论文部分内容阅读
编者按： 我国是全球第二大玉米生产国和消费国，相关产业链条较为齐全。随着收储制度改革的推进，近年来我国玉米临储库存快速下降，预计2019年将全部出清。未来，玉米供给缺口可能进一步扩大，将给稳定物价总水平、防止加工领域过剩产能、控制非优势产区玉米种植面积等工作带来挑战。为有效应对可能出现的问题，需要在短期内从需求端围绕加工企业制定针对性措施，在中长期从供给侧开展更为市场化的玉米收储制度改革。
作为世界三大谷物中年产量最高的农作物，玉米是世界上非常重要的主粮，不但具有成熟快、亩产高、耐寒强等特点，而且营养价值较高，相关产业链较长。我国一直是全球的玉米生产和消费大国，收储制度改革以来，临储库存快速下降。同时，玉米深加工产能过速膨胀，随着本轮在建和拟建项目的投产，玉米市场多年来供大于求的局面将出现逆转态势。2019年及之后的两三年，我国玉米供给缺口可能扩大，因此引发的相关问题值得高度关注。
一、我国玉米产业发展状况
（一）我国是全球第二大玉米生产国和消费国
作为全球两大玉米种植黄金带之一，我国一直是世界上主要的玉米生产国，2012年后的玉米产量一直保持在2亿吨以上，约占我国粮食总产量的三分之一，约占全球玉米总产量的20%，紧随处于另一个玉米种植黄金带的美国之后，位居世界第二位。同时，我国的消费量也同样位居美国之后，排世界第二位。从全球看，玉米生产和消费总体呈现较为集中的格局，美国、中国、巴西和欧盟四个经济体的玉米产量和消费量占全球比重分别约为70%和65%（表1，表2）。
（二）国内玉米受关税配额保护，自给率较高
我国在加入WTO时，为确定国家粮食安全，通过谈判争取到包括小麦、大米、玉米、棉花等在内的农产品实行进口配额制度。根据相关条款，我国每年玉米的进口配额为720万吨，进口玉米配额内关税为1%—10%，配额外的关税高达65%—180%①。因此，我国进口玉米的规模有限，多年来都未将配额用完，自给率保持在97%左右的高位。从国际看，美国、巴西和阿根廷是主要的玉米出口国，三国出口量之和约占全球玉米出口量的70%。相对于出口，玉米进口的集中度较低，日本、欧盟和墨西哥等主要玉米进口国的进口量之和，占全球玉米进口量的比重仅为35%左右，相对较为分散（表3）。
（三）我国玉米主要用于饲料消费，相关产业链较全
从消费结构看，居民直接食用只占较小比重。我国每年生产的玉米主要用于饲料加工，近年来用量约占玉米产量的65%—70%。此外，深加工用量约占25%，居民直接消费的比重不足10%。从产业链条看，我国的玉米產业链较长，门类环节较齐全。总体看，玉米产业链主要包括种植、贸易、加工、流通消费等多个环节，每个环节又包括若干配套产业。如种植环节又包括育种、农资、农机等，贸易环节又包括收购、交易中心、期货市场等。加工环节又包括饲料加工和深加工，深加工又包括淀粉、酒精、玉米粉、淀粉糖、发酵品等。同时，随着科技的发展，又不断衍生出麦芽糖、山梨醇、木糖醇、抗消化淀粉等副加值更高的新产品（图1）。
二、玉米价格支持政策变化对市场供给关系形成重大影响
随着玉米产量持续下降和临储库存清空，以及深加工产能急剧扩张和新增饲料等对玉米需求的快速增长，玉米市场多年来供大于求的局面可能会在2019年发生根本逆转，预测供需缺口将超过5000万吨。
（一）从供给看，玉米现有库存将于2019年基本出清
国家粮食交易中心数据显示，2016年以来玉米临储拍卖规模迅速扩大，近三年来的拍卖量分别达到2182万吨、5873万吨和10014万吨，累计消化临储库存超过1.8亿吨。目前，剩余库存约8000万吨，其中，2014年和2015年剩余库存分别约为7500万吨和500万吨，所有库存将于2019年全部清空，玉米去库存工作基本完成。
同时，我国玉米供给能力不断下降，种植面积和产量持续下滑。玉米收储制度改革以来，近三年我国玉米种植面积累计调减超过4500万亩，2018年玉米产量预计比2016年下降约900万吨。近期公布的大豆生产者补贴标准远高于玉米，如黑龙江省大豆生产者补贴标准为320元/亩，比去年每亩增加约146元，而玉米只有25元/亩，同比大幅减少，吉林省公主岭市的大豆种植补贴更是高达580元/亩，在这种情况下，预计2019年玉米产量将进一步降低。事实上，2018年初我国新玉米市场近年来首次出现产不足需的情况，供给缺口达到2800万吨。2019年随着需求增长和临储库存消化殆尽，供求矛盾将进一步凸显。由于我国对玉米进口实行配额制，配额每年约720万吨，因此，短时间内难以通过进口来弥补国内的供给缺口。
（二）从需求看，玉米深加工产能规模将创新历史新高
近年来，为配合玉米去库存工作，各地纷纷放开玉米深加工产能限制，许多主产区鼓励发展规模以上加工企业，并采取各种补贴和优惠政策引导和支持项目上马，产能急剧扩张。目前，新增在建深加工产能超过2800万吨，2019年底将达到1.1亿吨的历史新高。
同时，饲料行业对玉米需求将所有增加。饲料工业协会2018年10月下旬发布仔猪生猪和蛋鸡肉鸡配合饲料新标准，可带动减少约1400万吨的大豆需求。据行业专家估算，减少的大豆蛋白部分需要通过增加玉米用量来弥补，不同技术对玉米的用量不同，但大体上对玉米的新增需求约在700—1100万吨。
三、玉米供求格局变化将带来三方面不利影响
作为三大主粮之一，玉米的生产和加工能力均受政策的鼓励或限制而不断变化，实现供求动态平衡较为困难。目前，由于上游去库存与下游鼓励新建加工产能之间存在政策不协调和时间差等问题，呈现出库存已消化大半、但众多新建产能尚在申报核准和准备建设的情况，对未来形成一定不利影响。
（一）玉米及下游加工品价格上涨，可能引发物价水平一定幅度波动 受玉米市场出现较大供求缺口影响，2019年玉米价格将继续上涨。2018年，即使在1亿吨库存玉米投入市场的情况下，玉米价格仍较2017年有所上涨。2019年库存仅剩8000万吨，加之产量下降，可以预见，在2019年乃至今后两三年，玉米价格不断上涨的基础已经形成。事实上，一些企业已经注意到这个趋势，在今年玉米库存拍卖过程中进行大规模补仓，“赌”未来玉米价格上涨，导致近期玉米拍卖价格出现上涨行情。从现货市场看，寿光金玉米等加工企业14%水分玉米的收购价从10月10日的1840元/吨增长至11月12日的2060元/吨，一个月内涨幅达到12%。考虑到玉米产业链条较长，原料价格上涨将显著推高饲料、淀粉、酒精等产业链下游企业的生产成本，从而在一定程度上影响食品类价格，进而影响物价总水平。此外，玉米价格上涨带来的种植意愿提升也加剧了地租价格的上涨。调研发现，2018年黑龙江一些地区平均地租较去年上涨约750元/公顷，涨幅达13%，2019年地租还将延续上涨态势，从而进一步抬高种粮成本。
（二）玉米供应量不足且价格高涨，可能影响新上马深加工企业的开工率，导致形成新一轮的深加工过剩产能
我国曾在本世纪初经历过玉米深加工产能的大涨大落。2002年，曾有一轮玉米加工产能快速增长、一些项目盲目上马且集中建设的过程，使得短期内加工产能扩张速度远超当时玉米产量的增幅，一度出现“机器与人争粮食”的局面。后来，为确保粮食安全，2007年开始全面清理新建和在建玉米深加工项目，严格控制深加工产能盲目过快增长。近年来，随着玉米价格上涨和产能持续扩张，玉米深加工企业的开工率在2016年一度高涨以后，已经在持续下降，目前已降至50%以下，接近收储改革之前的水平。从2019年的玉米产量和消费量预测看，玉米深加工产能过剩迹象明显，平均开工率预计约为50%，值得高度关注。
（三）玉米价格大幅上涨可能引发玉米种植面积特别是非优势产区种植面积的反弹
从种植收益比较来看，玉米亩均种植收益总体上高出大豆种植收益50%—60%左右，这主要由两者单产水平和市场价格决定，这种市场比价关系是引导农户种植结构调整的主要依据。近两年大豆种植规模扩展较快，是由于在增加大豆种植补贴的同时，对玉米收储制度进行改革、减少玉米种植补贴的结果。如果2019年玉米价格出现较大幅度的上涨，无疑将会改变玉米与大豆的比较收益关系，可能会削弱农户种植大豆的积极性，不利于我国按照既定目标和节奏优化调整种植结构，从而影响我国在贸易摩擦升级背景下扩大国内大豆自主生产能力的战略推进力度。在玉米价格大幅上涨的情况下，如果进一步通过提高大豆相关补贴来确保大豆生产的积极性，那么即使财政能够负担得起，也将会进一步加剧市场扭曲。
四、促进玉米产业链持续健康发展的措施建议
玉米产量约占我国粮食总产量的35%，其上下游产业发展情况对于我国农业发展乃至经济社会稳定都有重要意义。由于玉米供给的调整是一个慢变量，因此针对2019年可能出现的问题，短期内从需求侧围绕加工企业制定针对性措施，通过深加工产能调控稳定未来玉米价格上涨态势，中长期从供给端探索玉米收储制度更为市场化的改革，合理引导种植业结构有序调整。
（一）短期内，围绕加工企业制定针对性措施
1、强化对新增玉米深加工产能的调控
通过生产规模、空间布局、环保标准等相关要求，适当放缓对新设项目的审批节奏。调减或暂停下游深加工补贴，有序疏导下游加工需求，避免低端加工产能过剩和无序同质竞争。同时提高玉米精深加工转化能力，延长产业链条，增加产品附加值。对东北华北玉米深加工企业实施“两暂停、一引导”政策，即暂停东北地区深加工和饲料企业的玉米收购补贴，暂停东北和华北新增和扩大产能项目审批；结合稻谷去库存工作，加大稻谷深加工补贴力度，有序引导部分玉米深加工产能（淀粉企业）向水稻加工行业转移。
2、鼓励玉米深加工企业直接參与临储玉米拍卖
据测算，目前临储拍卖出的玉米中，约有三分之二是由贸易商接货。一些贸易商将玉米囤积起来，待未来价格上涨时再出售，这就无疑会提高加工企业的原料成本。因此，可在2019年玉米临储拍卖前，对拍卖准入主体进行比例要求，限制贸易商比重、增加深加工企业比重，从而促进临储玉米与下游企业的直接对接。
3、构建玉米种植主体与深加工企业更为紧密的利益链接机制
鼓励玉米加工企业与玉米种植大户、专业合作社等种植主体开展订单农业等贸易模式。完善主产区科学储粮支持政策，建立玉米篓子建设补贴机制，鼓励加工企业与农户合作建设简易仓储设施，力争平均每家储能达到10吨，既实现藏粮于民，又可减少新粮集中上市销售的情况，从而确保加工企业原料的持续有效供应，最大限度规避玉米价格波动带来的损害。
（二）从中长期看，完善种植和收储等相关体制的改革
1、合理引导种植业结构有序调整
结合当前开展的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定和建设工作，研究确定玉米和大豆的种植面积比值，稳定优势产区玉米和大豆种植。玉米亩产是大豆亩产的三倍以上，调减玉米种植面积改种大豆或杂豆，必然造成粮食总产量的下降。应结合稻谷去库存工作，在种植面积调整方面，调减水稻、增加大豆、稳定玉米。
2、完善与玉米市场化改革配套的相关政策
首先，加快完善农业风险保障体系建设。加快推动玉米试点县的成本保险和收入保险试点工作，及时总结执行中出现的问题及好的经验做法。其次，建立玉米市场参考价格制度。在玉米购销过程中，尝试引入期货价格或农产品价格指数等参考价格，作为买卖双方交易的基准价格。此外，完善信息收集与发布机制。加强市场监测，摸清玉米等主要粮食基础数据，及时发布市场供求信息、价格信息、粮食相关基础数据和国家调控政策，增强数据的权威性和准确性，合理引导市场预期。
注：
①种用玉米、玉米、玉米细粉、玉米粗粒及粗粉等具体品种的关税配额税率不同，配额外关税税率除分品种不同外，还受是否为最惠国的影响。
（卞靖，中国宏观经济研究院副研究员）
作为世界三大谷物中年产量最高的农作物，玉米是世界上非常重要的主粮，不但具有成熟快、亩产高、耐寒强等特点，而且营养价值较高，相关产业链较长。我国一直是全球的玉米生产和消费大国，收储制度改革以来，临储库存快速下降。同时，玉米深加工产能过速膨胀，随着本轮在建和拟建项目的投产，玉米市场多年来供大于求的局面将出现逆转态势。2019年及之后的两三年，我国玉米供给缺口可能扩大，因此引发的相关问题值得高度关注。
一、我国玉米产业发展状况
（一）我国是全球第二大玉米生产国和消费国
作为全球两大玉米种植黄金带之一，我国一直是世界上主要的玉米生产国，2012年后的玉米产量一直保持在2亿吨以上，约占我国粮食总产量的三分之一，约占全球玉米总产量的20%，紧随处于另一个玉米种植黄金带的美国之后，位居世界第二位。同时，我国的消费量也同样位居美国之后，排世界第二位。从全球看，玉米生产和消费总体呈现较为集中的格局，美国、中国、巴西和欧盟四个经济体的玉米产量和消费量占全球比重分别约为70%和65%（表1，表2）。
（二）国内玉米受关税配额保护，自给率较高
我国在加入WTO时，为确定国家粮食安全，通过谈判争取到包括小麦、大米、玉米、棉花等在内的农产品实行进口配额制度。根据相关条款，我国每年玉米的进口配额为720万吨，进口玉米配额内关税为1%—10%，配额外的关税高达65%—180%①。因此，我国进口玉米的规模有限，多年来都未将配额用完，自给率保持在97%左右的高位。从国际看，美国、巴西和阿根廷是主要的玉米出口国，三国出口量之和约占全球玉米出口量的70%。相对于出口，玉米进口的集中度较低，日本、欧盟和墨西哥等主要玉米进口国的进口量之和，占全球玉米进口量的比重仅为35%左右，相对较为分散（表3）。
（三）我国玉米主要用于饲料消费，相关产业链较全
从消费结构看，居民直接食用只占较小比重。我国每年生产的玉米主要用于饲料加工，近年来用量约占玉米产量的65%—70%。此外，深加工用量约占25%，居民直接消费的比重不足10%。从产业链条看，我国的玉米產业链较长，门类环节较齐全。总体看，玉米产业链主要包括种植、贸易、加工、流通消费等多个环节，每个环节又包括若干配套产业。如种植环节又包括育种、农资、农机等，贸易环节又包括收购、交易中心、期货市场等。加工环节又包括饲料加工和深加工，深加工又包括淀粉、酒精、玉米粉、淀粉糖、发酵品等。同时，随着科技的发展，又不断衍生出麦芽糖、山梨醇、木糖醇、抗消化淀粉等副加值更高的新产品（图1）。
二、玉米价格支持政策变化对市场供给关系形成重大影响
随着玉米产量持续下降和临储库存清空，以及深加工产能急剧扩张和新增饲料等对玉米需求的快速增长，玉米市场多年来供大于求的局面可能会在2019年发生根本逆转，预测供需缺口将超过5000万吨。
（一）从供给看，玉米现有库存将于2019年基本出清
国家粮食交易中心数据显示，2016年以来玉米临储拍卖规模迅速扩大，近三年来的拍卖量分别达到2182万吨、5873万吨和10014万吨，累计消化临储库存超过1.8亿吨。目前，剩余库存约8000万吨，其中，2014年和2015年剩余库存分别约为7500万吨和500万吨，所有库存将于2019年全部清空，玉米去库存工作基本完成。
同时，我国玉米供给能力不断下降，种植面积和产量持续下滑。玉米收储制度改革以来，近三年我国玉米种植面积累计调减超过4500万亩，2018年玉米产量预计比2016年下降约900万吨。近期公布的大豆生产者补贴标准远高于玉米，如黑龙江省大豆生产者补贴标准为320元/亩，比去年每亩增加约146元，而玉米只有25元/亩，同比大幅减少，吉林省公主岭市的大豆种植补贴更是高达580元/亩，在这种情况下，预计2019年玉米产量将进一步降低。事实上，2018年初我国新玉米市场近年来首次出现产不足需的情况，供给缺口达到2800万吨。2019年随着需求增长和临储库存消化殆尽，供求矛盾将进一步凸显。由于我国对玉米进口实行配额制，配额每年约720万吨，因此，短时间内难以通过进口来弥补国内的供给缺口。
（二）从需求看，玉米深加工产能规模将创新历史新高
近年来，为配合玉米去库存工作，各地纷纷放开玉米深加工产能限制，许多主产区鼓励发展规模以上加工企业，并采取各种补贴和优惠政策引导和支持项目上马，产能急剧扩张。目前，新增在建深加工产能超过2800万吨，2019年底将达到1.1亿吨的历史新高。
同时，饲料行业对玉米需求将所有增加。饲料工业协会2018年10月下旬发布仔猪生猪和蛋鸡肉鸡配合饲料新标准，可带动减少约1400万吨的大豆需求。据行业专家估算，减少的大豆蛋白部分需要通过增加玉米用量来弥补，不同技术对玉米的用量不同，但大体上对玉米的新增需求约在700—1100万吨。
三、玉米供求格局变化将带来三方面不利影响
作为三大主粮之一，玉米的生产和加工能力均受政策的鼓励或限制而不断变化，实现供求动态平衡较为困难。目前，由于上游去库存与下游鼓励新建加工产能之间存在政策不协调和时间差等问题，呈现出库存已消化大半、但众多新建产能尚在申报核准和准备建设的情况，对未来形成一定不利影响。
（一）玉米及下游加工品价格上涨，可能引发物价水平一定幅度波动 受玉米市场出现较大供求缺口影响，2019年玉米价格将继续上涨。2018年，即使在1亿吨库存玉米投入市场的情况下，玉米价格仍较2017年有所上涨。2019年库存仅剩8000万吨，加之产量下降，可以预见，在2019年乃至今后两三年，玉米价格不断上涨的基础已经形成。事实上，一些企业已经注意到这个趋势，在今年玉米库存拍卖过程中进行大规模补仓，“赌”未来玉米价格上涨，导致近期玉米拍卖价格出现上涨行情。从现货市场看，寿光金玉米等加工企业14%水分玉米的收购价从10月10日的1840元/吨增长至11月12日的2060元/吨，一个月内涨幅达到12%。考虑到玉米产业链条较长，原料价格上涨将显著推高饲料、淀粉、酒精等产业链下游企业的生产成本，从而在一定程度上影响食品类价格，进而影响物价总水平。此外，玉米价格上涨带来的种植意愿提升也加剧了地租价格的上涨。调研发现，2018年黑龙江一些地区平均地租较去年上涨约750元/公顷，涨幅达13%，2019年地租还将延续上涨态势，从而进一步抬高种粮成本。
（二）玉米供应量不足且价格高涨，可能影响新上马深加工企业的开工率，导致形成新一轮的深加工过剩产能
我国曾在本世纪初经历过玉米深加工产能的大涨大落。2002年，曾有一轮玉米加工产能快速增长、一些项目盲目上马且集中建设的过程，使得短期内加工产能扩张速度远超当时玉米产量的增幅，一度出现“机器与人争粮食”的局面。后来，为确保粮食安全，2007年开始全面清理新建和在建玉米深加工项目，严格控制深加工产能盲目过快增长。近年来，随着玉米价格上涨和产能持续扩张，玉米深加工企业的开工率在2016年一度高涨以后，已经在持续下降，目前已降至50%以下，接近收储改革之前的水平。从2019年的玉米产量和消费量预测看，玉米深加工产能过剩迹象明显，平均开工率预计约为50%，值得高度关注。
（三）玉米价格大幅上涨可能引发玉米种植面积特别是非优势产区种植面积的反弹
从种植收益比较来看，玉米亩均种植收益总体上高出大豆种植收益50%—60%左右，这主要由两者单产水平和市场价格决定，这种市场比价关系是引导农户种植结构调整的主要依据。近两年大豆种植规模扩展较快，是由于在增加大豆种植补贴的同时，对玉米收储制度进行改革、减少玉米种植补贴的结果。如果2019年玉米价格出现较大幅度的上涨，无疑将会改变玉米与大豆的比较收益关系，可能会削弱农户种植大豆的积极性，不利于我国按照既定目标和节奏优化调整种植结构，从而影响我国在贸易摩擦升级背景下扩大国内大豆自主生产能力的战略推进力度。在玉米价格大幅上涨的情况下，如果进一步通过提高大豆相关补贴来确保大豆生产的积极性，那么即使财政能够负担得起，也将会进一步加剧市场扭曲。
四、促进玉米产业链持续健康发展的措施建议
玉米产量约占我国粮食总产量的35%，其上下游产业发展情况对于我国农业发展乃至经济社会稳定都有重要意义。由于玉米供给的调整是一个慢变量，因此针对2019年可能出现的问题，短期内从需求侧围绕加工企业制定针对性措施，通过深加工产能调控稳定未来玉米价格上涨态势，中长期从供给端探索玉米收储制度更为市场化的改革，合理引导种植业结构有序调整。
（一）短期内，围绕加工企业制定针对性措施
1、强化对新增玉米深加工产能的调控
通过生产规模、空间布局、环保标准等相关要求，适当放缓对新设项目的审批节奏。调减或暂停下游深加工补贴，有序疏导下游加工需求，避免低端加工产能过剩和无序同质竞争。同时提高玉米精深加工转化能力，延长产业链条，增加产品附加值。对东北华北玉米深加工企业实施“两暂停、一引导”政策，即暂停东北地区深加工和饲料企业的玉米收购补贴，暂停东北和华北新增和扩大产能项目审批；结合稻谷去库存工作，加大稻谷深加工补贴力度，有序引导部分玉米深加工产能（淀粉企业）向水稻加工行业转移。
2、鼓励玉米深加工企业直接參与临储玉米拍卖
据测算，目前临储拍卖出的玉米中，约有三分之二是由贸易商接货。一些贸易商将玉米囤积起来，待未来价格上涨时再出售，这就无疑会提高加工企业的原料成本。因此，可在2019年玉米临储拍卖前，对拍卖准入主体进行比例要求，限制贸易商比重、增加深加工企业比重，从而促进临储玉米与下游企业的直接对接。
3、构建玉米种植主体与深加工企业更为紧密的利益链接机制
鼓励玉米加工企业与玉米种植大户、专业合作社等种植主体开展订单农业等贸易模式。完善主产区科学储粮支持政策，建立玉米篓子建设补贴机制，鼓励加工企业与农户合作建设简易仓储设施，力争平均每家储能达到10吨，既实现藏粮于民，又可减少新粮集中上市销售的情况，从而确保加工企业原料的持续有效供应，最大限度规避玉米价格波动带来的损害。
（二）从中长期看，完善种植和收储等相关体制的改革
1、合理引导种植业结构有序调整
结合当前开展的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定和建设工作，研究确定玉米和大豆的种植面积比值，稳定优势产区玉米和大豆种植。玉米亩产是大豆亩产的三倍以上，调减玉米种植面积改种大豆或杂豆，必然造成粮食总产量的下降。应结合稻谷去库存工作，在种植面积调整方面，调减水稻、增加大豆、稳定玉米。
2、完善与玉米市场化改革配套的相关政策
首先，加快完善农业风险保障体系建设。加快推动玉米试点县的成本保险和收入保险试点工作，及时总结执行中出现的问题及好的经验做法。其次，建立玉米市场参考价格制度。在玉米购销过程中，尝试引入期货价格或农产品价格指数等参考价格，作为买卖双方交易的基准价格。此外，完善信息收集与发布机制。加强市场监测，摸清玉米等主要粮食基础数据，及时发布市场供求信息、价格信息、粮食相关基础数据和国家调控政策，增强数据的权威性和准确性，合理引导市场预期。
注：
①种用玉米、玉米、玉米细粉、玉米粗粒及粗粉等具体品种的关税配额税率不同，配额外关税税率除分品种不同外，还受是否为最惠国的影响。
（卞靖，中国宏观经济研究院副研究员）