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摘 要：核电产业曾为日本的经济发展做出了重大的贡献，创造了所谓的“核电安全神话”。但福岛核事故给日本核电发展带来了重创。对“零核电”主张的提出和否定反映出了日本各界对于核电发展的矛盾态度。本文对日本当前的环保法律以及能源政策展开分析，拟对零核电能否成形做出回答。
关键词：赔偿；公众参与；替代能源
中图分类号：F426.61 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）08-0030-03
作者简介：朱占锋，中国政法大学民商经济法学院，环境与资源保护法学专业13级硕士研究生。
日本是一个能源极度匮乏的国家，与之形成鲜明对比的却是其巨大的能源消费量。在这种极度不平衡下，日本社会便对能源形成了一种“刺激——反应”的模式，即对于国际社会能源供给的变化进行迅速而有效的回应。
20世纪70年代以来的石油危机，成为了日本发展核电的一个契机。经历了核能的初期开发、谨慎开发和规模开发等不同阶段，在“原子能立国计划”的指导下，日本取得了核能利用的巨大成效。然而，2011年的福岛核事故，却给日本的核产业带来了重创，菅直人政府甚至提出了“零核电”的主张。之后上台的安倍晋三则主张“零核电”毫无依据。两届政府不同的言论正代表着当今日本民众和产业界对核电事业的矛盾心态。这种复杂的心态何时才能够明朗？零核电是否真的能够实现？笔者认为这相当程度上取决于核电产业自身问题的解决和替代产业的发展。
一、核事故后续处理和核电安全
核电产业要想真正走出福岛核事故的阴影，后续处理至关重要。没有有效地赔偿、补偿是不能平复普通民众特别是受核事故影响地区民众的反核情绪的。
对于因核电站事故造成的赔偿问题，日本制定有《原子能损害赔偿法》。该法具有三大特色：第一，规定了无过失责任，但在异常巨大的自然灾害或者社会动乱的情况下规定了免责条款①；第二，事业者责任集中②，即在发生核电站事故的情况下，被告只能是原子能事业者，即使原子能反应堆存在问题也不能向生产商请求赔偿，同时原子能事业者也不能向原子能反应堆生产商求偿，除非该生产商存在故意③；第三，是加入强制保险制度④。一般保险理赔金一个站点可以覆盖不超过1200亿日元，没有保险覆盖的部分，虽然根据无限责任由原子能事业者承担，但在必要的时候，国家可以通过补偿和援助进行补充⑤。
对于福岛核事故，日本政府于2012年7月23日设立的“东京电力公司福岛第一核电站事故调查和验证委员会”公布了福岛第一核电站事故调查最终报告。报告认为，这一事故中，“人祸”的因素大于“天灾”。为此，政府采取了不能免责的立场：东京电力集团应当对此承担责任，但是相对于核电事故造成的巨大损失，保险理赔和企业负担的资金都是远远不够的⑥。
为了能够确保顺利赔偿，两部新法律得以颁布。一是《原子能损害赔偿支援机构法》，该法规定，由政府出资、电力公司和负担金运营的原子能损害赔偿支援机构，在核电事故造成的损害超出保险理赔金的情况下，对原子能事业者提供赔偿资金援助。另一方面，与《原子能损害赔偿支援机构法》的一般性相对应，《原子能损害赔偿临时支付法》（正式名称：《平成23年原子能事故造成损害的紧急措施法》）作为应对这次事故的特殊法，也随机出台。该法制定了由国家迅速临时垫付东京电力公司应当支付的赔偿金的制度。对于赔偿范围，这两部法律也相应地进行了扩展，规定了根据场所和事业种类不同进行类型化划分的标准，但是关于营业损失不能以事故完全结束的时点进行划分。
除了对于核电事故受害者的赔偿，后续核电发展的安全性和可靠性也在相当程度上影响着日本核电发展的前景。日本核电站普遍建造时间较早，使用时间较长，有些核电站已经接近使用寿命⑦。加之日本核电采取“国策民营”模式，即政府实行政策指导，具体经营则交给民间企业。这就造成了福岛核泄漏事故发生初期，东京电力处理不当、而日本政府又无法获取第一手资料而导致延误最佳处理时机的尴尬局面。为了扭转这种情形，2013年1月，日本核安全监管机构（NRA）发布了旨在保护核电设施的安全法规草案，开启了日本真正核监管的开端。
最后是公众对于核电项目的充分知悉和参与，核电产业具有高度的科学技术性和巨大的风险性，普通民众不同于科学家，在信息不公开、不对称的情况下，谈核色变是在所难免的，这种恐怖情绪对核电发展的影响甚至超过核电事故本身。打破这种恐惧，公众参与必不可少。在这个知识四通八达的时代，任何一种知识都随时会被“无知公众破解”⑧。在福岛核事故中，东电集团在事故处理中的保守态度，未能及时与政府和公众沟通事故信息，影响的不仅仅是东电的声誉，受波及的是整个核电产业。除了信息的及时披露，核电站建设前的公众参与也应当高度重视。不能变相操纵核电站建设选址的公众参与，使之不能真正反映民意。这种情况下，公众对于核电产业的不信任可以说是从一开始就埋下了，一旦有任何的事故，公众更多的是对企业和政府的不信任，而不是通力协作。
二、核电产业与替代产业的博弈
核电产业在日本的电力供应中占优很大的比重⑨，如此高的比重，对于国民经济的平稳运行是有很大影响的。震后核电站的停运造成日本严重的电力短缺。2012年5月，日本境内54座核电站全部停止运行，2012年夏天的电力缺口达到约1660万千瓦，超过全国发电量的9.2%。日本政府采取了包括节约用电、用电部门自行发电、轮流停电等紧急措施，短期内克服了电力短缺状况⑩。紧急措施可以度过一时的危机，但这并不是社会发展的常态。能源短缺这无疑给日本的能源供给敲响了警钟，日本的未来能源供给是继续依靠核电还是代替核电，成为了一个必须要面对的问题。
一个国家的能源政策，首先以保障该国的能源安全为目的，如何保障该国能源持续有效地供给是摆在每个决策者面前的重大课题，对于日本这种地狭人稠、资源匮乏、自然灾害频发的国家尤为如此。其次，保障能源供给维持在一个相对较低的价格水平上，以更好地促进本国的产业经济的发展也是需要考虑的。最后，应当尽可能地减小对于本国环境的破坏，降低事故率。同时照顾本国民众的环境关切和国际社会关于碳减排的呼吁，使本国的能源政策不至于招致太多的非议。 鉴于上述背景，笔者以下将对日本“零核电”推行的可能性进行分析。
首先是增大传统能源发电，特别是化石能源发电的比重是否可行。在这种情形下，日本的能源进口量必定大幅度的增加。对于本来能源对外依存度就高的日本来说，无疑增加了许多潜在风险。在福岛核事故后，日本国内曾提出使用化石燃料来代替核电的计划，核心就是确保以北美和俄罗斯萨哈林为中心的天然气供应。但是美国有禁止本国能源出口到与美国无自由贸易协定国家的相关规定，而日本与俄罗斯经贸关系的发展也一直因北方四岛问题受阻，以获得廉价天然气替代核能的做法对日本来说并不太容易。即使获得了相对廉价的化石燃料供应，接下来20年中用化石燃料发电站取代核电的成本也将高达1.2万亿美元。这其中大多数是天然气的成本，还不包括融资、保险和其他运营与建设之外的成本，且完全实现这一转型需要约10年之久。而核电方面，重启除福岛反应堆之外的现有核电大军，每年只需18亿美元的燃料成本（每千瓦时0.6美分），而年运营成本为39亿美元（每千瓦时1.3美分），总成本为每年57亿美元。升级现有核电站，使年产能达到3，000亿千瓦时需要250亿美元，延长12家原有核电站的使用时间需要60亿美元，建设12家新核电站以取代原油核电站需要800亿美元。因此，要在接下来的20年中维持核电大军的运作，大概需要2，250亿美元，这远低于采用化石燃料的方案。若预测时的假定略有调整，细节上会有变化，但两种方案的成本差仍将有5倍左右。至于环境损害，虽然福岛核事故带来了严重的环境损害，但无可否认的是，相对于传统的化石燃料，核能是更清洁的。传统燃料大量使用带来的硫氧化物、氮氧化物、温室气体对于环境的损害更加严重。
其次是加大可再生能源所占的比重是否可行。多年以来，日本政府一直坚持“原子能立国”的政策，不断地推进核能的开发及利用，导致日本的可再生能源在能源结构中所占的必中相对偏低○11。在这种情形下，加大可再生能源在能源供给中的比重，需要大量的资金技术投入。2010年，经产省资源能源厅对各种发电方式下每发1度电（Ne1）的成本进行了估算，核电是5-6日元，火力发电7-8日元，水力发电8-13日元，风力发电10-14日元，太阳能发电49日元，核电的成本优势明显○12。在这种情况下，用可再生能源大规模地去代替核电，所付出的的巨大成本恐怕不是福岛核事故后深陷泥淖的日本经济所能够承受的。此外，开发可再生能源中的风能具有间歇性，能源供给很不稳定；对于水能资源的开发，日本的河流普遍短小水流湍急，且多流经山地、森林，一旦大规模开发，由此带来的生态问题也是在所难免的。
对于国内政治环境而言，京东大地震给日本带来了重创○13。震后的日本亟需复兴，而能源供应是经济复苏的重要条件，如果核电产业在日本被全面禁止，那核电份额短时间内是很难由其他能源所替代的，并且替代的成本也绝非当前的日本经济所能够承受。强健的经济是日本能量的来源。如果日本经济不强劲，那么日本就没有未来。○14而日本经济的未来很大程度上需要核电来支撑，这不仅是日本产业界的共识，民众在日本经济深陷泥淖的情形下也会逐渐接受这一现实。同时在日本“原子能立国”政策的支持下，日本的核电产业取得了很大的发展，在世界上居于领先地位，在设备制造、人才培养、核废物处理、核电站管理方面积累了雄厚的技术和丰富的经验。在这种情况下放弃核电，在资源上也是一种巨大的浪费。
三、结语
对于日本核电产业而言，福岛核事故无异于一次重创，日本雄心勃勃的“原子能立国”计划也因此蒙上了一层阴影。但就目前日本国内的能源结构、经济形势、核电产业的雄厚实力而言，完全放弃核电产业是一件很难的事情。当然，福岛核事故也对日本的核电监管体制、赔偿机制以及核电安全机制提出了严峻的挑战。在这两方面因素影响下，“零核电”是很难成行的，同时核电事业的恢复发展也面临着更加严格的监管以及公众关注。尽快完成福岛核电站核事故的赔偿，提升核设施的安全性能，加强老化核设施的淘汰，更加积极地促进公众核事务的参与，谨慎地推进核电产业的恢复，方为当前之策。
[ 注 释 ]
①<原子能损害赔偿法>第3条第1款.
②<原则能损害赔偿法>第4条.
③<原则能损害赔偿法>第5条第1款.
④<原则能损害赔偿法>第8条.
⑤<原则能损害赔偿法>第10条、第16条.
⑥东京电力将承担赔偿总额中的约2万亿日元.
⑦从日本现有核电站的运营时间来看，日本全国 17 座核电站中有10座是在20世纪70年代开始运转的，全国54个核电站机组中有19个超过了30年，今后10年内，日本国内的核电站将有3成超过40年，对于这些设备安全的评价、定期检查等都需要进一步加强.
⑧冯永锋.开放，透明，独立——环境风险信息公开的价值[J].绿叶，2011（4）：35-42.
⑨2010年日本核发电量占全国发电总量的27%.
⑩鲁玉凡.东日本大地震后的日本核能政策分析[D].外交学院，2013.
○11日本的电力能源结构中，包括风力、太阳能、地热等在内的新能源所提供的电力约占1%，水电占 8%到 9%.
○12贾怀东，孔扬.失去核电日本会怎样[J].改革与开放，2012（7）：24-25.
○13日本复兴厅表示，截至 2012年3月末，由海啸和地震导致的直接死亡失踪人数达1万8914人，之后因伤情恶化和精神压力等原因产生的地震间接死亡人数达到1618人.仅受灾最严重的福岛、茨城、岩手和宫城四县，在基础设施和住宅等方面的损失就达到163730亿日元，占四县总资产的7.9%.这场集强震、海啸、核泄漏于一体的复合型灾害给日本国内政治、经济造成了短、长期不利影响.
○14明煜.日本称将重新审核退出核电计划[EB/OL].新浪网，2012-12-27.
关键词：赔偿；公众参与；替代能源
中图分类号：F426.61 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）08-0030-03
作者简介：朱占锋，中国政法大学民商经济法学院，环境与资源保护法学专业13级硕士研究生。
日本是一个能源极度匮乏的国家，与之形成鲜明对比的却是其巨大的能源消费量。在这种极度不平衡下，日本社会便对能源形成了一种“刺激——反应”的模式，即对于国际社会能源供给的变化进行迅速而有效的回应。
20世纪70年代以来的石油危机，成为了日本发展核电的一个契机。经历了核能的初期开发、谨慎开发和规模开发等不同阶段，在“原子能立国计划”的指导下，日本取得了核能利用的巨大成效。然而，2011年的福岛核事故，却给日本的核产业带来了重创，菅直人政府甚至提出了“零核电”的主张。之后上台的安倍晋三则主张“零核电”毫无依据。两届政府不同的言论正代表着当今日本民众和产业界对核电事业的矛盾心态。这种复杂的心态何时才能够明朗？零核电是否真的能够实现？笔者认为这相当程度上取决于核电产业自身问题的解决和替代产业的发展。
一、核事故后续处理和核电安全
核电产业要想真正走出福岛核事故的阴影，后续处理至关重要。没有有效地赔偿、补偿是不能平复普通民众特别是受核事故影响地区民众的反核情绪的。
对于因核电站事故造成的赔偿问题，日本制定有《原子能损害赔偿法》。该法具有三大特色：第一，规定了无过失责任，但在异常巨大的自然灾害或者社会动乱的情况下规定了免责条款①；第二，事业者责任集中②，即在发生核电站事故的情况下，被告只能是原子能事业者，即使原子能反应堆存在问题也不能向生产商请求赔偿，同时原子能事业者也不能向原子能反应堆生产商求偿，除非该生产商存在故意③；第三，是加入强制保险制度④。一般保险理赔金一个站点可以覆盖不超过1200亿日元，没有保险覆盖的部分，虽然根据无限责任由原子能事业者承担，但在必要的时候，国家可以通过补偿和援助进行补充⑤。
对于福岛核事故，日本政府于2012年7月23日设立的“东京电力公司福岛第一核电站事故调查和验证委员会”公布了福岛第一核电站事故调查最终报告。报告认为，这一事故中，“人祸”的因素大于“天灾”。为此，政府采取了不能免责的立场：东京电力集团应当对此承担责任，但是相对于核电事故造成的巨大损失，保险理赔和企业负担的资金都是远远不够的⑥。
为了能够确保顺利赔偿，两部新法律得以颁布。一是《原子能损害赔偿支援机构法》，该法规定，由政府出资、电力公司和负担金运营的原子能损害赔偿支援机构，在核电事故造成的损害超出保险理赔金的情况下，对原子能事业者提供赔偿资金援助。另一方面，与《原子能损害赔偿支援机构法》的一般性相对应，《原子能损害赔偿临时支付法》（正式名称：《平成23年原子能事故造成损害的紧急措施法》）作为应对这次事故的特殊法，也随机出台。该法制定了由国家迅速临时垫付东京电力公司应当支付的赔偿金的制度。对于赔偿范围，这两部法律也相应地进行了扩展，规定了根据场所和事业种类不同进行类型化划分的标准，但是关于营业损失不能以事故完全结束的时点进行划分。
除了对于核电事故受害者的赔偿，后续核电发展的安全性和可靠性也在相当程度上影响着日本核电发展的前景。日本核电站普遍建造时间较早，使用时间较长，有些核电站已经接近使用寿命⑦。加之日本核电采取“国策民营”模式，即政府实行政策指导，具体经营则交给民间企业。这就造成了福岛核泄漏事故发生初期，东京电力处理不当、而日本政府又无法获取第一手资料而导致延误最佳处理时机的尴尬局面。为了扭转这种情形，2013年1月，日本核安全监管机构（NRA）发布了旨在保护核电设施的安全法规草案，开启了日本真正核监管的开端。
最后是公众对于核电项目的充分知悉和参与，核电产业具有高度的科学技术性和巨大的风险性，普通民众不同于科学家，在信息不公开、不对称的情况下，谈核色变是在所难免的，这种恐怖情绪对核电发展的影响甚至超过核电事故本身。打破这种恐惧，公众参与必不可少。在这个知识四通八达的时代，任何一种知识都随时会被“无知公众破解”⑧。在福岛核事故中，东电集团在事故处理中的保守态度，未能及时与政府和公众沟通事故信息，影响的不仅仅是东电的声誉，受波及的是整个核电产业。除了信息的及时披露，核电站建设前的公众参与也应当高度重视。不能变相操纵核电站建设选址的公众参与，使之不能真正反映民意。这种情况下，公众对于核电产业的不信任可以说是从一开始就埋下了，一旦有任何的事故，公众更多的是对企业和政府的不信任，而不是通力协作。
二、核电产业与替代产业的博弈
核电产业在日本的电力供应中占优很大的比重⑨，如此高的比重，对于国民经济的平稳运行是有很大影响的。震后核电站的停运造成日本严重的电力短缺。2012年5月，日本境内54座核电站全部停止运行，2012年夏天的电力缺口达到约1660万千瓦，超过全国发电量的9.2%。日本政府采取了包括节约用电、用电部门自行发电、轮流停电等紧急措施，短期内克服了电力短缺状况⑩。紧急措施可以度过一时的危机，但这并不是社会发展的常态。能源短缺这无疑给日本的能源供给敲响了警钟，日本的未来能源供给是继续依靠核电还是代替核电，成为了一个必须要面对的问题。
一个国家的能源政策，首先以保障该国的能源安全为目的，如何保障该国能源持续有效地供给是摆在每个决策者面前的重大课题，对于日本这种地狭人稠、资源匮乏、自然灾害频发的国家尤为如此。其次，保障能源供给维持在一个相对较低的价格水平上，以更好地促进本国的产业经济的发展也是需要考虑的。最后，应当尽可能地减小对于本国环境的破坏，降低事故率。同时照顾本国民众的环境关切和国际社会关于碳减排的呼吁，使本国的能源政策不至于招致太多的非议。 鉴于上述背景，笔者以下将对日本“零核电”推行的可能性进行分析。
首先是增大传统能源发电，特别是化石能源发电的比重是否可行。在这种情形下，日本的能源进口量必定大幅度的增加。对于本来能源对外依存度就高的日本来说，无疑增加了许多潜在风险。在福岛核事故后，日本国内曾提出使用化石燃料来代替核电的计划，核心就是确保以北美和俄罗斯萨哈林为中心的天然气供应。但是美国有禁止本国能源出口到与美国无自由贸易协定国家的相关规定，而日本与俄罗斯经贸关系的发展也一直因北方四岛问题受阻，以获得廉价天然气替代核能的做法对日本来说并不太容易。即使获得了相对廉价的化石燃料供应，接下来20年中用化石燃料发电站取代核电的成本也将高达1.2万亿美元。这其中大多数是天然气的成本，还不包括融资、保险和其他运营与建设之外的成本，且完全实现这一转型需要约10年之久。而核电方面，重启除福岛反应堆之外的现有核电大军，每年只需18亿美元的燃料成本（每千瓦时0.6美分），而年运营成本为39亿美元（每千瓦时1.3美分），总成本为每年57亿美元。升级现有核电站，使年产能达到3，000亿千瓦时需要250亿美元，延长12家原有核电站的使用时间需要60亿美元，建设12家新核电站以取代原油核电站需要800亿美元。因此，要在接下来的20年中维持核电大军的运作，大概需要2，250亿美元，这远低于采用化石燃料的方案。若预测时的假定略有调整，细节上会有变化，但两种方案的成本差仍将有5倍左右。至于环境损害，虽然福岛核事故带来了严重的环境损害，但无可否认的是，相对于传统的化石燃料，核能是更清洁的。传统燃料大量使用带来的硫氧化物、氮氧化物、温室气体对于环境的损害更加严重。
其次是加大可再生能源所占的比重是否可行。多年以来，日本政府一直坚持“原子能立国”的政策，不断地推进核能的开发及利用，导致日本的可再生能源在能源结构中所占的必中相对偏低○11。在这种情形下，加大可再生能源在能源供给中的比重，需要大量的资金技术投入。2010年，经产省资源能源厅对各种发电方式下每发1度电（Ne1）的成本进行了估算，核电是5-6日元，火力发电7-8日元，水力发电8-13日元，风力发电10-14日元，太阳能发电49日元，核电的成本优势明显○12。在这种情况下，用可再生能源大规模地去代替核电，所付出的的巨大成本恐怕不是福岛核事故后深陷泥淖的日本经济所能够承受的。此外，开发可再生能源中的风能具有间歇性，能源供给很不稳定；对于水能资源的开发，日本的河流普遍短小水流湍急，且多流经山地、森林，一旦大规模开发，由此带来的生态问题也是在所难免的。
对于国内政治环境而言，京东大地震给日本带来了重创○13。震后的日本亟需复兴，而能源供应是经济复苏的重要条件，如果核电产业在日本被全面禁止，那核电份额短时间内是很难由其他能源所替代的，并且替代的成本也绝非当前的日本经济所能够承受。强健的经济是日本能量的来源。如果日本经济不强劲，那么日本就没有未来。○14而日本经济的未来很大程度上需要核电来支撑，这不仅是日本产业界的共识，民众在日本经济深陷泥淖的情形下也会逐渐接受这一现实。同时在日本“原子能立国”政策的支持下，日本的核电产业取得了很大的发展，在世界上居于领先地位，在设备制造、人才培养、核废物处理、核电站管理方面积累了雄厚的技术和丰富的经验。在这种情况下放弃核电，在资源上也是一种巨大的浪费。
三、结语
对于日本核电产业而言，福岛核事故无异于一次重创，日本雄心勃勃的“原子能立国”计划也因此蒙上了一层阴影。但就目前日本国内的能源结构、经济形势、核电产业的雄厚实力而言，完全放弃核电产业是一件很难的事情。当然，福岛核事故也对日本的核电监管体制、赔偿机制以及核电安全机制提出了严峻的挑战。在这两方面因素影响下，“零核电”是很难成行的，同时核电事业的恢复发展也面临着更加严格的监管以及公众关注。尽快完成福岛核电站核事故的赔偿，提升核设施的安全性能，加强老化核设施的淘汰，更加积极地促进公众核事务的参与，谨慎地推进核电产业的恢复，方为当前之策。
[ 注 释 ]
①<原子能损害赔偿法>第3条第1款.
②<原则能损害赔偿法>第4条.
③<原则能损害赔偿法>第5条第1款.
④<原则能损害赔偿法>第8条.
⑤<原则能损害赔偿法>第10条、第16条.
⑥东京电力将承担赔偿总额中的约2万亿日元.
⑦从日本现有核电站的运营时间来看，日本全国 17 座核电站中有10座是在20世纪70年代开始运转的，全国54个核电站机组中有19个超过了30年，今后10年内，日本国内的核电站将有3成超过40年，对于这些设备安全的评价、定期检查等都需要进一步加强.
⑧冯永锋.开放，透明，独立——环境风险信息公开的价值[J].绿叶，2011（4）：35-42.
⑨2010年日本核发电量占全国发电总量的27%.
⑩鲁玉凡.东日本大地震后的日本核能政策分析[D].外交学院，2013.
○11日本的电力能源结构中，包括风力、太阳能、地热等在内的新能源所提供的电力约占1%，水电占 8%到 9%.
○12贾怀东，孔扬.失去核电日本会怎样[J].改革与开放，2012（7）：24-25.
○13日本复兴厅表示，截至 2012年3月末，由海啸和地震导致的直接死亡失踪人数达1万8914人，之后因伤情恶化和精神压力等原因产生的地震间接死亡人数达到1618人.仅受灾最严重的福岛、茨城、岩手和宫城四县，在基础设施和住宅等方面的损失就达到163730亿日元，占四县总资产的7.9%.这场集强震、海啸、核泄漏于一体的复合型灾害给日本国内政治、经济造成了短、长期不利影响.
○14明煜.日本称将重新审核退出核电计划[EB/OL].新浪网，2012-12-27.