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摘要：随着预算的试行和事业行政财务管理體制以及其它有关體制的逐步改革，各级预算的编制形式、结构与内容都将发生重大变化，这一问题已引起有关方面的关注与思考。
关键词：综合财政预算；管理體系；框架分析
在社会主义市场经济體制下，建立综合财政预算管理體系，实行财政综合平衡是当前一个十分重要的理论问题和实践问题。对此，我们进行了比较深入的研究列探讨，并提出可操作的初步设想。
一、推行科学的预算编制方法
1 收入预算采用“标准收入预算法”。一定量的税基或GDP能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对固定的比例，这个比例作为测算收入的参照“标准”。“标准收入预算法”即以这些“标准”做参照来测算收入，制定收入预算。收入测定从上年8月开始，根据前8个月的经济运行情况和财政收入情况，分析预测全年收入，初步测算每一项收入与其经济变量之间的比例。到12月，根据收入变化情况和对下年经济运行的预测，确定收入标准，制定收入预算。收入预算要按收入种类逐项核定，对部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到部门、到项目。同时还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素影响，科学合理地确定收入预算。
2 支出预算实行彻底的零基预算。各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，分类分档按定额和项目编制预算；对预算内基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文體广播及其他部门的事业性专项支出，分类排队，将预算编制到具體项目。
3 在财力分配上推行综合财政预算。在西方市场经济国家，预算的完整性是政府理财的一条重要准则。财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主體的资金收支活动，均应视作财政活动而予以全面反映和管理，不允许在国家预算规定的范围之外还存在任何以政府为主體的资金收支活动。部门预算的编制采用综合预算形式，就是要统筹考虑部门和单位的各项资金，彻底解决我国目前预算内外资金管理“两张皮”的问题。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门(单位)预算收入；财政部门核定的部门(单位)支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外资金收入和其他收入；综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及本级财力情况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序核定。
二、综合财政预算管理體系的基本框架
1 设置综合财政预算管理體系的总體思路，就是以国家财政预算为主體统筹全部财政性资金，管理资金的收支活动，寻求资金使用的最优比例和最佳效果，努力实现财政经济的良性循环，促进经济和各项事业健康发展。
2 建立综合财政预算管理體系的基本原则
(1)“统一领导、分级管理”的原则。依据国家政策和法律赋予的职权，收取各项管理费用的职能部门，其收取管理权必须集中在财政部门。在保证集中领导的前提下，国家为各地区、各部门规定一定管理责任，并赋予必要的管理权限。各地区按照一级政府，一级财政的要求，建立统一领导的分级的综合财政预算管理體系。
(2)收支结合，综合平衡的原则。实行财政预算内与预算外的收入合并安排征收计划，支出统筹考虑一个标准，防止收支脱节。
(3)管而不死，活而不乱的原则。综合财政预算实行社会财力的全额管理，又要合理的安排，尤其是通过制定不同的管理办法，既调动收入单位的积极性，又保证收入不由纳入预算统一管理而减少，又能够顺利地实现过渡，使财政能充分行使管理支配权。
三、建立综合财政预算管理體系应处理好的几个关系
综合财政预算是一项综合性的资金管理工作，涉及面广，政策性强，业务量大，且又要在实践中探索其运行规律，为保证综合财政预算的顺利运行，必须善于协调，妥善处理好四个关系。
1 处理好预算内资金使用和预算外资金使用的关系。预算外资金是相对国家预算资金而言的，是由各单位自行收取、自行使用的不纳入国家预算管理的财政性资金，属国家资金允许随意使用，必须按国家财政法规制度要求执行。而财政部门是代表国家行使财务监督管理的职能部门，又是代表国家核实拨付行政事业单位经费，能够及时了解掌握各单位内外资金的收支情况，将这两块资金较好地结合起来进行综合使用，充分发挥其资金的使用效益，这就为实行综合财政预算提供了可能性。过去，有的单位形成了“吃饭靠预算内、福利靠预算外”的思维定式和习惯，两头伸手要钱。
2 处理好行政性收费、事业性收费和专项收助的关系。在改革中为了便于操作，财政部门应依据有关法规，明确界定行政性、事业性和专项收费的性质，做到泾渭分明，防止和纠正个别单位把行政性收费改为事业性收费的现象。
3 处理好政府职能部门与财政部门之间的关系。建立综合财政预算平衡的新机制是一项事关经济发展和社会稳定的全局性的工作，要真正使财政新的平衡机制得以确立，仅仅靠财政部门孤军作战是不行的，还需要全社会形成共识，牢固树立一盘棋的思想。各职能部门齐抓共管，使各项资金都有条不紊地纳入正常渠道，然后又井然有序地、合理地支出。财政要继续加强与职能部门的联系，充分发挥各自优势，协同作战。
关键词：综合财政预算；管理體系；框架分析
在社会主义市场经济體制下，建立综合财政预算管理體系，实行财政综合平衡是当前一个十分重要的理论问题和实践问题。对此，我们进行了比较深入的研究列探讨，并提出可操作的初步设想。
一、推行科学的预算编制方法
1 收入预算采用“标准收入预算法”。一定量的税基或GDP能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对固定的比例，这个比例作为测算收入的参照“标准”。“标准收入预算法”即以这些“标准”做参照来测算收入，制定收入预算。收入测定从上年8月开始，根据前8个月的经济运行情况和财政收入情况，分析预测全年收入，初步测算每一项收入与其经济变量之间的比例。到12月，根据收入变化情况和对下年经济运行的预测，确定收入标准，制定收入预算。收入预算要按收入种类逐项核定，对部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到部门、到项目。同时还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素影响，科学合理地确定收入预算。
2 支出预算实行彻底的零基预算。各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，分类分档按定额和项目编制预算；对预算内基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文體广播及其他部门的事业性专项支出，分类排队，将预算编制到具體项目。
3 在财力分配上推行综合财政预算。在西方市场经济国家，预算的完整性是政府理财的一条重要准则。财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主體的资金收支活动，均应视作财政活动而予以全面反映和管理，不允许在国家预算规定的范围之外还存在任何以政府为主體的资金收支活动。部门预算的编制采用综合预算形式，就是要统筹考虑部门和单位的各项资金，彻底解决我国目前预算内外资金管理“两张皮”的问题。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门(单位)预算收入；财政部门核定的部门(单位)支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外资金收入和其他收入；综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及本级财力情况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序核定。
二、综合财政预算管理體系的基本框架
1 设置综合财政预算管理體系的总體思路，就是以国家财政预算为主體统筹全部财政性资金，管理资金的收支活动，寻求资金使用的最优比例和最佳效果，努力实现财政经济的良性循环，促进经济和各项事业健康发展。
2 建立综合财政预算管理體系的基本原则
(1)“统一领导、分级管理”的原则。依据国家政策和法律赋予的职权，收取各项管理费用的职能部门，其收取管理权必须集中在财政部门。在保证集中领导的前提下，国家为各地区、各部门规定一定管理责任，并赋予必要的管理权限。各地区按照一级政府，一级财政的要求，建立统一领导的分级的综合财政预算管理體系。
(2)收支结合，综合平衡的原则。实行财政预算内与预算外的收入合并安排征收计划，支出统筹考虑一个标准，防止收支脱节。
(3)管而不死，活而不乱的原则。综合财政预算实行社会财力的全额管理，又要合理的安排，尤其是通过制定不同的管理办法，既调动收入单位的积极性，又保证收入不由纳入预算统一管理而减少，又能够顺利地实现过渡，使财政能充分行使管理支配权。
三、建立综合财政预算管理體系应处理好的几个关系
综合财政预算是一项综合性的资金管理工作，涉及面广，政策性强，业务量大，且又要在实践中探索其运行规律，为保证综合财政预算的顺利运行，必须善于协调，妥善处理好四个关系。
1 处理好预算内资金使用和预算外资金使用的关系。预算外资金是相对国家预算资金而言的，是由各单位自行收取、自行使用的不纳入国家预算管理的财政性资金，属国家资金允许随意使用，必须按国家财政法规制度要求执行。而财政部门是代表国家行使财务监督管理的职能部门，又是代表国家核实拨付行政事业单位经费，能够及时了解掌握各单位内外资金的收支情况，将这两块资金较好地结合起来进行综合使用，充分发挥其资金的使用效益，这就为实行综合财政预算提供了可能性。过去，有的单位形成了“吃饭靠预算内、福利靠预算外”的思维定式和习惯，两头伸手要钱。
2 处理好行政性收费、事业性收费和专项收助的关系。在改革中为了便于操作，财政部门应依据有关法规，明确界定行政性、事业性和专项收费的性质，做到泾渭分明，防止和纠正个别单位把行政性收费改为事业性收费的现象。
3 处理好政府职能部门与财政部门之间的关系。建立综合财政预算平衡的新机制是一项事关经济发展和社会稳定的全局性的工作，要真正使财政新的平衡机制得以确立，仅仅靠财政部门孤军作战是不行的，还需要全社会形成共识，牢固树立一盘棋的思想。各职能部门齐抓共管，使各项资金都有条不紊地纳入正常渠道，然后又井然有序地、合理地支出。财政要继续加强与职能部门的联系，充分发挥各自优势，协同作战。