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摘 要 政企共建高职院校是社会主义市场经济发展的必然结果。“股份制”合作共建模式既有利于国有资产的保值增值，又为企业寻求“合理回报”留下了制度空间，为提高人才培养质量奠定了体制基础。“政、校、企三方联动”运行机制的形成和完善是改革成功的关键。
关键词 高职院校；政府；企业；股份制；办学体制
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）05-0046-04
2011年8月，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）明确提出：“鼓励地方政府和行业（企业）共建高等职业学校，形成政府、行业、企业、学校等各方合作办学，跨部门、跨地区、跨领域、跨专业协同育人的长效机制。”为地方薄弱高职院校探索多元办学模式提供了政策依据。结合永城职业学院办学体制改革实践，对政企共建高职院校的可行性及面临的问题进行分析。
一、政企共建高职院校的历史必然性
（一）政企共建高职院校的政策背景
随着我国社会主义市场经济建设的不断深入，政府职能也在转变，由过去的全能型政府正在向服务型政府转变，经济和社会发展要求政府职能应逐渐向为个人、家庭和社会公共事务提供保障的方向发展。与之相应，我国政府对高等教育的管理也正在试图从“国家控制模式”向“国家监督模式”转变[1]。即逐步改变直接管理学校的单一方式，向综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系[2]。在办学模式方面，也逐步转向鼓励高等学校积极探索公办民助、民办公助、股份制等多元化办学模式，引入市场竞争机制，以改善公办学校的办学条件，提高办学活力。
我国高等教育已经由精英教育进入大众化时期，教育的准公共产品属性和公益性，决定了接受高等教育已经成为公众的权利[3]。在这样的背景下，政府必须承担为社会和个人提供优质教育的责任。政府、企业共建高职院校，创新高等教育办学体制机制，全面提高人才培养质量，既是“人的全面发展”的要求，也是政府职能转变和建设创新型国家的根本需要。
（二）政企共建高职院校的社会背景
上个世纪90年代，我国社会主义市场经济体制逐步确立，人民生活水平逐年提高，社会、家庭对高等教育的需求日益增长，高等教育与经济社会发展的矛盾越来越突出。在这一背景下，国家出台了高等教育扩招政策，拉开了我国高等教育事业大发展的序幕。现在，我国高等教育在校生人数达2826万人，毛入学率达24.2％[4]。但是国家的投入远远跟不上高等教育规模扩张的速度，多数公办高校的投资主体单一，新校区建设主要靠银行贷款解决，“财政危机”日益显现[5]。尤其是2000年以来新建的高等职业院校，政府投入与学校大规模的建设支出之间的矛盾愈发明显。一些院校财政拨款基本限于人员编制经费，有些院校的编制缺口巨大，人员经费都要依靠学校自筹解决，严重制约了学校的发展和人才培养质量的提高，无法满足市场对高端技能型人才的旺盛需求，高等职业教育的公共性和人才培养质量受到社会的质疑。
二、永城职业学院办学体制改革实践
永城职业学院建校以来，紧紧围绕“教学团队建设、实践基地建设、保障体系建设”三大任务，逐步加大投入，完善各项基本办学条件，创新人才培养模式，内涵建设取得显著成效，教育教学质量稳步提高。但是，学校在发展过程中也面临一些急需解决的问题：一是学校发展遇到严重的资金瓶颈；二是校企合作的深度不够，工学结合人才培养模式还不能完全实施；三是教师队伍建设难度大，现有体制难以吸引优秀人才到校任教。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台以后，在政策上为学校的办学体制改革指明了方向，通过积极协商，商丘市人民政府与河南煤业化工集团达成了联合办学协议。
2010年9月，河南省人民政府批准商丘市人民政府与河南煤业化工集团联合举办永城职业学院，组建股份制高校[6]。改革目标：一是建立与市场经济相适应的高校管理体制，即企业政府联合管理；二是建立起与市场经济相适应的内部运行机制，即董事会领导下的院长负责制；三是实现“国有性质＋民营机制”的优化组合。政企共建永城职业学院的改革模式是在转变政府职能的背景下，以创办特色高职院校为目标而进行的办学体制改革，具有范例意义。
三、“股份制”为合作共建提供了制度基础
永城职业学院的办学体制改革，是在学校原有资产基础上通过增资扩股的形式引入战略投资者，学校实行整体转制，这种改革模式，虽然沒有明确的法律规定，但“股份制”合作共建模式的合理性毋庸质疑①，也沒有任何政策障碍②。
（一）股份制为学校国有资产的保值增值提供了前提
在政府单一投资的办学体制下，虽然高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产有依法自主管理和使用权③，但并不是民法意义上的法人财产权。政府（学校的举办者）对学校国有资产的管理和行政管理都是通过学院党委行使的，即党委领导下的校长负责制。改制之后，学校将实行董事会领导下的校长负责制，通过建立法人财产权制度，明确合作办学各方的权利义务。这样，地方政府代表国家享有学校财产所有权和管理者的双重身份就将分离。在新的学校中，政府将作为投资者根据本方在新建学校中所占股权的多少，委派董事会组成人员，通过董事会会议对学校大事进行影响和决策，不再直接干预学校的管理。
《民办教育促进法》第35条规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。根据河南省人民政府的批复，学校改制之后实行河南煤业化工集团、商丘市人民政府共同管理的体制，参照民办学校管理。这就为新建学校确立法人财产权确立了依据。在实际操作过程中，政府为了保证本方在新建学校中的股份，对学校国有资产的保值增值高度重视。通过协商，在市政府财政局有关部门的监督下，委托第三方具有审计和评估资质的公司对学校资产进行严格的评估，改制后的学校资产仍属于学校事业法人资产，纳入国有资产管理，确保了学校原有资产不流失。 （二）股份制为企业寻求“合理回报”留下了制度空间
长期以来，我国法律将高等教育的属性定位为公益性，如《教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”；《高等教育法》规定：“设立高等学校，应当符合高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”，这样的定位对于高等职业院校引入战略投资者是一大障碍。由于资本的逐利性，过份坚持高等教育的公益性原则，将不利于调动行业企业参与高等职业院校办学的积极性④。
而我国《民办教育促进法》第51条明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”这就为学校利用法律合理进行制度设计留下了空间。永城职业学院合作办学双方出资的资产性质都是国有资产，从严格意义上来讲学校仍然属于公办院校序列，在学校运行机制的设计上吸纳了“股份制‘的合理内核，实行董事会领导下的校长负责制。经过论证，河南省人民政府批复明确规定学校参照民办学校管理。这样，学校的投资方就可以从办学结余中取得合理回报，保证投资权益。
（三）政企共建为提高人才培养质量奠定了体制基础
一直以来，尽管教育主管部门在高等职业院校中大力推行“校企合作、工学结合”的人才培养模式，但地方企业参与职业院校人才培养的积极性不高。事实上，在原有政府办学体制下，行业企业很难真正介入学校人才培养。政府、企业共建高等职业院校后，以股份制的模式确定办学各方的权益，这种体制机制为合作双赢确立了基础，可以解决企业发展过程中的人才需求、职工培训、能力认证、技术研发等问题，为企业集团的发展提供强有力的人才支撑平台，有利于吸引企业参与学校办学。
四、“股份制”改革必须重视的问题
（一）“政、校、企”三方联动运行机制的形成和完善
根据河南省人民政府的批文，河南煤业化工集团、商丘市人民政府与学校将构建政府主导、学院主体、企业主办的“三元主体”股份制办学模式，实行董事会领导下的校长负责制等一系列新的管理体制。由于政府、企业、学校三方价值取向不同，在合作过程中就存在价值认同、达成共识的问题，对“政、校、企”三方联动的运行机制提出了挑战。股份制办学模式下要形成人才共育、过程共管、成果共享、责任共担的政、校、企密切合作机制，前提是遵循市场规则和教育规律，建立切实可行的董事会章程，明确合作各方在学校建设和发展过程中的责任和义务，保证新的办学体制发挥应有效用。
（二）企业目标责任管理制在高校管理中的运用
按照永城职业学院股份制改造所签订的三方合作办学协议，投资办学的企业拟在学校实行“教育专业化、产权股份化、运作企业化”的办学形式，借鉴现代企业管理方法，实行董事会领导下的校长负责制，实施目标管理责任制，院、系（部）二级目标管理制度和职工全员聘任制等新的管理体制和机制。这就提出了一个问题，企业的目标考核办法是否能完全应用于高校的教师管理和教学管理，教师的教学工作如何量化、工作质量如何考核等。高校的管理机制创新必须以遵循高等教育办学规律为前提，教育教学工作的量化考核仍然是一个需要探讨的问题。
（三）实现“国有性质＋民营机制”的优化组合
关于“国有性质 民营机制”的办学模式，浙江万里学院从1999年开始实践，到目前为止已经形成了一种既不同于公办院校，又不同于一般民办院校的独特的现代大学制度，被教育专家誉为“中国特色现代大学制度的范例性实践”[7]。永城职业学院与浙江万里学院办学模式的区别比较明显，浙江万里学院是由国有性质万里教育集团举办，而永城职业学院则是以“股份制”的形式由政府、企业共同投资举办，由于投资企业属于省属国有性质，决定了改制后学校的资产性质仍然是国有，但在管理模式上参照民办学校管理，这就要求学校在管理机制和体制上进行创新。首先，要建立起民办高校的运行机制——全员聘任，按需设岗，接受市场的评价；其次，要根据联合办学协议和有关法律法规，逐步形成责权明确、相互监督、相互制衡的事业单位法人治理结构；第三，充分利用社会资金办学；第四，要遵循市场与教育规律经营学校，实现国有资产的保值增值[8]。
参考文献：
[1]王保华，张婕.高等教育公平与服务型政府建设[J].国家教育行政学院学报，2009（2）：45-49.
[2][3][4]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》[EB/OL].（2011-11-19）[2010-07-29].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.
[5]段宝玫.我国公办高校实行股份制改革的法律思考[J].上海商学院学报，2006（3）：6-10.
[6]河南省人民政府关于永城职业学院办学体制改革的批复[Z].豫政文[2010]185号.
[7]潘懋元，邬大光，高新发.浙江万里学院——一种第三部门高等学校的范例[J].高等教育研究，2002（4）：59-64.
[8]陈厥祥.万里模式:高等学校“国有”“民办”的全新组合[J].黑龙江高教研究，2004（5）：22-25.
Thinking on a Shareholding Higher Vocational Schools Built Jointly by Government and Enterprises
——Based on the Exploration and Practice of Yongcheng Vocational College
ZHAO Xiao-dong
（Yongcheng Vocational College， Yongcheng Henan 476600，China）
Abstract The vocational college built jointly by government and enterprises is the inevitable result of the development of the socialist market economy. “Joint-stock“ cooperation mode is conducive to preserve and increase the value of the state-owned assets，and it also gains the space for enterprises to seek the reasonable return， and it lays system foundation to improve the training quality. The formation and perfection of running mechanism of “the tripartite interaction of government， school and enterprises” is the key to successful reform.
Key words higher vocational schools；the government; the enterprise; shareholding system; school-running system
关键词 高职院校；政府；企业；股份制；办学体制
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）05-0046-04
2011年8月，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）明确提出：“鼓励地方政府和行业（企业）共建高等职业学校，形成政府、行业、企业、学校等各方合作办学，跨部门、跨地区、跨领域、跨专业协同育人的长效机制。”为地方薄弱高职院校探索多元办学模式提供了政策依据。结合永城职业学院办学体制改革实践，对政企共建高职院校的可行性及面临的问题进行分析。
一、政企共建高职院校的历史必然性
（一）政企共建高职院校的政策背景
随着我国社会主义市场经济建设的不断深入，政府职能也在转变，由过去的全能型政府正在向服务型政府转变，经济和社会发展要求政府职能应逐渐向为个人、家庭和社会公共事务提供保障的方向发展。与之相应，我国政府对高等教育的管理也正在试图从“国家控制模式”向“国家监督模式”转变[1]。即逐步改变直接管理学校的单一方式，向综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系[2]。在办学模式方面，也逐步转向鼓励高等学校积极探索公办民助、民办公助、股份制等多元化办学模式，引入市场竞争机制，以改善公办学校的办学条件，提高办学活力。
我国高等教育已经由精英教育进入大众化时期，教育的准公共产品属性和公益性，决定了接受高等教育已经成为公众的权利[3]。在这样的背景下，政府必须承担为社会和个人提供优质教育的责任。政府、企业共建高职院校，创新高等教育办学体制机制，全面提高人才培养质量，既是“人的全面发展”的要求，也是政府职能转变和建设创新型国家的根本需要。
（二）政企共建高职院校的社会背景
上个世纪90年代，我国社会主义市场经济体制逐步确立，人民生活水平逐年提高，社会、家庭对高等教育的需求日益增长，高等教育与经济社会发展的矛盾越来越突出。在这一背景下，国家出台了高等教育扩招政策，拉开了我国高等教育事业大发展的序幕。现在，我国高等教育在校生人数达2826万人，毛入学率达24.2％[4]。但是国家的投入远远跟不上高等教育规模扩张的速度，多数公办高校的投资主体单一，新校区建设主要靠银行贷款解决，“财政危机”日益显现[5]。尤其是2000年以来新建的高等职业院校，政府投入与学校大规模的建设支出之间的矛盾愈发明显。一些院校财政拨款基本限于人员编制经费，有些院校的编制缺口巨大，人员经费都要依靠学校自筹解决，严重制约了学校的发展和人才培养质量的提高，无法满足市场对高端技能型人才的旺盛需求，高等职业教育的公共性和人才培养质量受到社会的质疑。
二、永城职业学院办学体制改革实践
永城职业学院建校以来，紧紧围绕“教学团队建设、实践基地建设、保障体系建设”三大任务，逐步加大投入，完善各项基本办学条件，创新人才培养模式，内涵建设取得显著成效，教育教学质量稳步提高。但是，学校在发展过程中也面临一些急需解决的问题：一是学校发展遇到严重的资金瓶颈；二是校企合作的深度不够，工学结合人才培养模式还不能完全实施；三是教师队伍建设难度大，现有体制难以吸引优秀人才到校任教。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台以后，在政策上为学校的办学体制改革指明了方向，通过积极协商，商丘市人民政府与河南煤业化工集团达成了联合办学协议。
2010年9月，河南省人民政府批准商丘市人民政府与河南煤业化工集团联合举办永城职业学院，组建股份制高校[6]。改革目标：一是建立与市场经济相适应的高校管理体制，即企业政府联合管理；二是建立起与市场经济相适应的内部运行机制，即董事会领导下的院长负责制；三是实现“国有性质＋民营机制”的优化组合。政企共建永城职业学院的改革模式是在转变政府职能的背景下，以创办特色高职院校为目标而进行的办学体制改革，具有范例意义。
三、“股份制”为合作共建提供了制度基础
永城职业学院的办学体制改革，是在学校原有资产基础上通过增资扩股的形式引入战略投资者，学校实行整体转制，这种改革模式，虽然沒有明确的法律规定，但“股份制”合作共建模式的合理性毋庸质疑①，也沒有任何政策障碍②。
（一）股份制为学校国有资产的保值增值提供了前提
在政府单一投资的办学体制下，虽然高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产有依法自主管理和使用权③，但并不是民法意义上的法人财产权。政府（学校的举办者）对学校国有资产的管理和行政管理都是通过学院党委行使的，即党委领导下的校长负责制。改制之后，学校将实行董事会领导下的校长负责制，通过建立法人财产权制度，明确合作办学各方的权利义务。这样，地方政府代表国家享有学校财产所有权和管理者的双重身份就将分离。在新的学校中，政府将作为投资者根据本方在新建学校中所占股权的多少，委派董事会组成人员，通过董事会会议对学校大事进行影响和决策，不再直接干预学校的管理。
《民办教育促进法》第35条规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。根据河南省人民政府的批复，学校改制之后实行河南煤业化工集团、商丘市人民政府共同管理的体制，参照民办学校管理。这就为新建学校确立法人财产权确立了依据。在实际操作过程中，政府为了保证本方在新建学校中的股份，对学校国有资产的保值增值高度重视。通过协商，在市政府财政局有关部门的监督下，委托第三方具有审计和评估资质的公司对学校资产进行严格的评估，改制后的学校资产仍属于学校事业法人资产，纳入国有资产管理，确保了学校原有资产不流失。 （二）股份制为企业寻求“合理回报”留下了制度空间
长期以来，我国法律将高等教育的属性定位为公益性，如《教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”；《高等教育法》规定：“设立高等学校，应当符合高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”，这样的定位对于高等职业院校引入战略投资者是一大障碍。由于资本的逐利性，过份坚持高等教育的公益性原则，将不利于调动行业企业参与高等职业院校办学的积极性④。
而我国《民办教育促进法》第51条明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”这就为学校利用法律合理进行制度设计留下了空间。永城职业学院合作办学双方出资的资产性质都是国有资产，从严格意义上来讲学校仍然属于公办院校序列，在学校运行机制的设计上吸纳了“股份制‘的合理内核，实行董事会领导下的校长负责制。经过论证，河南省人民政府批复明确规定学校参照民办学校管理。这样，学校的投资方就可以从办学结余中取得合理回报，保证投资权益。
（三）政企共建为提高人才培养质量奠定了体制基础
一直以来，尽管教育主管部门在高等职业院校中大力推行“校企合作、工学结合”的人才培养模式，但地方企业参与职业院校人才培养的积极性不高。事实上，在原有政府办学体制下，行业企业很难真正介入学校人才培养。政府、企业共建高等职业院校后，以股份制的模式确定办学各方的权益，这种体制机制为合作双赢确立了基础，可以解决企业发展过程中的人才需求、职工培训、能力认证、技术研发等问题，为企业集团的发展提供强有力的人才支撑平台，有利于吸引企业参与学校办学。
四、“股份制”改革必须重视的问题
（一）“政、校、企”三方联动运行机制的形成和完善
根据河南省人民政府的批文，河南煤业化工集团、商丘市人民政府与学校将构建政府主导、学院主体、企业主办的“三元主体”股份制办学模式，实行董事会领导下的校长负责制等一系列新的管理体制。由于政府、企业、学校三方价值取向不同，在合作过程中就存在价值认同、达成共识的问题，对“政、校、企”三方联动的运行机制提出了挑战。股份制办学模式下要形成人才共育、过程共管、成果共享、责任共担的政、校、企密切合作机制，前提是遵循市场规则和教育规律，建立切实可行的董事会章程，明确合作各方在学校建设和发展过程中的责任和义务，保证新的办学体制发挥应有效用。
（二）企业目标责任管理制在高校管理中的运用
按照永城职业学院股份制改造所签订的三方合作办学协议，投资办学的企业拟在学校实行“教育专业化、产权股份化、运作企业化”的办学形式，借鉴现代企业管理方法，实行董事会领导下的校长负责制，实施目标管理责任制，院、系（部）二级目标管理制度和职工全员聘任制等新的管理体制和机制。这就提出了一个问题，企业的目标考核办法是否能完全应用于高校的教师管理和教学管理，教师的教学工作如何量化、工作质量如何考核等。高校的管理机制创新必须以遵循高等教育办学规律为前提，教育教学工作的量化考核仍然是一个需要探讨的问题。
（三）实现“国有性质＋民营机制”的优化组合
关于“国有性质 民营机制”的办学模式，浙江万里学院从1999年开始实践，到目前为止已经形成了一种既不同于公办院校，又不同于一般民办院校的独特的现代大学制度，被教育专家誉为“中国特色现代大学制度的范例性实践”[7]。永城职业学院与浙江万里学院办学模式的区别比较明显，浙江万里学院是由国有性质万里教育集团举办，而永城职业学院则是以“股份制”的形式由政府、企业共同投资举办，由于投资企业属于省属国有性质，决定了改制后学校的资产性质仍然是国有，但在管理模式上参照民办学校管理，这就要求学校在管理机制和体制上进行创新。首先，要建立起民办高校的运行机制——全员聘任，按需设岗，接受市场的评价；其次，要根据联合办学协议和有关法律法规，逐步形成责权明确、相互监督、相互制衡的事业单位法人治理结构；第三，充分利用社会资金办学；第四，要遵循市场与教育规律经营学校，实现国有资产的保值增值[8]。
参考文献：
[1]王保华，张婕.高等教育公平与服务型政府建设[J].国家教育行政学院学报，2009（2）：45-49.
[2][3][4]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》[EB/OL].（2011-11-19）[2010-07-29].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.
[5]段宝玫.我国公办高校实行股份制改革的法律思考[J].上海商学院学报，2006（3）：6-10.
[6]河南省人民政府关于永城职业学院办学体制改革的批复[Z].豫政文[2010]185号.
[7]潘懋元，邬大光，高新发.浙江万里学院——一种第三部门高等学校的范例[J].高等教育研究，2002（4）：59-64.
[8]陈厥祥.万里模式:高等学校“国有”“民办”的全新组合[J].黑龙江高教研究，2004（5）：22-25.
Thinking on a Shareholding Higher Vocational Schools Built Jointly by Government and Enterprises
——Based on the Exploration and Practice of Yongcheng Vocational College
ZHAO Xiao-dong
（Yongcheng Vocational College， Yongcheng Henan 476600，China）
Abstract The vocational college built jointly by government and enterprises is the inevitable result of the development of the socialist market economy. “Joint-stock“ cooperation mode is conducive to preserve and increase the value of the state-owned assets，and it also gains the space for enterprises to seek the reasonable return， and it lays system foundation to improve the training quality. The formation and perfection of running mechanism of “the tripartite interaction of government， school and enterprises” is the key to successful reform.
Key words higher vocational schools；the government; the enterprise; shareholding system; school-running system