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【摘 要】在现实生活中发生的许多事件或做法，往往会涉及公平问题，常常也会引起人们的热议，比如一些地方取消“小升初考试”的做法，就会涉及教育公平问题。维护教育公平， 构建和谐的教育环境， 是政府作为维护和促进教育公平的社会主体必须承担的责任， 建立公平的教育政策及其运行的公平机制是从根本上解决教育不公平问题的关键和保障。本文通过分析教育公平的重要性及特点，分析造成教育资源分配不公平的原因，并提出相应的对策。
【关键词】公平性问题；初等教育；教育不公平问题；对策
一、教育公平的概念
所谓的教育公平就是对每一个成员提供相同质量的教育，不分民族、性别、社会背景、家庭出身和个人条件，都有平等接受教育的机会，获得同样的教育结果。
教育公平首先关注的不是作为受教育者的个人如何对待或是享受有何种待遇，而是由不同划分标准所形成的特定受教育群体在教育利益和负担中所占的份额；只有当确认“份额”在群体中公平分配的前提下，群体中个体利益分配的公平性才有可能和有意义；教育公平除了要求一种分配以外，还特别强调相应的救济或保障通过上述的论述又可以把教育公平界定为：公民能够自由平等地分享当时、当地公共教育资源的状态，教育公平包括教育机会公平、教育过程公平和教育质量公平，前两者是相对容易做到的，而教育质量的公平是相对难以做到的，因为它要让人人都接受到较高质量的教育，并且使受教育者获得同样成功的机会。从很多意义上说，教育公平既是一个原则，又是一种理想，同时也是一个过程，一个不断发展和逐步实现的过程。
教育公平不是一个单一的概念，不同社会层次的教育公平，其内涵和外延是不同的，我们大致可以分为三种：观念层次的教育公平，是对教育市场公平和教育社会公平的一种主观的价值判断，是以人们对教育社会公平和教育市场公平的合理性的判断作为评价标准；教育社会公平即财富和收入的平等，而相对学生而言就是受教育程度的平等；教育市场公平即是获得最高的教育效率，得到最佳的教育资源配置，并且有平等的教育接受机会，不得有任何的区别对待或条件不均等。
二、当前初等教育中存在的教育不公平问题及其原因分析
目前我国教育的确存在着严重的不公平问题， 即教育资源在区域、城乡、阶层之间分布得不均匀， 个人获得教育的机会存在严重不均等[2]。当前滇西存在的教育不公平的主要问题是教育资源分布不均衡和个人获得良好教育的机会严重不均
（一）教育资源分布不均衡
教育资源分布不均衡，具体表现为教育经费的非均衡、教学设施的非均衡、师资力量的非均衡。造成原因主要是：第一、县级财政作为投资主体难以承担巨大的农村义务教育经费支出。当我国基础教育进入“无税”到“补贴”时代之后，特别是在广大的农村地区，教育财政体制的作用越来越明显，它是实现“以人为本、统筹城乡”的治国策略，对解决“三农”问题起到了巨大的推动和保障作用。在初等教育领域，农村基础教育在今后很长时间内仍是国家义务教育的主体。但是随着近年来农村地区推行“撤点并校”政策以来，便出现了不少问题，加之农村税费改革，使得义务教育投资更依赖于县级财政资金投入。以云南保山为例，2009—2012年，保山市各县财政收入保持了年均17.31%和26.11%的增长速度，均接近全市的平均水平，可是像龙陵县的一般预算收入的增长速度仅为11.37%，增长较为缓慢。而就云南全省而言，像龙陵这样的贫困县的一般预算收入占全省比重，从2009年的53.7%，而保山市的一般预算收入在全省所占比重一般保持在30%左右。云南贫困地区县级财政大部分是吃财政饭，云南省129个县中才有85个基本能够财政自给。伴随着教职人员的增多、工资的增长，很多乡镇政府已维持不了基本的教育支出，一些贫困县财政的支出压力很大，甚至难以为济。县级财政预算内收入本身受到打击，而扩大支出的压力却在不断加大，县级财政更是无法承担义务教育投资与财政收支，经济同步增长的重任。第二、县级财政自身力量薄弱、缺口大和支出压力大。首先，财政支出的方向不断的偏移，底气不足。全省县级财政支出的比重2005年为54.5%与2000年的51.2%相比有所上升，与相关的省级和州（市）级支出比重则有所下降。
其次，县乡财政赤字的现象突出。目前云南省县乡财政的地方一般预算收入与本级工资支出之间有很大的缺口，通过转移支付调整后形成的县乡可用财力，仅仅只能支付人员经费和公用支出，县乡财政的建设性支出或项目投资主要来自于上级的专款补助。2009年云南省财政人员经费和公用经费支出占可用财力的比重为95，91%，占一般预算支出的比重的81.1%。
再者，县乡的财政债务风险高，供养人员负担重。目前，全省级政府累计负债金额非常高，平均每个县乡都有负债现象。今年又是一个就业难之年，给地方政府更是雪上加霜，从而用于教育的经费支出也是相当有限。
（二）个人获得良好教育的机会严重不均等
个人获得良好教育的机会严重不均等：造成原因主要是偏面的家庭择校观和教师择业观。由于长期以来中小学资源分配的非均衡性，基础教育阶段存在着很多 教育环境比较差的学校，特别是20世纪八九十年代以来，在经济结构转变和社会转型时期，教育的发展也受到市场经济的影响，由于自身经济实力的不同，从而拉大了同一地区校际的资源差距。很多地区实行教师结构工资之后，不但扩大了校际教师的工资待遇差距，而且也扩大了校内教师工资待遇的差距，学校之间、学校内部教师队伍建设的基础条件出现失衡，特别校际之间更为明显，从也导致了生源状况也随之分化。在应试教育制度的压力之下择校的范围也在逐步的加大，加上与生源相联系的财政性教育经费持续短缺，校办企业普遍不景气和逐渐衰退，近期“撤点并校”等因素，这就进一步拉大了学校的创收水平差距，薄弱学校的生存发展空间也备受人们的关注，很多教师处于自身发展的考虑，就会选择一些发展空间比较好的学校，从而就进一步拉大了校际之间的教育环境差距。 在高质量教育资源十分有限的前提下，为了获得平等的教育机会，国家在义务教育阶段实施“就近入学”的原则，并用法律的形式加以确认，同时还规定严禁“择校”入学，以保证“就近入学”。无疑这种法律和制度的规定对于保证公民的教育机会均等权利起到了重要作用，但是很多家长自愿放弃“就近入学”的权利，宁可花高价去“择校”。主要原因是“就近入学”的学校与“择校”的学校办学条件差异大，教学质量相差巨大。
三、实现初等教育公平的主要对策
（一）完善教育法律，促进我国初等教育的均衡发展。修订《义务教育法》，用法律的形式确保、协调、良性发展。目前，我国农村义务教育投资金额并没有相应的法律作为保障，因此，教育投资在很大程度上带有随意性，很多农村地区的义务教育经费被无端的克扣、挪用、挤占和拖欠，建议制定“义务教育投入法”，保证各地区的经济发展水平的同时，制定义务教育投入的标准能够达到全国规定的最低标准，并对政府有克扣、挪用、挤占、拖欠义务教育经费的行为追究其相应的法律责任。
（二）政府依法行政，推动我国初等教育的均衡发展
建立严格的财政制度。中央和地方政府作为义务教育财政制度的制定和实施主体，理顺两者的关系具有重要意义，国家财政应全面转向公共财政，加速建立公共财政体系。缩小区域间差距责任主要由中央承担，缩小区域内差距。建立由中央和地方各级政府分别按比例合理负担农村义务教育经费的投入体制。明确各级政府的责任和承担经费的比例，农村义务教育经费公共分担采用按经费需求的性质进行分担的方式。具体而言，教师工资部分由中央和省级政府共同承担。其中中央政府原则上负责国家标准工资所需经费的提供，各省出台的地方补贴和津贴由省级政府承担。各地市级政府和县级政府出台的补贴和津贴部分，由制定政策的政府自行承担。地市级政府和县级政府负责提供按照国家义务教育办学标准所规定的校舍建设和维修、教学设备和仪器购置等基本建设经费，以及日常运行所需的公用经费。乡镇政府和村级自治组织负责做好学校新建和扩建、改建等所需用地，举办学前教育和职业教育培训。
建立教育均衡评价机制。《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”然而，在规定的年限中，是在什么条件下，接受什么质量的教育，义务教育缺乏基本标准的强迫性规定。“由于义务教育缺乏办学的底线标准，也就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，有就不能明确消除最低标准线以下学校的责任，不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。”要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，保证所有学校都能满足最基本的办学条件。
现实的情况表明，我国初等教育发展水平十分不均衡，城乡之间、地区之间差距较大。政府有义务从法律上、政策上促进其均衡发展，做到教育资源分配公平，打牢基础，才能最大限度地实现初等教育公平。
参考文献：
[1]李帆.教育公平需要政府“重点作为”[J]人民教育， 2005（23）.
[2]肖正德.农村中小学教学不公平问题、成因及对策[J]河北师范大学学报 2006（5）.
[3]宋佳.论构建和谐社会背景下的择校问题[J] 陕西师范大学学报2006（7）.
作者简介：
杨炳虎，男，（1970.7-）云南保山市人，云南省保山学院政治学院副教授。
杨锐，女（1970.6-）云南保山市人，云南省保山学院政治学院副教授。
【关键词】公平性问题；初等教育；教育不公平问题；对策
一、教育公平的概念
所谓的教育公平就是对每一个成员提供相同质量的教育，不分民族、性别、社会背景、家庭出身和个人条件，都有平等接受教育的机会，获得同样的教育结果。
教育公平首先关注的不是作为受教育者的个人如何对待或是享受有何种待遇，而是由不同划分标准所形成的特定受教育群体在教育利益和负担中所占的份额；只有当确认“份额”在群体中公平分配的前提下，群体中个体利益分配的公平性才有可能和有意义；教育公平除了要求一种分配以外，还特别强调相应的救济或保障通过上述的论述又可以把教育公平界定为：公民能够自由平等地分享当时、当地公共教育资源的状态，教育公平包括教育机会公平、教育过程公平和教育质量公平，前两者是相对容易做到的，而教育质量的公平是相对难以做到的，因为它要让人人都接受到较高质量的教育，并且使受教育者获得同样成功的机会。从很多意义上说，教育公平既是一个原则，又是一种理想，同时也是一个过程，一个不断发展和逐步实现的过程。
教育公平不是一个单一的概念，不同社会层次的教育公平，其内涵和外延是不同的，我们大致可以分为三种：观念层次的教育公平，是对教育市场公平和教育社会公平的一种主观的价值判断，是以人们对教育社会公平和教育市场公平的合理性的判断作为评价标准；教育社会公平即财富和收入的平等，而相对学生而言就是受教育程度的平等；教育市场公平即是获得最高的教育效率，得到最佳的教育资源配置，并且有平等的教育接受机会，不得有任何的区别对待或条件不均等。
二、当前初等教育中存在的教育不公平问题及其原因分析
目前我国教育的确存在着严重的不公平问题， 即教育资源在区域、城乡、阶层之间分布得不均匀， 个人获得教育的机会存在严重不均等[2]。当前滇西存在的教育不公平的主要问题是教育资源分布不均衡和个人获得良好教育的机会严重不均
（一）教育资源分布不均衡
教育资源分布不均衡，具体表现为教育经费的非均衡、教学设施的非均衡、师资力量的非均衡。造成原因主要是：第一、县级财政作为投资主体难以承担巨大的农村义务教育经费支出。当我国基础教育进入“无税”到“补贴”时代之后，特别是在广大的农村地区，教育财政体制的作用越来越明显，它是实现“以人为本、统筹城乡”的治国策略，对解决“三农”问题起到了巨大的推动和保障作用。在初等教育领域，农村基础教育在今后很长时间内仍是国家义务教育的主体。但是随着近年来农村地区推行“撤点并校”政策以来，便出现了不少问题，加之农村税费改革，使得义务教育投资更依赖于县级财政资金投入。以云南保山为例，2009—2012年，保山市各县财政收入保持了年均17.31%和26.11%的增长速度，均接近全市的平均水平，可是像龙陵县的一般预算收入的增长速度仅为11.37%，增长较为缓慢。而就云南全省而言，像龙陵这样的贫困县的一般预算收入占全省比重，从2009年的53.7%，而保山市的一般预算收入在全省所占比重一般保持在30%左右。云南贫困地区县级财政大部分是吃财政饭，云南省129个县中才有85个基本能够财政自给。伴随着教职人员的增多、工资的增长，很多乡镇政府已维持不了基本的教育支出，一些贫困县财政的支出压力很大，甚至难以为济。县级财政预算内收入本身受到打击，而扩大支出的压力却在不断加大，县级财政更是无法承担义务教育投资与财政收支，经济同步增长的重任。第二、县级财政自身力量薄弱、缺口大和支出压力大。首先，财政支出的方向不断的偏移，底气不足。全省县级财政支出的比重2005年为54.5%与2000年的51.2%相比有所上升，与相关的省级和州（市）级支出比重则有所下降。
其次，县乡财政赤字的现象突出。目前云南省县乡财政的地方一般预算收入与本级工资支出之间有很大的缺口，通过转移支付调整后形成的县乡可用财力，仅仅只能支付人员经费和公用支出，县乡财政的建设性支出或项目投资主要来自于上级的专款补助。2009年云南省财政人员经费和公用经费支出占可用财力的比重为95，91%，占一般预算支出的比重的81.1%。
再者，县乡的财政债务风险高，供养人员负担重。目前，全省级政府累计负债金额非常高，平均每个县乡都有负债现象。今年又是一个就业难之年，给地方政府更是雪上加霜，从而用于教育的经费支出也是相当有限。
（二）个人获得良好教育的机会严重不均等
个人获得良好教育的机会严重不均等：造成原因主要是偏面的家庭择校观和教师择业观。由于长期以来中小学资源分配的非均衡性，基础教育阶段存在着很多 教育环境比较差的学校，特别是20世纪八九十年代以来，在经济结构转变和社会转型时期，教育的发展也受到市场经济的影响，由于自身经济实力的不同，从而拉大了同一地区校际的资源差距。很多地区实行教师结构工资之后，不但扩大了校际教师的工资待遇差距，而且也扩大了校内教师工资待遇的差距，学校之间、学校内部教师队伍建设的基础条件出现失衡，特别校际之间更为明显，从也导致了生源状况也随之分化。在应试教育制度的压力之下择校的范围也在逐步的加大，加上与生源相联系的财政性教育经费持续短缺，校办企业普遍不景气和逐渐衰退，近期“撤点并校”等因素，这就进一步拉大了学校的创收水平差距，薄弱学校的生存发展空间也备受人们的关注，很多教师处于自身发展的考虑，就会选择一些发展空间比较好的学校，从而就进一步拉大了校际之间的教育环境差距。 在高质量教育资源十分有限的前提下，为了获得平等的教育机会，国家在义务教育阶段实施“就近入学”的原则，并用法律的形式加以确认，同时还规定严禁“择校”入学，以保证“就近入学”。无疑这种法律和制度的规定对于保证公民的教育机会均等权利起到了重要作用，但是很多家长自愿放弃“就近入学”的权利，宁可花高价去“择校”。主要原因是“就近入学”的学校与“择校”的学校办学条件差异大，教学质量相差巨大。
三、实现初等教育公平的主要对策
（一）完善教育法律，促进我国初等教育的均衡发展。修订《义务教育法》，用法律的形式确保、协调、良性发展。目前，我国农村义务教育投资金额并没有相应的法律作为保障，因此，教育投资在很大程度上带有随意性，很多农村地区的义务教育经费被无端的克扣、挪用、挤占和拖欠，建议制定“义务教育投入法”，保证各地区的经济发展水平的同时，制定义务教育投入的标准能够达到全国规定的最低标准，并对政府有克扣、挪用、挤占、拖欠义务教育经费的行为追究其相应的法律责任。
（二）政府依法行政，推动我国初等教育的均衡发展
建立严格的财政制度。中央和地方政府作为义务教育财政制度的制定和实施主体，理顺两者的关系具有重要意义，国家财政应全面转向公共财政，加速建立公共财政体系。缩小区域间差距责任主要由中央承担，缩小区域内差距。建立由中央和地方各级政府分别按比例合理负担农村义务教育经费的投入体制。明确各级政府的责任和承担经费的比例，农村义务教育经费公共分担采用按经费需求的性质进行分担的方式。具体而言，教师工资部分由中央和省级政府共同承担。其中中央政府原则上负责国家标准工资所需经费的提供，各省出台的地方补贴和津贴由省级政府承担。各地市级政府和县级政府出台的补贴和津贴部分，由制定政策的政府自行承担。地市级政府和县级政府负责提供按照国家义务教育办学标准所规定的校舍建设和维修、教学设备和仪器购置等基本建设经费，以及日常运行所需的公用经费。乡镇政府和村级自治组织负责做好学校新建和扩建、改建等所需用地，举办学前教育和职业教育培训。
建立教育均衡评价机制。《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”然而，在规定的年限中，是在什么条件下，接受什么质量的教育，义务教育缺乏基本标准的强迫性规定。“由于义务教育缺乏办学的底线标准，也就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，有就不能明确消除最低标准线以下学校的责任，不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。”要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，保证所有学校都能满足最基本的办学条件。
现实的情况表明，我国初等教育发展水平十分不均衡，城乡之间、地区之间差距较大。政府有义务从法律上、政策上促进其均衡发展，做到教育资源分配公平，打牢基础，才能最大限度地实现初等教育公平。
参考文献：
[1]李帆.教育公平需要政府“重点作为”[J]人民教育， 2005（23）.
[2]肖正德.农村中小学教学不公平问题、成因及对策[J]河北师范大学学报 2006（5）.
[3]宋佳.论构建和谐社会背景下的择校问题[J] 陕西师范大学学报2006（7）.
作者简介：
杨炳虎，男，（1970.7-）云南保山市人，云南省保山学院政治学院副教授。
杨锐，女（1970.6-）云南保山市人，云南省保山学院政治学院副教授。