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摘要：教育是精准扶贫、精准脱贫的重要手段。西部地区农村中小学布局调整，客观上适应了经济社会发展趋势，但也引发了学校服务半径过大、学生人身安全问题陡增、家庭教育成本加重，寄宿制学校管理服务能力薄弱、撤并学校资源闲置现象严重等问题。综合判断未来发展趋势，西部地区中小学布局调整可分为两个阶段：“继续撤并集中阶段”和“适度分散回归阶段”。需要妥善处理“规模效益”与“公平正义”、“布局调整”与“撤并集中”、“腹地发达地区”与“偏远贫困地区”、“长远趋势”与“逐步过渡”等重大关系，并切实调整完善相关政策措施。
关键词：教育扶贫；西部地区；农村中小学；布局调整
中图分类号：G527.41文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-0071-04
阻断贫困代际传递，从根本上说，要靠教育、靠提高贫困人口素质。2015年中央扶贫工作会议强调，要加强教育扶贫，合理布局贫困地区农村中小学。[1]我国西部地区，地广人稀、贫困面大、政府财力薄弱，随着“三个一亿人”特别是约1亿人口在中西部地区就近城镇化的加速推进，农村适龄生源减少、进城上学人口增多，“麻雀学校”和“空巢学校”大量出现，教学点更是难以为继，农村生源总量减少直接引发了农村学校的大规模撤并。[2]西部地区农村中小学“撤点并校”，客观上适应了城镇化和农民有序转移的发展趋势，促进了区域间义务教育均衡发展。但也引发了学校服务半径过大、学生人身安全问题陡增、家庭教育成本加重、撤并学校资源闲置流失现象严重等问题。推进农村中小学布局调整，需要妥善处理“规模效益”与“公平正义”、“布局调整”与“撤并集中”、“腹地发达地区”与“偏远贫困地区”、“长远趋势”与“逐步过渡”等重大关系，强化规划引领，健全动态化评估调整机制，加大政策引导和扶持力度。
一、陕西农村中小学校布局调整动态变化
陕西地处西北，地理上分为陕北高原、关中平原和秦巴山地，全省土地面积20.56万平方公里。2014年实现生产总值17689.94亿元、财政总收入3145.54亿元，分别位居全国16位和17位，按照省定2500元标准，全省尚有360万贫困人口。2014年全省共有普通小学6574所、在校生226.41万人、教职工160287人；有普通初中2220所、在校生196.83万人、教职工203128人。[3]486总的来看，陕西地理条件涵盖了我国基本地貌特征，人口数量、经济实力、财政收入等处于全国中等水平，在西部具有较强代表性。
陕西农村中小学校布局调整主要经历了三个阶段：第一阶段，2001—2005年，按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求，有计划地开始实施农村中小学布局调整。第二阶段，2006—2008年，根据教育部《关于实事求是做好农村中小学布局调整工作的通知》等文件要求，稳步推进新一轮农村中小学布局调整。第三阶段，2008年汶川地震后至今，按照优化学校布局、整合教育资源、提高建设标准、重点建设功能齐全的寄宿制学校要求，进一步规范农村中小学布局调整。经过三次布局调整，陕西农村中小学校数量和校均规模均发生明显变化，教学质量显著提高，主要呈现出以下几个特点。
1.宏观上顺应了农村生源逐渐减少的趋势。随着计划生育、移民搬迁、城镇化等政策实施，近年来陕西人口自然增长率、农村人口比重、农村户均家庭人数持续下降。全省小学招生数量从2000年的68.22万人下降到2014年的40.5万人；中学招生数从2000年的88.94万人下降到2014年的63.94万人。特别是0-14岁入学适龄人口数量大幅减少，占常住人口比重10年下降超过10个百分点。[3]486随着农村生源的持续减少，大部分行政村年出生人口已不能满足一所学校对学生的最低需求，学生断档、班额持续缩小甚至几个老师守着几名学生的现象屡见不鲜，重新规划学校成为必然选择。
2.适应了城镇化快速发展的需求。从2000年到2014年，随着经济社会发展、移民搬迁以及撤乡并镇，陕西城镇化率从32.3%快速提升到52.57%；建制镇的数量从919个增加到1142个，平均每年新增小城镇16个；乡的数量由1100个减少到74个，减幅接近90%；村的数量由31329个减少到26519个。[3]5城镇化的快速推进，使农村人口大量外流，优质教育资源也开始向城镇集中，这使得即使还居住在农村的群众也更愿意把孩子送到城镇去上学。
3.提高了农村中小学的教育质量和水平。布局调整使教育资源集中整合，学校开设的课程门类更加齐全，课程结构进一步优化，课程内容更加符合素质教育要求。与2006年相比，2014年全省小学、初中的生师比分别从17.61、18.32下降到14.1、10.4，农村中小学校均专任教师由14.5人增加到32人，小学、初中专任教师学历合格率分别从98.57%、94.91%提高到99.89%、99.30%。[4]从50个县的抽查情况来看，学校办学水平和教学质量明显提升，小学毕业生语文、数学科目学业水平测试优秀率分别提高4.4、4.37个百分点，初中毕业生语文、数学、外语科目考试优秀率分别提高3.25、3.51和1.22个百分点，小学学生国家学生体质健康标准测试的优秀率从30.27%提高到36.32%，小学、初中最低升学率分别提高127.88%、30.68%。[5]
4.促进了义务教育的区域均衡发展。城乡中小学校在经费投入、师资力量、硬件设施、办学水平和教育质量等方面实现大体均衡， 2006年以来，50个调查县整合农村义务教育薄弱学校改造、危房改造等各类基建专项资金81.12亿元，完成乡镇学校新建校舍272.32万平方米，改扩建校舍104.79万平方米、改造危房146.85万平方米，新建寄宿制学校400所，新建及改扩建学生宿舍112.64万平方米，曾经普遍存在的“复式班”减少了3627个、减少78.51%，乡镇及以下农村地区初中、小学教师人均年收入分别增加180.71%和166.21%。[5] 二、农村中小学校布局调整中出现的问题
农村中小学校布局调整十多年来，陕西小学数量减幅达69.7%，[6]农村教育资源得到有效整合，城乡教育均衡发展成效显著。但同时布局调整也带来了一些不容忽视的问题和矛盾。
1.布局调整不规范，撤并学校过多过快引发矛盾。一些地方把布局调整片面理解为撤并学校，人为设定进度、数量以及规模等指标，对教学点实施“一刀切”。据抽样调查，50个县累计撤并中小学6514（所）个，其中乡镇以下农村学校和教学点6384（所）个，占到撤并总数的98%；乡镇以下农村小学和教学点从9008（所）个减少到3972（所）个，减幅高达55.91%，而同期乡镇及以下农村常住人口数仅减少5.47%。[5]加速调整、盲目集中，导致农村中小学校在短时间内大量消失，有的地方出现新的上学难甚至辍学现象，个别地方甚至出现教师、学生家长联合抵制撤并，引发集体上访，影响当地社会稳定。
2.学校服务半径过大，学生上学安全问题令人担忧。从抽查50个县1005所中小学425012名走读生情况看，学生徒步上学单程3到5公里的12102人、5公里以上3115人，占比分别为2.85%、0.73%；单程用时1到2小时的11458人、2小时以上的4113人，占比分别为2.7%、0.97%。[5]布局调整后基本上相邻几个村合办一所小学，尤其在陕南地区，由于山大沟深、农民居住分散，学生上学距离变远，交通和人身安全隐患极大，很容易发生意外，学生上学安全成为学校和家长最揪心的事情。
3.教育成本上升，家庭经济负担加重。据对1318名撤并后到新学校就读的学生走访调查，平均每名学生年交通费用635元，比撤并前增加482元，增加3.15倍；抽查20个县的327所学校16652名寄宿生食宿支出情况，有10856名学生享受政府对贫困家庭寄宿生补助后，年均还需支出伙食费用1374元，未享受政府补助的5796名学生，年均伙食费用支出比撤并前增加1533元；据对16个县247所学校抽样调查，在校外租房或由家长陪读的学生有4461名，生均每年增加家庭支出3788元，占抽查县农村人均纯收入的61.09%。[5]同时家长陪读耽误了农业生产和外出务工，导致家庭收入减少，“一增一减”加剧了贫困状况，“上学返贫”现象在某些地方已经有所抬头。
4.教育资源过度向县镇中心学校倾斜，造成新的教育资源失衡。50个县抽查的636所县城和乡镇所在地中小学9823个班中，班额在50人以上的占到46.69%，80人以上的181个，最大的班额达到106人。据对商洛市7所初级中学、46所小学的调查，初中生均3.97平方米、小学生均5.56平方米建筑面积，远远低于国家规定的城市初中、小学最低生均9平方米、7.2平方米的标准。[5]同时乡镇和县城学校依靠区位、交通等优势，吸引大量优秀农村学校教师流入，导致农村中小学校师资力量进一步被削弱，城乡教育失衡愈加明显。
5.寄宿制学校配套设施建设滞后，管理服务能力严重不足。随着在校寄宿学生大幅增加，学校教学设备、住宿条件和后勤保障等配套设施难以跟上，特别是学生宿舍、床位等十分紧缺。抽查的50个县573所寄宿制学校中，有42个县290所学校学生宿舍面积不足或没有宿舍，占抽查总数的50.61%；42个县的252所学校寄宿生的实际生均住宿面积低于3平方米，最低仅为0.4平方米。[5]寄宿制学校仍按原来师生比配备教师，负责卫生、安全、保育等人员仅占2.52%，致使大部分后勤工作都由班主任或任课教师兼职，严重影响正常教学工作。同时，一些地方还大量存在低龄段（小学一至三年级）寄宿学生，50个县376所寄宿制小学中，299所小学有低龄段寄宿学生16009人，占寄宿生的32.93%。[5]由于长期缺乏父母的亲情关爱，这些学生容易形成自卑、封闭、沉默寡言的性格，不利于健康成长。
6.撤并学校校产处理问题复杂，资源闲置流失现象比较普遍。被撤并的学校，由于产权构成极其复杂，涉及方方面面的利益关系，在转型利用或处置时往往难以协调，个别地方还存在着私自外租或变卖闲置学校校产的行为，如何进一步充分利用这些资源，加强资产管理，防止教育资源流失，还需认真研究。
三、农村中小学校布局调整的前瞻性分析
农村中小学校布局是一个综合性系统工程，其调整变化既与当地经济社会发展水平关联，也与交通设施改善、社会管理创新等因素关联，更与城镇化发展、农村人口变化、群众教育需求等密切相关。一般而言，学校布局调整要考虑两个问题，一是便于学生入学，二是有利于提高教育投资的效率。[7]从管理角度和投资效率方面考虑，裁撤规模较小中小学，建立规模较大、服务范围更广的中心学校更加适合当前城镇化的发展趋势，但单纯撤小并大的调整思路是否符合教育科学，需要我们多维度考量。
1.发达国家中小学布局调整的经验。二战后的短暂婴儿潮之后，发达国家生育率普遍下降，出生人口减少使许多小学在校人数减少，一些学校被迫关闭。但是关闭一所学校并不简单，学生是关闭学校负面影响的主要承担者。许多研究表明，学生的入学率与学生上学的距离成反比。在英国一些规模较小的乡村学校合并后，越来越多的家长不愿意他们的小孩每天早上去数英里以外的学校就读，而选择正规教育之外的家庭教育。[8]上世纪80年代以来，美国中等学校出现学校规模缩小的趋势，部分地区还兴起“小学校化”运动，甚至许多大规模的高中都试着拆分成小学校。Walberg认为，美国关于学校规模的研究表明：“小的就是好的”的理论已成为主流。[9]日本政府曾在上世纪80年代，采取增加学校用地费补助等办法，有计划地消除中小学规模过大的学校。日本学校班级定员一般是40-45人之间，中小学规模控制在1200—1400人。1980年到1987年间，日本规模过大学校的比例从7%减少到3.5%，成效相当显著。[10]
2.我国农村中小学布局调整的趋势判断。立足我国现代化发展阶段和现实国情，结合对欧美日等发达国家中小学布局调整的历史考量，我们认为，未来一段时间我国农村中小学布局调整将大致分为两个阶段： 第一个阶段，“继续撤并集中阶段”。此阶段大致在未来5到10年，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的加速推进，我国城乡状况、社会阶层、人口结构将发生重大变化，农村人口大幅减少，传统城乡二元结构趋于瓦解，新型社区将成为城乡一体化发展的基本单元，县城、重点镇和中心社区将成为农村人口的主要聚集地。适应这种形势变化需要，农村中小学布局调整将进一步呈现集中与合并的发展态势，分散化、小规模的办学模式将进一步被取代，集中化、规模化、标准化将成为农村中小学校布局调整的基本特征和主要趋势。
第二阶段，“适度分散回归阶段”。预计10年以后，随着全面建成小康社会目标的实现，我国将逐步迈过大规模城镇化、工业化高峰期，城乡结构、社会阶层、人口流动将趋于平稳和常态化，农村中小学布局调整将步入稳定发展期。扩大办学规模将逐步让位于提升教育质量，集中化、标准化的办学模式将逐步让位于多样化、人性化的教育需求。特别是随着以人为本思想的逐步强化，彰显个性的人性化管理和差异化教育将成为主流，中小学布局调整有可能呈现出适度分散化、小型化的发展趋势，逐步实现由低层次分散到标准化集中再到人性化分散的回归。
四、西部地区农村中小学校布局调整的政策取向和政策建议
1.政策取向。从我国当前和今后一个时期发展态势来看，进一步调整农村中小学布局将是大势所趋，其中“继续撤并集中”是主要方向。但要真正把这项涉及亿万农村群众切身利益的大事实事办好，并不是简单的数字加减问题，而是要充分考虑和权衡方方面面的因素，妥善处理好政府、社会与农民三者之间的关系，统筹兼顾、合理安排、稳妥推进，注重把握好以下几点：
一是“规模效益”与“公平正义”的关系。规模经济理论表明，社会组织的规模扩大和收益之间变化关系不是无限递增的，现实生活中表现为先增、随后短期不变、最后递减的走向，经济学把规模扩大造成收益递减的阶段称为规模不经济阶段。在合并学校基础上建立起来的城镇“巨型学校”，虽然能够较好地整合教育资源，提高配置效率，使有限的资源效益得到最大发挥，但教育作为培养人的一种活动，学校组织有别于其他生产组织，所以教育效益不能仅仅从经济角度出发。一味地追求规模与效益就会丧失对教育本体功能的关注，也就谈不上育人和促进社会发展，难免会走上“学校工厂化”“教育流水线化”“产品标准化”的歧路。因此，必须在规模效益与公平正义之间保持平衡，在理性与价值博弈的过程中趋利避害。[11]
二是“布局调整”与“撤并集中”的关系。农村中小学布局调整绝不等同于简单的“撤并”或“收缩”，而应该以促进当地农村义务教育健康发展、保障农民子女尽可能接受到高质量的基础教育为根本出发点，科学合理地“撤”或“并”、“调”或“增”农村中小学。要全面科学地理解中央的调整政策，深刻领会中央政策深层含义是代表和保护农民子女基本利益，真正认识到衡量布局调整成功与否的关键，是各项调整工作和结果在确保农村义务教育普及的基础上，优化和整合农村教育资源，保障更多的农村学生能接受到优质教育。
三是“腹地发达地区”与“偏远贫困地区”教育均衡发展的关系。如何使基础教育实现均衡发展，是农村中小学布局调整必须处理好的重大课题。从各地布局调整的实践来看，撤并一些交通过于不便、人口居住分散的教学点，在县城和中心镇建设一批寄宿制学校，把有限的农村教育资源集中到办学能力强的中心学校，以中心学校带动分校，以强校合并弱校，是布局调整的主要做法。应当反思的是，“什么是优质教育资源？”“为什么优质教育资源不能到农村，而非得让农村孩子到城里才能享受到优质教育资源不可？”从偏远地区→交通腹地、由贫穷地区→发达地区，这种单向的布局调整方式，使得原本已处于弱势地位的边远贫困地区儿童、孤残儿童和留守儿童都要付出比城镇儿童更多的上学代价，这其中既有物质方面的花费，更有心理层面的因素，在某种程度上容易带来亲情的断裂和乡土认同的迷失，甚至产生严重的心理问题。理论上的“均衡”，实际助长了结果上的“不均衡”，这种现象值得反思。
四是“长远趋势”与“逐步过渡”的关系。农村特别是偏僻地区人口必然呈现出逐步减少的态势，农村中小学布局调整是大势所趋。但在实际工作中，必须把群众当前上学难的问题摆在突出位置，不能以长远趋势为由漠视农民的现实处境，应当循序渐进、因地因时，稳妥地推进农村中小学布局调整。针对我国大部分地区地理环境、经济文化等差异较大的特点，充分考虑不同区域地理环境的特殊性和农民群众的可接受程度，分地区、分阶段逐步调整，避免过快调整所带的“阵痛”，决不能“跟风”，更不能搞“一刀切”。
2.政策建议。在正确认识和处理上述几个重要关系，进一步明确西部农村中小学校布局调整的政策取向的前提下，当前在政策举措方面，要注重以下几点：
一是制定科学的规划政策。坚持“标准化、规范化、优质化”原则，积极顺应新农村建设、移民搬迁、城镇化新形势，统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化，以及当地农村地理环境及交通状况、教育保障能力、家庭经济状况等因素，加强调研论证，科学编制农村中小学布局近远期发展规划。注重当前、适度超前，分区规划、循序渐进，优化教育资源配置，着力保留改善或新建学校办学条件，缩小校际、区域和城乡之间的差距，逐步形成以初中、中心小学、完全小学为主要形式，必要教学点为补充的义务教育办学体系，努力做到资源共享、统筹办学，保证条件、方便就学，提高效益、人民满意。
二是实施差异化的撤并政策。中小学布局调整应当以保证学生入学方便为关键点，[12]要坚持“以县为主”，实行“一县一策”，对偏远艰苦地区，应适当保留村小和教学点，对已撤并但有必要恢复的学校或教学点应及时恢复，最大限度地满足农村适龄儿童就近接受义务教育的需求和愿望。尊重民意，保障群众充分参与并监督决策过程，凡超过60%以上群众代表和学生家长反对的，一律不得强行撤并。要科学合理布局，每个乡镇原则上应当至少设置1所初中，人口较多的乡镇可设置2所初中或九年制学校。根据实际条件合理确定学校覆盖范围，一般学生每天上学单程步行或乘公共交通时间不超过40分钟；小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读，上学路程超过3公里以上的，鼓励家长在学校附近租房照料学生，国家每年给予相应租房补贴。 三是出台针对性的人才政策。撤点并校的理论依据之一是随着教育离乡现象的发展，农村中小学的教学质量和城市相比差距很大，重点高中与重点大学来自农村学生的数量逐年下降。[13]解决这一系列问题，提高农村教育质量是关键。要完善农村中小学教师编制管理制度，对边远乡村、少数民族集中、教学点分散或成班率低的地区，编制应适度放宽、予以倾斜。通过合同制招聘本乡本土大学毕业生、每年从初中毕业生中选招部分优秀学生委托相关高校通过“3 2”大专学习培养，毕业后分配到生源所在地村小或教学点任教。建立教师定期交流轮岗制度和城镇教师到农村任教服务期机制，把城镇教师在偏远艰苦地区任教时间作为评定职称、职务晋升的必备条件；完善城镇重点中小学同农村中小学长期对口帮扶机制；实施青年志愿者服务农村教育行动计划。分离教学和后勤人员编制，后勤服务通过招标方式由社会承担。建立灵活多样的教师进退机制，对在农村中小学工作时间较长、年龄偏大、知识结构老化、经过培训也无法胜任教学的教师，采取工资适当上浮等措施，鼓励提前退休。
四是健全倾向性的财政政策。实行农村边远和艰苦地区中小学教师特殊补贴制度，参照国外一些国家和地区做法，根据学校偏远程度、自然条件等因素增加特殊补贴。改善农村中小学教师工作生活条件，进一步加大教师标准流转房建设，适当提高保障比例和资金补贴，加快完善水、电、文体娱乐等生活配套设施建设，健全医疗、养老等社会保障制度。加强农村寄宿制学校建设，继续提高寄宿学生生均经费标准。改革目前由中心学校管理服务片区村小和教学点经费的模式，统一由县（区）教育部门管理，做到专款专用。高度重视保留的村小和教学点投入，对学生规模不足100人的村小、教学点按100人核定公用经费。建立和完善监督问责机制，保证经费投入落到实处。
五是强化引导性的宣传政策。各级教育主管部门和学校要深入宣传农村中小学校布局调整的重要性和必要性，组织有长期农村教学经验的老校长老教师，深入村组和农户谈心交流，讲清政策、说透利弊，赢得群众的理解支持和配合；对撤并中一些好的做法要及时总结交流和推广，对撤并中出现的一些矛盾和问题要及时妥善解决。
参考文献：
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[3]陕西省统计局. 陕西统计年鉴 2015 [M].北京：中国统计出版社，2015.
[4]陕西省教育厅. 2014年陕西省教育事业发展统计公报[EB/OL].http：∥www.snedu.gov.cn/news/tongjixinxi/.
[5]中华人民共和国审计署.1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果[EB/OL]. http：∥www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3274274.html.
[6]周大平. 农村学校布局调整的曲与直[J].瞭望，2013，（24）.
[7]黄丽平. 农村中小学布局调整问题研究——以安徽省太和县为例[D]. 陕西师范大学，2008.
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[10]日本时事通讯社. 内外教育[N].1998-02-05.
[11]万明刚，白亮.“规模效益”抑或“公平正义”——农村学校布局调整中“巨型学校”现象思考[J]. 教育研究，2010，（4）.
[12]何娟，兰舟. 浅析西部贫困地区中小学布局调整政策及其影响——基于公共选择视角[J]. 现代经济信息，2014，（15）.
[13]李博，司汉武. 教育离乡的成因分析与对策研究——基于社会变迁的视角[J]. 广西社会科学，2013，（3）.
【责任编辑：黎峰】
关键词：教育扶贫；西部地区；农村中小学；布局调整
中图分类号：G527.41文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-0071-04
阻断贫困代际传递，从根本上说，要靠教育、靠提高贫困人口素质。2015年中央扶贫工作会议强调，要加强教育扶贫，合理布局贫困地区农村中小学。[1]我国西部地区，地广人稀、贫困面大、政府财力薄弱，随着“三个一亿人”特别是约1亿人口在中西部地区就近城镇化的加速推进，农村适龄生源减少、进城上学人口增多，“麻雀学校”和“空巢学校”大量出现，教学点更是难以为继，农村生源总量减少直接引发了农村学校的大规模撤并。[2]西部地区农村中小学“撤点并校”，客观上适应了城镇化和农民有序转移的发展趋势，促进了区域间义务教育均衡发展。但也引发了学校服务半径过大、学生人身安全问题陡增、家庭教育成本加重、撤并学校资源闲置流失现象严重等问题。推进农村中小学布局调整，需要妥善处理“规模效益”与“公平正义”、“布局调整”与“撤并集中”、“腹地发达地区”与“偏远贫困地区”、“长远趋势”与“逐步过渡”等重大关系，强化规划引领，健全动态化评估调整机制，加大政策引导和扶持力度。
一、陕西农村中小学校布局调整动态变化
陕西地处西北，地理上分为陕北高原、关中平原和秦巴山地，全省土地面积20.56万平方公里。2014年实现生产总值17689.94亿元、财政总收入3145.54亿元，分别位居全国16位和17位，按照省定2500元标准，全省尚有360万贫困人口。2014年全省共有普通小学6574所、在校生226.41万人、教职工160287人；有普通初中2220所、在校生196.83万人、教职工203128人。[3]486总的来看，陕西地理条件涵盖了我国基本地貌特征，人口数量、经济实力、财政收入等处于全国中等水平，在西部具有较强代表性。
陕西农村中小学校布局调整主要经历了三个阶段：第一阶段，2001—2005年，按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求，有计划地开始实施农村中小学布局调整。第二阶段，2006—2008年，根据教育部《关于实事求是做好农村中小学布局调整工作的通知》等文件要求，稳步推进新一轮农村中小学布局调整。第三阶段，2008年汶川地震后至今，按照优化学校布局、整合教育资源、提高建设标准、重点建设功能齐全的寄宿制学校要求，进一步规范农村中小学布局调整。经过三次布局调整，陕西农村中小学校数量和校均规模均发生明显变化，教学质量显著提高，主要呈现出以下几个特点。
1.宏观上顺应了农村生源逐渐减少的趋势。随着计划生育、移民搬迁、城镇化等政策实施，近年来陕西人口自然增长率、农村人口比重、农村户均家庭人数持续下降。全省小学招生数量从2000年的68.22万人下降到2014年的40.5万人；中学招生数从2000年的88.94万人下降到2014年的63.94万人。特别是0-14岁入学适龄人口数量大幅减少，占常住人口比重10年下降超过10个百分点。[3]486随着农村生源的持续减少，大部分行政村年出生人口已不能满足一所学校对学生的最低需求，学生断档、班额持续缩小甚至几个老师守着几名学生的现象屡见不鲜，重新规划学校成为必然选择。
2.适应了城镇化快速发展的需求。从2000年到2014年，随着经济社会发展、移民搬迁以及撤乡并镇，陕西城镇化率从32.3%快速提升到52.57%；建制镇的数量从919个增加到1142个，平均每年新增小城镇16个；乡的数量由1100个减少到74个，减幅接近90%；村的数量由31329个减少到26519个。[3]5城镇化的快速推进，使农村人口大量外流，优质教育资源也开始向城镇集中，这使得即使还居住在农村的群众也更愿意把孩子送到城镇去上学。
3.提高了农村中小学的教育质量和水平。布局调整使教育资源集中整合，学校开设的课程门类更加齐全，课程结构进一步优化，课程内容更加符合素质教育要求。与2006年相比，2014年全省小学、初中的生师比分别从17.61、18.32下降到14.1、10.4，农村中小学校均专任教师由14.5人增加到32人，小学、初中专任教师学历合格率分别从98.57%、94.91%提高到99.89%、99.30%。[4]从50个县的抽查情况来看，学校办学水平和教学质量明显提升，小学毕业生语文、数学科目学业水平测试优秀率分别提高4.4、4.37个百分点，初中毕业生语文、数学、外语科目考试优秀率分别提高3.25、3.51和1.22个百分点，小学学生国家学生体质健康标准测试的优秀率从30.27%提高到36.32%，小学、初中最低升学率分别提高127.88%、30.68%。[5]
4.促进了义务教育的区域均衡发展。城乡中小学校在经费投入、师资力量、硬件设施、办学水平和教育质量等方面实现大体均衡， 2006年以来，50个调查县整合农村义务教育薄弱学校改造、危房改造等各类基建专项资金81.12亿元，完成乡镇学校新建校舍272.32万平方米，改扩建校舍104.79万平方米、改造危房146.85万平方米，新建寄宿制学校400所，新建及改扩建学生宿舍112.64万平方米，曾经普遍存在的“复式班”减少了3627个、减少78.51%，乡镇及以下农村地区初中、小学教师人均年收入分别增加180.71%和166.21%。[5] 二、农村中小学校布局调整中出现的问题
农村中小学校布局调整十多年来，陕西小学数量减幅达69.7%，[6]农村教育资源得到有效整合，城乡教育均衡发展成效显著。但同时布局调整也带来了一些不容忽视的问题和矛盾。
1.布局调整不规范，撤并学校过多过快引发矛盾。一些地方把布局调整片面理解为撤并学校，人为设定进度、数量以及规模等指标，对教学点实施“一刀切”。据抽样调查，50个县累计撤并中小学6514（所）个，其中乡镇以下农村学校和教学点6384（所）个，占到撤并总数的98%；乡镇以下农村小学和教学点从9008（所）个减少到3972（所）个，减幅高达55.91%，而同期乡镇及以下农村常住人口数仅减少5.47%。[5]加速调整、盲目集中，导致农村中小学校在短时间内大量消失，有的地方出现新的上学难甚至辍学现象，个别地方甚至出现教师、学生家长联合抵制撤并，引发集体上访，影响当地社会稳定。
2.学校服务半径过大，学生上学安全问题令人担忧。从抽查50个县1005所中小学425012名走读生情况看，学生徒步上学单程3到5公里的12102人、5公里以上3115人，占比分别为2.85%、0.73%；单程用时1到2小时的11458人、2小时以上的4113人，占比分别为2.7%、0.97%。[5]布局调整后基本上相邻几个村合办一所小学，尤其在陕南地区，由于山大沟深、农民居住分散，学生上学距离变远，交通和人身安全隐患极大，很容易发生意外，学生上学安全成为学校和家长最揪心的事情。
3.教育成本上升，家庭经济负担加重。据对1318名撤并后到新学校就读的学生走访调查，平均每名学生年交通费用635元，比撤并前增加482元，增加3.15倍；抽查20个县的327所学校16652名寄宿生食宿支出情况，有10856名学生享受政府对贫困家庭寄宿生补助后，年均还需支出伙食费用1374元，未享受政府补助的5796名学生，年均伙食费用支出比撤并前增加1533元；据对16个县247所学校抽样调查，在校外租房或由家长陪读的学生有4461名，生均每年增加家庭支出3788元，占抽查县农村人均纯收入的61.09%。[5]同时家长陪读耽误了农业生产和外出务工，导致家庭收入减少，“一增一减”加剧了贫困状况，“上学返贫”现象在某些地方已经有所抬头。
4.教育资源过度向县镇中心学校倾斜，造成新的教育资源失衡。50个县抽查的636所县城和乡镇所在地中小学9823个班中，班额在50人以上的占到46.69%，80人以上的181个，最大的班额达到106人。据对商洛市7所初级中学、46所小学的调查，初中生均3.97平方米、小学生均5.56平方米建筑面积，远远低于国家规定的城市初中、小学最低生均9平方米、7.2平方米的标准。[5]同时乡镇和县城学校依靠区位、交通等优势，吸引大量优秀农村学校教师流入，导致农村中小学校师资力量进一步被削弱，城乡教育失衡愈加明显。
5.寄宿制学校配套设施建设滞后，管理服务能力严重不足。随着在校寄宿学生大幅增加，学校教学设备、住宿条件和后勤保障等配套设施难以跟上，特别是学生宿舍、床位等十分紧缺。抽查的50个县573所寄宿制学校中，有42个县290所学校学生宿舍面积不足或没有宿舍，占抽查总数的50.61%；42个县的252所学校寄宿生的实际生均住宿面积低于3平方米，最低仅为0.4平方米。[5]寄宿制学校仍按原来师生比配备教师，负责卫生、安全、保育等人员仅占2.52%，致使大部分后勤工作都由班主任或任课教师兼职，严重影响正常教学工作。同时，一些地方还大量存在低龄段（小学一至三年级）寄宿学生，50个县376所寄宿制小学中，299所小学有低龄段寄宿学生16009人，占寄宿生的32.93%。[5]由于长期缺乏父母的亲情关爱，这些学生容易形成自卑、封闭、沉默寡言的性格，不利于健康成长。
6.撤并学校校产处理问题复杂，资源闲置流失现象比较普遍。被撤并的学校，由于产权构成极其复杂，涉及方方面面的利益关系，在转型利用或处置时往往难以协调，个别地方还存在着私自外租或变卖闲置学校校产的行为，如何进一步充分利用这些资源，加强资产管理，防止教育资源流失，还需认真研究。
三、农村中小学校布局调整的前瞻性分析
农村中小学校布局是一个综合性系统工程，其调整变化既与当地经济社会发展水平关联，也与交通设施改善、社会管理创新等因素关联，更与城镇化发展、农村人口变化、群众教育需求等密切相关。一般而言，学校布局调整要考虑两个问题，一是便于学生入学，二是有利于提高教育投资的效率。[7]从管理角度和投资效率方面考虑，裁撤规模较小中小学，建立规模较大、服务范围更广的中心学校更加适合当前城镇化的发展趋势，但单纯撤小并大的调整思路是否符合教育科学，需要我们多维度考量。
1.发达国家中小学布局调整的经验。二战后的短暂婴儿潮之后，发达国家生育率普遍下降，出生人口减少使许多小学在校人数减少，一些学校被迫关闭。但是关闭一所学校并不简单，学生是关闭学校负面影响的主要承担者。许多研究表明，学生的入学率与学生上学的距离成反比。在英国一些规模较小的乡村学校合并后，越来越多的家长不愿意他们的小孩每天早上去数英里以外的学校就读，而选择正规教育之外的家庭教育。[8]上世纪80年代以来，美国中等学校出现学校规模缩小的趋势，部分地区还兴起“小学校化”运动，甚至许多大规模的高中都试着拆分成小学校。Walberg认为，美国关于学校规模的研究表明：“小的就是好的”的理论已成为主流。[9]日本政府曾在上世纪80年代，采取增加学校用地费补助等办法，有计划地消除中小学规模过大的学校。日本学校班级定员一般是40-45人之间，中小学规模控制在1200—1400人。1980年到1987年间，日本规模过大学校的比例从7%减少到3.5%，成效相当显著。[10]
2.我国农村中小学布局调整的趋势判断。立足我国现代化发展阶段和现实国情，结合对欧美日等发达国家中小学布局调整的历史考量，我们认为，未来一段时间我国农村中小学布局调整将大致分为两个阶段： 第一个阶段，“继续撤并集中阶段”。此阶段大致在未来5到10年，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的加速推进，我国城乡状况、社会阶层、人口结构将发生重大变化，农村人口大幅减少，传统城乡二元结构趋于瓦解，新型社区将成为城乡一体化发展的基本单元，县城、重点镇和中心社区将成为农村人口的主要聚集地。适应这种形势变化需要，农村中小学布局调整将进一步呈现集中与合并的发展态势，分散化、小规模的办学模式将进一步被取代，集中化、规模化、标准化将成为农村中小学校布局调整的基本特征和主要趋势。
第二阶段，“适度分散回归阶段”。预计10年以后，随着全面建成小康社会目标的实现，我国将逐步迈过大规模城镇化、工业化高峰期，城乡结构、社会阶层、人口流动将趋于平稳和常态化，农村中小学布局调整将步入稳定发展期。扩大办学规模将逐步让位于提升教育质量，集中化、标准化的办学模式将逐步让位于多样化、人性化的教育需求。特别是随着以人为本思想的逐步强化，彰显个性的人性化管理和差异化教育将成为主流，中小学布局调整有可能呈现出适度分散化、小型化的发展趋势，逐步实现由低层次分散到标准化集中再到人性化分散的回归。
四、西部地区农村中小学校布局调整的政策取向和政策建议
1.政策取向。从我国当前和今后一个时期发展态势来看，进一步调整农村中小学布局将是大势所趋，其中“继续撤并集中”是主要方向。但要真正把这项涉及亿万农村群众切身利益的大事实事办好，并不是简单的数字加减问题，而是要充分考虑和权衡方方面面的因素，妥善处理好政府、社会与农民三者之间的关系，统筹兼顾、合理安排、稳妥推进，注重把握好以下几点：
一是“规模效益”与“公平正义”的关系。规模经济理论表明，社会组织的规模扩大和收益之间变化关系不是无限递增的，现实生活中表现为先增、随后短期不变、最后递减的走向，经济学把规模扩大造成收益递减的阶段称为规模不经济阶段。在合并学校基础上建立起来的城镇“巨型学校”，虽然能够较好地整合教育资源，提高配置效率，使有限的资源效益得到最大发挥，但教育作为培养人的一种活动，学校组织有别于其他生产组织，所以教育效益不能仅仅从经济角度出发。一味地追求规模与效益就会丧失对教育本体功能的关注，也就谈不上育人和促进社会发展，难免会走上“学校工厂化”“教育流水线化”“产品标准化”的歧路。因此，必须在规模效益与公平正义之间保持平衡，在理性与价值博弈的过程中趋利避害。[11]
二是“布局调整”与“撤并集中”的关系。农村中小学布局调整绝不等同于简单的“撤并”或“收缩”，而应该以促进当地农村义务教育健康发展、保障农民子女尽可能接受到高质量的基础教育为根本出发点，科学合理地“撤”或“并”、“调”或“增”农村中小学。要全面科学地理解中央的调整政策，深刻领会中央政策深层含义是代表和保护农民子女基本利益，真正认识到衡量布局调整成功与否的关键，是各项调整工作和结果在确保农村义务教育普及的基础上，优化和整合农村教育资源，保障更多的农村学生能接受到优质教育。
三是“腹地发达地区”与“偏远贫困地区”教育均衡发展的关系。如何使基础教育实现均衡发展，是农村中小学布局调整必须处理好的重大课题。从各地布局调整的实践来看，撤并一些交通过于不便、人口居住分散的教学点，在县城和中心镇建设一批寄宿制学校，把有限的农村教育资源集中到办学能力强的中心学校，以中心学校带动分校，以强校合并弱校，是布局调整的主要做法。应当反思的是，“什么是优质教育资源？”“为什么优质教育资源不能到农村，而非得让农村孩子到城里才能享受到优质教育资源不可？”从偏远地区→交通腹地、由贫穷地区→发达地区，这种单向的布局调整方式，使得原本已处于弱势地位的边远贫困地区儿童、孤残儿童和留守儿童都要付出比城镇儿童更多的上学代价，这其中既有物质方面的花费，更有心理层面的因素，在某种程度上容易带来亲情的断裂和乡土认同的迷失，甚至产生严重的心理问题。理论上的“均衡”，实际助长了结果上的“不均衡”，这种现象值得反思。
四是“长远趋势”与“逐步过渡”的关系。农村特别是偏僻地区人口必然呈现出逐步减少的态势，农村中小学布局调整是大势所趋。但在实际工作中，必须把群众当前上学难的问题摆在突出位置，不能以长远趋势为由漠视农民的现实处境，应当循序渐进、因地因时，稳妥地推进农村中小学布局调整。针对我国大部分地区地理环境、经济文化等差异较大的特点，充分考虑不同区域地理环境的特殊性和农民群众的可接受程度，分地区、分阶段逐步调整，避免过快调整所带的“阵痛”，决不能“跟风”，更不能搞“一刀切”。
2.政策建议。在正确认识和处理上述几个重要关系，进一步明确西部农村中小学校布局调整的政策取向的前提下，当前在政策举措方面，要注重以下几点：
一是制定科学的规划政策。坚持“标准化、规范化、优质化”原则，积极顺应新农村建设、移民搬迁、城镇化新形势，统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化，以及当地农村地理环境及交通状况、教育保障能力、家庭经济状况等因素，加强调研论证，科学编制农村中小学布局近远期发展规划。注重当前、适度超前，分区规划、循序渐进，优化教育资源配置，着力保留改善或新建学校办学条件，缩小校际、区域和城乡之间的差距，逐步形成以初中、中心小学、完全小学为主要形式，必要教学点为补充的义务教育办学体系，努力做到资源共享、统筹办学，保证条件、方便就学，提高效益、人民满意。
二是实施差异化的撤并政策。中小学布局调整应当以保证学生入学方便为关键点，[12]要坚持“以县为主”，实行“一县一策”，对偏远艰苦地区，应适当保留村小和教学点，对已撤并但有必要恢复的学校或教学点应及时恢复，最大限度地满足农村适龄儿童就近接受义务教育的需求和愿望。尊重民意，保障群众充分参与并监督决策过程，凡超过60%以上群众代表和学生家长反对的，一律不得强行撤并。要科学合理布局，每个乡镇原则上应当至少设置1所初中，人口较多的乡镇可设置2所初中或九年制学校。根据实际条件合理确定学校覆盖范围，一般学生每天上学单程步行或乘公共交通时间不超过40分钟；小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读，上学路程超过3公里以上的，鼓励家长在学校附近租房照料学生，国家每年给予相应租房补贴。 三是出台针对性的人才政策。撤点并校的理论依据之一是随着教育离乡现象的发展，农村中小学的教学质量和城市相比差距很大，重点高中与重点大学来自农村学生的数量逐年下降。[13]解决这一系列问题，提高农村教育质量是关键。要完善农村中小学教师编制管理制度，对边远乡村、少数民族集中、教学点分散或成班率低的地区，编制应适度放宽、予以倾斜。通过合同制招聘本乡本土大学毕业生、每年从初中毕业生中选招部分优秀学生委托相关高校通过“3 2”大专学习培养，毕业后分配到生源所在地村小或教学点任教。建立教师定期交流轮岗制度和城镇教师到农村任教服务期机制，把城镇教师在偏远艰苦地区任教时间作为评定职称、职务晋升的必备条件；完善城镇重点中小学同农村中小学长期对口帮扶机制；实施青年志愿者服务农村教育行动计划。分离教学和后勤人员编制，后勤服务通过招标方式由社会承担。建立灵活多样的教师进退机制，对在农村中小学工作时间较长、年龄偏大、知识结构老化、经过培训也无法胜任教学的教师，采取工资适当上浮等措施，鼓励提前退休。
四是健全倾向性的财政政策。实行农村边远和艰苦地区中小学教师特殊补贴制度，参照国外一些国家和地区做法，根据学校偏远程度、自然条件等因素增加特殊补贴。改善农村中小学教师工作生活条件，进一步加大教师标准流转房建设，适当提高保障比例和资金补贴，加快完善水、电、文体娱乐等生活配套设施建设，健全医疗、养老等社会保障制度。加强农村寄宿制学校建设，继续提高寄宿学生生均经费标准。改革目前由中心学校管理服务片区村小和教学点经费的模式，统一由县（区）教育部门管理，做到专款专用。高度重视保留的村小和教学点投入，对学生规模不足100人的村小、教学点按100人核定公用经费。建立和完善监督问责机制，保证经费投入落到实处。
五是强化引导性的宣传政策。各级教育主管部门和学校要深入宣传农村中小学校布局调整的重要性和必要性，组织有长期农村教学经验的老校长老教师，深入村组和农户谈心交流，讲清政策、说透利弊，赢得群众的理解支持和配合；对撤并中一些好的做法要及时总结交流和推广，对撤并中出现的一些矛盾和问题要及时妥善解决。
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