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【摘要】在我国的总体规划编制中，各类建设用地、非建设用地、交通网络和大型基础设施等多种空间布局要素，构成了总体规划的布局蓝图。城市规划实施政策过程的各阶段之间有其内在的、完整的逻辑关系过程，合理的政策必须要有合理的过程给以支持。本文主要对城市总体规划实施政策的理性过程进行分析探讨。
【关键词】城市总体规划；实施政策；理性过程
1、前言
政策过程是指每一个政策从最初开始提起到最终完成所经历的完整过程。这里之所以强调是理性的政策过程，是基于以下的考虑：这是在理论探讨的前提下所提出的完整的过程，这一过程存在的基础是其在理论上的合理性。人们知道，对于任何的决策行为，这里所提出的过程在实际操作的过程中是可以有所侧重或进行必要的合并的，是可以重新组织的。但需强调的是，任何政策过程的每一个阶段之间都具有内在的逻辑关系，并且是一个完整的过程，寻求合理的政策必须要有合理的过程来予以支撑。
2、城市总体规划实施政策的理性过程
一项政策被采纳之后，就需要政府来采取行动了，政策不会自行实施，需要有策略。政策制定过程往往有广泛的参与，最后政策的决定也已公布，但实施阶段却常常隐藏在政府运作的背后。到一个政策及其计划进入到它的实施阶段的时候，就往往转化为由政府官员去履行职务，政策研究和分析的人员也已经转向到其他问题上去，从而使得整个实施过程不被人所注意。许多政策之所以未能实现预定的目标，就是因为在实施阶段出现了新的问题，而这些问题往往都是在执行了相当一段时间之后才被发现的。当这种失败出现的时候，归罪于当初的政策决定是容易的，而考察政策决定了之后发生了什么事却比较困难。当然，起草得不好和制订不当的政策会带来不好的结果，但是许多政策研究已经揭示，即使是最好的政策也会由于实施过程中遇到的问题而失败。
实施政策过程中所遇到的风险远比把目标变成实践在字面上的含义要多得多。在这一阶段从事政策实施的人和机构要做出许多重大的决定。为了通过某项政策而结成的团体，如规划部门与计划部门、工业部门或寻求土地增值的土地使用者为通过工业外迁而结成的统一战线，往往在政策决定通过后就解体，为了各自的利益或迫于某种情势而在实施的过程中采取各自的行动，从而使政策实施的基本原则、行动序列等遭受冲击。而且，一项政策要得到成功的贯彻，必须在实施阶段度过一长串决策环节，在每一个环节都有一个政府官员或领导人有权做出决定—推进或延搁计划的实施。这样的环节越多，政策实施的不确定性就越增加，政策的失败和耽搁的可能性就越大。而城市总体规划的实施政策又恰恰是需要经过这样的多个环节，而且是不同层次上的多个环节。
许多学者对政策实施过程作了全面而广泛的研究，认为，对于任何一项寻求对现状作实质性变革的政策，想要达到原定的目标，就需要具备以下条件
（1）法律授权或其他法律性的指令对政策目标的规定是明确的、一贯的、至少能为解决目标上的分歧提出一些实质性的准则。
（2）法律授权包含一套健全的理论，规定了影响政策目标的主要因素和因果联系，给负责实施的官员以足够的权力或办法可以制约受影响的集团，而使政策有可能达到预定的目标。
（3）法律授权妥善设计了实施过程，使负责实施的官员和受影响的集团能按预期的那样行动。这包括给予抱同情态度的机构以足够的等级、支持性的裁定、充足的财力和接近支持者的机会。
（4）负责实施的机构领导人拥有相当的管理与政治技巧，并一心致力于实现法定的目标。
（5）计划在整个实施过程中始终得到有组织的支持者集团和若干主要议员（或一名行政首脑）的支持，并且法院抱中立或支持的态度。
（6）法案所根据的理论或政治支持不因有关的社会经济状况变动而遭到削弱，更不因出现这种情况或出现与之相矛盾的公共政策而使其法定目标的优先地位遭到破坏。
3、政策实施的评估
政策评估的直接作用是提供关于既定政策的各种信息，对于这些信息，政策制定者、政策执行者以及广大政策对象抱有不同的期望和要求。政策制定者一般都希望得到关于政策整体效益的信息，它们包括：既定政策的成本和效益如何？政策应持续、修正、扩大或终结的根据是什么？政策应予以制度化、法律化还是继续以政策的形式存在？政策执行的方法和程序是否需要调整或修正？是否需要分配更多的资源来支持既定政策或其他政策？。政策执行人员希望知道：为了成功地达到政策目标，在既定的成本条件下，哪些执行策略和方法最有效？既定政策的执行有哪些突出特点？哪些政策和计划的要素以及要素之间关系的综合能得到最高的效益？政策对哪些政策对象产生了哪种影响？哪些方法和技术有助于克服政策执行过程中遇到的阻力和困难？等等。政策对象希望对政策过程有一般性的了解和认识，并据此判断因政策的实施而造成自身利益的变化，同时，对政策过程进行必要的监督。根据不同的需要，不同的着重点，提供不同的信息，就是政策评估的目的。或者说，政策评估的目的就是取得关于政策过程、政策效益和政策效率的信息，作为决定政策变化、分配政策资源、改进政策系统和制定新政策的依据。就整体而言，政策实施的评估的作用或者其目的体现在三个方面：一是弄清楚该项政策的运行与效果，二是控制负责实施者的行为，三是对局外人的反应施加影响。
政策实施评估是政策发展变化和改进的重要基础，任何一项政策在实施后都面临着两种发展变化的可能：政策继续或政策终止。前者指的是维持既定政策，或者在既定政策基础上制订新的政策。后者指的是由于政策目标的完成或失败而结束政策。一项政策究竟需要继续还是终止，只能以对政策执行过程、政策效率、政策效益和政策后果的综合评估为准则。
政策实施评估是确定政策问题和制订新政策的必要前提。任何一个新的政策问题或新的政策方案都不是孤立产生的，他们总是以原有政策效果为背景的，或者是原有的政策问题没有完全得到解决，始终问题更加恶化；或者是伴随着原有政策问题的解决又产生了新的问题。要判别这些情况，确定政策问题，不可能重新从问题的最初起开始研究，只能是依靠对原有政策的分析，即在对原有政策从方案制定到执行，从政策后果到环境变化继续系统地评估分析后，再确定新的政策问题。这是政策连续性的一种表现。
政策实施评估是动员和教育广大政策执行者和政策对象的重要方法。政策的效果本身往往表现为复杂的利益关系格局的变动，既可能涉及到人们利益的满足，也可能涉及人们利益的调整，一般的政策对象和许多政策执行者也难以对这种利益关系的格局有全面的深刻的了解和认识。所以，就需要经常把政策的背景、政策的目标、政策的措施、执行政策的过程和政策的结果向广大群众进行分析、解释和说明，使他们能够认清自己的利益和实现的途径，從而真正有助于政策的推进。
参考文献：
[1]孙施艾，周宇.城市规划实施评价的理论与方法[J].城市规划汇刊，2003（2）：15-21.
【关键词】城市总体规划；实施政策；理性过程
1、前言
政策过程是指每一个政策从最初开始提起到最终完成所经历的完整过程。这里之所以强调是理性的政策过程，是基于以下的考虑：这是在理论探讨的前提下所提出的完整的过程，这一过程存在的基础是其在理论上的合理性。人们知道，对于任何的决策行为，这里所提出的过程在实际操作的过程中是可以有所侧重或进行必要的合并的，是可以重新组织的。但需强调的是，任何政策过程的每一个阶段之间都具有内在的逻辑关系，并且是一个完整的过程，寻求合理的政策必须要有合理的过程来予以支撑。
2、城市总体规划实施政策的理性过程
一项政策被采纳之后，就需要政府来采取行动了，政策不会自行实施，需要有策略。政策制定过程往往有广泛的参与，最后政策的决定也已公布，但实施阶段却常常隐藏在政府运作的背后。到一个政策及其计划进入到它的实施阶段的时候，就往往转化为由政府官员去履行职务，政策研究和分析的人员也已经转向到其他问题上去，从而使得整个实施过程不被人所注意。许多政策之所以未能实现预定的目标，就是因为在实施阶段出现了新的问题，而这些问题往往都是在执行了相当一段时间之后才被发现的。当这种失败出现的时候，归罪于当初的政策决定是容易的，而考察政策决定了之后发生了什么事却比较困难。当然，起草得不好和制订不当的政策会带来不好的结果，但是许多政策研究已经揭示，即使是最好的政策也会由于实施过程中遇到的问题而失败。
实施政策过程中所遇到的风险远比把目标变成实践在字面上的含义要多得多。在这一阶段从事政策实施的人和机构要做出许多重大的决定。为了通过某项政策而结成的团体，如规划部门与计划部门、工业部门或寻求土地增值的土地使用者为通过工业外迁而结成的统一战线，往往在政策决定通过后就解体，为了各自的利益或迫于某种情势而在实施的过程中采取各自的行动，从而使政策实施的基本原则、行动序列等遭受冲击。而且，一项政策要得到成功的贯彻，必须在实施阶段度过一长串决策环节，在每一个环节都有一个政府官员或领导人有权做出决定—推进或延搁计划的实施。这样的环节越多，政策实施的不确定性就越增加，政策的失败和耽搁的可能性就越大。而城市总体规划的实施政策又恰恰是需要经过这样的多个环节，而且是不同层次上的多个环节。
许多学者对政策实施过程作了全面而广泛的研究，认为，对于任何一项寻求对现状作实质性变革的政策，想要达到原定的目标，就需要具备以下条件
（1）法律授权或其他法律性的指令对政策目标的规定是明确的、一贯的、至少能为解决目标上的分歧提出一些实质性的准则。
（2）法律授权包含一套健全的理论，规定了影响政策目标的主要因素和因果联系，给负责实施的官员以足够的权力或办法可以制约受影响的集团，而使政策有可能达到预定的目标。
（3）法律授权妥善设计了实施过程，使负责实施的官员和受影响的集团能按预期的那样行动。这包括给予抱同情态度的机构以足够的等级、支持性的裁定、充足的财力和接近支持者的机会。
（4）负责实施的机构领导人拥有相当的管理与政治技巧，并一心致力于实现法定的目标。
（5）计划在整个实施过程中始终得到有组织的支持者集团和若干主要议员（或一名行政首脑）的支持，并且法院抱中立或支持的态度。
（6）法案所根据的理论或政治支持不因有关的社会经济状况变动而遭到削弱，更不因出现这种情况或出现与之相矛盾的公共政策而使其法定目标的优先地位遭到破坏。
3、政策实施的评估
政策评估的直接作用是提供关于既定政策的各种信息，对于这些信息，政策制定者、政策执行者以及广大政策对象抱有不同的期望和要求。政策制定者一般都希望得到关于政策整体效益的信息，它们包括：既定政策的成本和效益如何？政策应持续、修正、扩大或终结的根据是什么？政策应予以制度化、法律化还是继续以政策的形式存在？政策执行的方法和程序是否需要调整或修正？是否需要分配更多的资源来支持既定政策或其他政策？。政策执行人员希望知道：为了成功地达到政策目标，在既定的成本条件下，哪些执行策略和方法最有效？既定政策的执行有哪些突出特点？哪些政策和计划的要素以及要素之间关系的综合能得到最高的效益？政策对哪些政策对象产生了哪种影响？哪些方法和技术有助于克服政策执行过程中遇到的阻力和困难？等等。政策对象希望对政策过程有一般性的了解和认识，并据此判断因政策的实施而造成自身利益的变化，同时，对政策过程进行必要的监督。根据不同的需要，不同的着重点，提供不同的信息，就是政策评估的目的。或者说，政策评估的目的就是取得关于政策过程、政策效益和政策效率的信息，作为决定政策变化、分配政策资源、改进政策系统和制定新政策的依据。就整体而言，政策实施的评估的作用或者其目的体现在三个方面：一是弄清楚该项政策的运行与效果，二是控制负责实施者的行为，三是对局外人的反应施加影响。
政策实施评估是政策发展变化和改进的重要基础，任何一项政策在实施后都面临着两种发展变化的可能：政策继续或政策终止。前者指的是维持既定政策，或者在既定政策基础上制订新的政策。后者指的是由于政策目标的完成或失败而结束政策。一项政策究竟需要继续还是终止，只能以对政策执行过程、政策效率、政策效益和政策后果的综合评估为准则。
政策实施评估是确定政策问题和制订新政策的必要前提。任何一个新的政策问题或新的政策方案都不是孤立产生的，他们总是以原有政策效果为背景的，或者是原有的政策问题没有完全得到解决，始终问题更加恶化；或者是伴随着原有政策问题的解决又产生了新的问题。要判别这些情况，确定政策问题，不可能重新从问题的最初起开始研究，只能是依靠对原有政策的分析，即在对原有政策从方案制定到执行，从政策后果到环境变化继续系统地评估分析后，再确定新的政策问题。这是政策连续性的一种表现。
政策实施评估是动员和教育广大政策执行者和政策对象的重要方法。政策的效果本身往往表现为复杂的利益关系格局的变动，既可能涉及到人们利益的满足，也可能涉及人们利益的调整，一般的政策对象和许多政策执行者也难以对这种利益关系的格局有全面的深刻的了解和认识。所以，就需要经常把政策的背景、政策的目标、政策的措施、执行政策的过程和政策的结果向广大群众进行分析、解释和说明，使他们能够认清自己的利益和实现的途径，從而真正有助于政策的推进。
参考文献：
[1]孙施艾，周宇.城市规划实施评价的理论与方法[J].城市规划汇刊，2003（2）：15-21.