善评估机制和制度模式，实现政府执行力与公信力的有机统一。未来自贸区在完善绩效评估机制方面也需要特别注意上述两方面要求，进一步提升第三方评估机制的完备性，使其最大限度的发挥作用。
1.建立评估机构遴选机制，实现评估工作的可持续发展
由适合的机构承担评估工作，是保障评估工作顺利、有效开展的前提。因此，对于评估机构的遴选也要有科学的规划和组织，使相关机构的评价活动具有可持续性。未来，自贸区可以从操作层面入手建立评估机构的甄选、确认和委托工作。在选取第三方机构开展绩效评估委托授权之前要首先就政府部门存在的问题进行内部分析，做到心中有数。绩效评估的目的在于提升工作效率，转变政府职能，这可能损害某些部门的利益乃至个人利益，因此在考虑正式实施第三方评估前要对利益相关者进行梳理，尽量排除实施过程中的阻力因素。此外，可以考虑对评估机构实施公开招标，并对委托合同进行细化，明确第三方评估机构的职责，确保其行为不超出绩效评估的范围。
2.健全绩效评估制度，确保第三方评估机构有法可依
目前，我国第三方评估机构参与政府绩效评估面临的最大障碍是缺乏相关的法律法规支持。西方发达国家已将第三方评估机构参与政府绩效评价纳入了制度化、法制化的轨道，如美国1993年制定的《政府绩效与结果法》及《以绩效为基础的典范法》中都对第三方评估机构的地位予以了明确。因此，要通过法制化手段使评估具有制度性保障，这一点对于未来自贸区开展第三方评估显得尤为重要。要从法律上确定第三方评估的地位，通过制度形式详细规定第三方评估主体的权利和义务，使第三方评估成为政府绩效评估体系的必要组成部分。因为缺乏第三方的参与，政府绩效评估在促进公众参与方面就难以得到实质性的突破，绩效评估的作用也无法得到充分的体现。因此，可以考虑将评估与问责制、依法行政及行政体制改革等配套措施紧密结合起来。在实际操作过程中，对评估主体评估什么、怎么评估、评估应注意的问题等方面做出规定，使评估工作有法可依、有章可循，使第三方评估成为绩效评估的基本环节，从而保证政府绩效评估工作的持续性和稳定性⑦。
3.培育绩效文化，增强政府及社会对第三方评估的认同
文化是一个组织或机构良性发展的内核，良好的组织文化氛围能够促进组织目标的实现。绩效文化作为一种行政文化，涵盖了公共服务理念、公共责任理念、社会效益理念、公众满意理念，是一种“公众本位”的行政文化。绩效文化是政府绩效管理的精神支柱，对政府绩效评估的实施具有重要的导向作用。社会公众对绩效评估功能的认同度越高，越能增强评估的评估力。因此，要积极营造绩效文化的培育环境，加大宣传力度，提升公众对“第三方”的正确认识。政府部门也应加强组织学习，系统理解服务型政府的理念，全面认识“第三方”评估工作的意义。要充分肯定“第三方”的独立性和专业性对评估的重要价值，与专家学者或专业公司建立相对固定的联系，请他们参与到常规的政府绩效管理工作中，提高绩效管理制度设计的科学性以及专业性，提高评估结果的可靠性，促进政府开展工作⑧。 4.完善绩效评估体系，建立评估结果的反馈与使用机制
评估结果使用是第三方评估的重要环节。如果绩效评估只注重评估以及评估结果的形成，而不注重评估结果的应用，就会造成评估结束后评估结果仅停留于纸面上的现象，导致整个评估活动失去应有的价值与意义。因此，非常有必要建立第三方信息反馈回应机制，形成“公众评估—分析政府服务与公众需求的差距—政府减少差距—公众再评估”这样一个循环回路⑨。只有通过加强评估机构与政府之间的合作和沟通，才能够保证政府的绩效评估结果能够被政府和公众接受，最终达到政府凭借评估结果改进政府工作、提高执政能力和获得公众满意的共赢局面，从而发挥政府绩效评估应有的价值。此外，评估结果还应与政府官员的薪酬、晋升挂钩，形成配套的问责制度，尽可能根据评估结果对政府部门相关人员进行相应的奖惩，对评估不达标的部门应进行追责，从而达到推动政府绩效改进的目的。
5.提升信息公开力度，跟上互联网时代的发展要求
信息不对称是制度和行政成本增加的主要原因。现实中，政府与“第三方”之间地位的不平等，致使信息也不可能完全对等。近年来，我国政府部门的政务公开工作已取得显著成效。政府部门的工作职责、工作程序、工作制度等信息通过各种方式让其他机构和公众能够获取。伴随着电子政务的发展，公众和评估机构可以直接通过网络获取相关信息。但就整体发展水平而言，我国政务信息的公开程度仍显不足。如何化解这个矛盾？可以考虑借助当前迅猛发展的互联网技术，在政府日常信息披露上下功夫，通过政府网站、官方微博或微信、新闻媒体等途径及时、客观地向第三方评估机构以及公众公开行政信息，使第三方评估机构能够全面了解政府的行政过程，在节约评估数据获取成本的基础上对政府绩效做出权威性评价。政府绩效评估工作的开展应该以互联网的繁荣发展为契机，摒弃过去落后的信息采集方式，转而依托大数据分析或数据挖掘技术，搭建政府绩效评估的信息化平台⑩。未来，可以考虑将常规化的绩效评估移植到网络上完成，拓宽公众参与评估的渠道并通过各部门数据信息的共享，实现绩效水平的横向可比，区域间可比等。政府与第三方机构的合作也可以探索“互联网+”的模式，转变工作思路，创新工作方式，降低人为因素对评估过程的干扰，提升绩效信息获取的匿名性、主动性、准确性和及时性。
五、结语
第三方评估在政府绩效管理过程中具有不可替代的优势。尽管在实际操作过程中也不可避免地出现了一些问题，但其对政府职能转变和服务型政府建设的积极影响不容忽视。上海自贸区所进行的第三方评估探索，是地方政府在科学有效地开展第三方评估方面做出的有益尝试。分析实践过程中暴露出的问题并查找原因，有针对性地进行完善与优化，是后续绩效评估工作顺利进行的有力保障。而从制度、机制、文化、信息传播方式等方面对第三方评估进行改进，对于其他地区开展类似的评估活动也具有一定的启示意义。
注释：
①包国宪：《地方政府绩效评价中的“三权”问题探析》，《中州学刊》2006年第6期。
②徐双敏：《政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善》，《中国行政管理》2011年第1期。
③杨拓：《委托代理模式下“第三方政府绩效评估”的路径完善》，《哈尔滨市委党校学报》2011年第5期。
④邢振江：《我国第三方政府绩效评价组织问题探析》，《燕山大学学报（哲学社会科学版）》2013年第3期。
⑤徐文涛：《第三方评价组织参与政府绩效评估自议》，《行政与法》2014年第6期。
⑥魏建森：《基于第三方主导的政府绩效评估研究》，《领导科学》2013年第3期。
⑦孟惠南：《第三方评估在我国政府绩效评估中的应用》，《领导科学》2012年第8期。
⑧陆宁：《完善地方政府第三方绩效评估体系的思考》，《经济与管理》2012年第1期。
⑨寿志勤：《安徽实验第三方政府网站绩效：评估机制研究》，《中国科技论坛》2010年第2期。
⑩于海燕：《公共治理视角的政府绩效评估主体多元化》，《重庆社会科学》2014年第6期。
Abstract： Third party evaluation is an important means for evaluating government performance. This paper uses the Shanghai free trade zone as an example， and analyzes the effectiveness of third party evaluation. This paper further proposes the optimization path selection based on system optimization， support of policies and improvement of evaluation results， and provides references for future practices.
Keywords： Performance Evaluation； Third Party； Service Government； Free Trade Zone
（责任编辑 谭力）