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为了了解农村义务教育“以县为主”的管理体制实施的情况，我们组织了对广西贵港市实施农村义务教育管理新体制五周年的调查。这次调查以小学、初中的校长、中层管理人员和县级教育行政部门的领导和部分职能股室的干部为主要对象。调查的内容主要是实行“以县为主”的农村义务教育管理体制以后，县级政府教育责任落实的情况；“以县为主”的教育教学管理情况；教师、校长队伍的管理情况；教育经费“以县为主”的管理情况。其中主要了解三个问题：“以县为主”的操作和运行情况；新体制运行过程中与原体制比较，反映出来的优势与不足；完善“以县为主”新体制的意见和建议。这次调查以走访调查、座谈会和文献资料的收集、查阅为主要形式，先后对贵港市的平南县、覃塘区和港南区进行调查，分别在这三个县(区)教育行政部门召开了有局长、分管副局长以及教育股、人事股、计财股、督导室、教研室等职能部门负责人参加的座谈会，分别走访了三所初中、五所乡镇中心小学、两所村完小的校长及部分教师，查阅了县(区)关于贯彻落实“以县为主”新体制的文件、资料和数据。
为什么要选择贵港市作为调查对象?首先，贵港是广西典型的农业大市。这里有广西最大的平原——浔郁平原，自古以来就是广西经济文化比较发达的农业地区。其次，这里也是广西较早普及九年义务教育的地区。1997年，“两基”工作全面达标，成为广西第二个“两基”全面达标的地市；2001年“两基”工作又通过自治区复查，并被评为广西“两基”工作的先进地市。第三，贵港市是广西最早实施“以县为主”的农村义务教育管理体制的地市。到2002年10月，全市五个县(市、区)把各乡镇教委办全部撤销；把中小学校长、教师人事管理权上收到县级政府部门统一管理；把中小学教师工资收到县财政统一发放；农村义务教育按新的管理体制运行，到现在已经整整五年。
调查表明，贵港市实行“以县为主”的农村义务教育管理体制以来，在落实县级政府举办义务教育的责任，加大县级政府相关职能部门对教育资源的统筹力度，优化教育资源配置，保障教师工资发放，落实中小学学校办学自主权和校长负责制，促进学校管理专业化，提高教育教学质量方面具有明显效果。但是在新体制运行过程中，也面临着许多新的挑战，比如县级财力支撑规模庞大的义务教育经费困难重重，“以县为主”以后，教育管理权在县级政府职能部门之间如何划分、如何协调，还缺乏有效机制，直接影响到学校的正常运转；县级教育行政部门面对规模庞大而且分布广泛的农村中小学教育教学，如何进行有效管理尚缺乏行之有效的机制和模式。如何进一步改进和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，真正实现政府举办义务教育；如何进一步加大“以县为主”的教育统筹力度、优化教育资源配置、提高办学效益，巩固和提高农村九年义务教育的普及程度，是当前农村教育改革最迫切的问题。
一、贵港市“以县为主”的义务教育管理体制的实施情况
“以县为主”义务教育管理体制中的县级政府责任。贵港市在实施“以县为主”的义务教育管理体制中，以撤销乡镇教委办为突破口，把乡镇教委办原有职能分解为两部分，一部分上收到县级政府相关职能部门，一部分下放到学校，特别是乡镇中心校。农村义务教育的办学责任由市、县、乡三级分担，学校的人、财、物、事管理职能相应调整到县级政府相关部门，重新明确责任，调整职能。其运作机制如下：(一)学校管理。初中和乡镇中心校由县级教育行政部门直接管理，村完小在县级教育行政部门的领导下，由乡镇中心校实施管理。每个乡镇中心校增加三名人员编制，在中心校校长的领导下，负责全乡镇小学教育的统计、教师工资发放、学校报帐、教育教学指导和教师培训工作。(二)学校人事管理。教师编制由县级编制部门负责拟定上报，教育行政部门负责在核定编制总额内将教师编制直接安排到中小学。教师的资格认定、招聘录用、调配交流、职务评聘、培养培训和考核奖惩由县级教育行政部门负责。中小学校长任免由县级教育行政部门负责。(三)教学管理。市辖三个区教研室各增加8-10名编制，平南县、桂平市教研室增加3-5名编制，加强对辖区内各中小学的教学指导。各县级教育行政部门建立行政干部、教研员与乡镇中心校对口联系制度，分片包干，负责指导初中、小学的教育教学管理，及时落实县级教育行政部门的计划、决策和业务指导，把各中小学信息及时反馈到县级教育行政部门。(四)经费管理。各县(市、区)中小学经费都由县级教育核算中心统一管理，学生的学费、杂费、代收费由学校按规定收取，及时存入县级财政部门设立的财务核算中心专户，学校经费支出统一在核算中心报账。
二、实施“以县为主”的农村义务教育管理体制取得的成效
(一)强化了县级政府举办义务教育的责任，加大了对农村义务教育的投入，确保农村义务教育健康发展。教育经费由县统筹，在很大程度上缓解了农村教育经费紧张状况，农村中小学教师基本工资得到保障，大面积拖欠教师工资的情况得到有效遏制；一些地方的教师工资标准还有所提高，为农村义务教育的健康发展奠定了基础。
(二)实施“以县为主”义务教育管理体制，切实减轻了农民的负担。首先，实施“以县为主”义务教育管理体制以来，从中央到地方各级政府都加大了对农村义务教育的投入，实施了一系列农村中小学基础设施建设项目。在贵港市实施的项目和投入的资金有：两期中小学危房改造工程，资金10648.11万元；广西农村基础建设教育项目工程2321.89万元；农村寄宿制学校建设工程，资金447万元；农村水毁学校重建工程，资金2176.27万元；农村中小学现代远程教育工程，资金4370万元；中小学布局调整项目工程，资金891万元；2006-2007年农村中小学校舍维修改造长效机制，项目经费9293万元。这些项目实施不仅使农村义务教育学校基础设施发生了巨大变化，使农村学校办学条件得到极大改善，也切实减轻了农民负担。其次，税费改革前，贵港市三区两县市每年向农民征收的农村教育费附加达到9170万元；税费改革后，农村教育费附加被取消，国家从农村税费改革转移支付中安排给贵港的农村义务教育经费达到7700万元。第三，农村中小学收费项目及标准也一降再降。实行“免杂费”以后，贵港全市现在每个小学生每期书费不能超过70元、初中生不超过140元，作业本费5-10元，学生住宿费5元。现在农民每年为一个学生支付的费用为小学150元左右，初中320元左右，大大减轻了负担。
(三)实施“以县为主”义务教育管理体制，加大了县级政府部门统筹教育资源的力度，有利于义务教育的均衡发展，显著提高了办学效益。实行“以县为主” 义务教育管理体制，教育资源统筹权收到了县级政府相关部门，各县市(区)都加大了教育资源的统筹力度。比如，在农村中小学危房改造中，基本做到“五个统一”：统一规划、立项；统一勘探、设计；统一招标、监理；统一资金管理；统一验收和决算、审计。在中小学人事编制管理中也实行“四个统一”：统一掌握全县教职工编制总数，统一调配师资力量，统一选拔、使用、培训、考核、交流乡镇初中、小学校长，统一开展教师资格认定、职称评定和培训。港南区政府还制订了“十五”、“十一五”教育发展规划，每年以城区政府名义召开招生工作会议，成立招生领导小组，出台控辍保学的方案，签订防流控辍责任书；还制定了学校布局调整方案，加大调整学校布局力度。这样有利于优化教育资源配置，加强薄弱学校建设，促进义务教育均衡发展。
(四)有利于落实学校办学自主权和校长负责制，使教育教学管理专业化水平得到进一步提升。实行“以县为主”义务教育管理体制，撤销了乡镇教委办，减少了一个管理层级，县级教育行政部门直接指导、管理各乡镇初中和中心校的教育教学工作，乡镇内的小学教育教学业务由乡镇中心校负责统筹，无论是开会、下发文件、下达经费或者传达贯彻上级指示，都能较快速地上传下达。同时，随着县级教育行政部门的业务范围扩大，不得不抓大放小，加强对学校办学督导、检查，减少对学校教育教学的干预；把一些原属于学校职能的事情归还学校，进一步落实学校办学自主权。充分落实校长负责制。校长角色职能也发生了显著变化，由学校举办者转变为在中小学全面贯彻落实党和国家教育方针的直接领导者、组织者和实施者，校长不用再为学校的投入和改善办学条件、教职工工资福利操心，可以把主要精力用在提高学校的教育教学质量上，有力地促进学校管理专业化水平的提高。
三、实施“以县为主”农村义务教育管理体制存在的问题
(一)有些县级政府财力薄弱，难于承担举办义务教育的责任。“以县为主”的义务教育管理体制，最核心、最关键是适应全县(市、区)的教育需求，对全县教育资源进行高效合理配置。当前绝大多数县(市、区)都是“吃饭财政”。教师工资由县统筹发放以后，教师工资的发放总额占当地财政总收入的比例普遍达到60％以上，甚至超过70％。比如，港南区教师总数达到4201人，每年教师工资总额超过5000万，而2005年全区财政收入只有7000万左右。这样，县(市、区)级政府对农村义务教育的支撑已达到自身财力的极限，要求其继续加大对农村教育的投入，以适应当前教育改革与发展的要求是非常困难的。同时，实行税费改革后，农村教育费附加和各种集资被取消，农村义务教育学校的收费项目和标准不断减少，学校公用经费来源大幅度下降，使农村学校正常支出面临更加严峻的局面。
例如，桥圩三中实行“一费制”之后，学校总收入比实行“一费制”前减少了31.83％；实行免杂费补助以后与“一费制”前比较，学校总收入减少195.78％，与实行“一费制”后比较，学校总收入减少143.04％。从学校经费开支情况看，实行免杂费补助以后与实行“一费制”时比较，学校取消了维修费，办公经费降低了42.05％，专用设备购置费降低了72.5％，水电费降低了48.95％。学校只能重点保障办公经费、印刷费、邮电费(网络费)、教师培训费和水电费。因经费困难很多学校微机维修、升级难，导致难以开课。随着课程改革的推进、教育发展的需要，学校公用经费开支的项目不断增加、标准不断提高，这样的教育投入难以适应教育发展的需求，学校办学条件未得到有效改善，甚至出现学校运转十分困难的局面。
(二)县级政府相关部门的教育管理职能没有按政策落实，缺乏相互协调、配合的机制，行政效能较低，直接影响到学校的办学管理效率。比如，实行“以县为主”义务教育管理体制以后，教育财务主要由县级财政部门负责，各县(市、区)建立起教育核算中心协助财政部门管理学校财务。但是由于财政、教育均无人员编制安排到教育核算中心，致使教育核算中心成了无法人、无人员编制、无办公经费的“三无”单位。在教师人事管理方面，县级政府职能部门之间存在错位、缺位和越位的现象。比如，教师调配权的问题，依据政策规定属于教育行政部门的职能，但因涉及教师工资的发放、人员编制的增加，被划分得支离破碎。一些县(市、区)明文规定：凡是从县(市、区)外调入本县、县内外调入城区学校必须经县委、县政府七人小组讨论；在公路沿线乡镇学校之间的调动必须经县分管领导与相关部门协调；在边远乡镇之间或乡镇内部调动可以由教育行政部门做方案，县领导召集人事、编办、财政等部门确认后办理。一些县(市、区)更为严重，任何教师的调动、借调均由人事部门按干部调动程序办理。教育行政部门做方案，但相关部门迟迟不讨论、不处理，待到学校开学以后才逐步进行办理，影响教师队伍的调配和学校教学工作的秩序。一些部门借对教师的管理职能，向教师乱收费。比如，某些县(市、区)的人事部门向在乡镇内调动的教师每人收取50元调配费，向在乡镇之间及从县外调入的教师每人收取200元；每年向每位教师收取人事档案管理费350元；还向参加高级教师职称评审的教师每人收取推荐费50元。教师职称聘任应是学校、教育部门的事，却由人事部门去发聘书。一些部门一方面把教师当普通干部管理，严格控制教师编制和教师流动；另一方面又把教师当流动人才，向教师收取各种不合理的费用，严重挫伤教师工作积极性。
(三)县级教育行政部门管理全县(市、区)中小学教育教学业务，缺乏理论指导、缺少经费支撑、缺乏管理模式，面临问题很多。首先，乡镇中心校的地位非常尴尬。它与乡镇内其他小学一样，属于独立法人的学校，校长都由上级教育行政部门任命，各学校的经费都各自独立，而乡镇中心校承担自身的办学责任和全乡镇教育教学指导业务，其面临着无政策依据、无人权、无财权的困境，难以切实开展工作。因此，乡镇内的小学教育教学业务指导缺经费、缺人员、缺有效的模式，管理工作薄弱。其次，县级教育行政部门直接管理全县的中小学，减少了管理层，却扩大了管理面，无论是行政管理力量还是教学指导力量都明显不足，鞭长莫及。比如，平南县共有25个乡镇，300多所小学，在校生15万多人，初中46所，在校生、6.5万人；高中9所，在校生2万多人。县级教育行政部门召开一次全体校长会议就有400多人，会议成本相当高，组织工作也十分困难；教育局、教研室人员编制不足，组织、检查、督导也不容易。面对庞大的教育规模，如何组织管理全县中小学的教育教学工作，成为当前面对的一个突出问题。第三，教育行政管理的经费十分缺乏。实行“以县 为主”义务教育管理体制以后，县级教育行政部门和教学业务指导部门工作量大幅增加，而人员编制却增加很少，经费来源更缺少保障。比如，覃塘区教科局只有7个行政编制和26个事业编制，但是实际用人达到62人。教育行政办公经费和教育科研经费，每年财政只安排8万元左右，而实际上每年教育行政管理经费必须有60万。不足部分要靠部门自筹，随着教育收费规范化管理，筹措教育行政经费也非常困难。因此，县级教育行政部门、教育教学业务指导部门的运转经费如何解决，也成为一个突出的问题。
四、进一步完善“以县为主”农村义务教育管理体制的几点思考
(一)改革国家税收制度，保障地方政府有承担义务教育责任的能力。1994年以来，国家实行分税制以后，中央和地方在税收和公共职能的划分上进行了重新调整。中央加大了对地方税收的调控，却把地方的公共职能都留给了地方，使地方税收水平与承担的公共职能倒挂。随着社会经济发展，中央与地方的税收水平差距越来越大，地方所承担的公共责任越来越多、标准越来越高，造成地方政府难以承担像教育、卫生等涉及公众利益的职能。解决这个问题的根本措施就是要改革国家的税收制度，促进地方经济发展，增强地方经济实力；重新划分中央和地方所承担的公共职能，保证地方政府具有承担当地公共事业发展所需的能力。
(二)加大中央对地方财政转移支付力度，规范转移支付资金的监管，提高教育经费使用效力。根据全国人大常委会委员冯之浚在2004年“全国教育厅局长论坛”上透露，现在农村教育投入中，中央财政支出只占8％，省级财政支出也只占很小部分，大部分仍由县级财政承担。中央和省级财政力量最为雄厚，应通过建立规范的财政转移支付制度，加大中央和省级政府对农村义务教育经费的专项转移支付，加强财政转移资金监督管理，防止资金流失或挪作它用，提高资金使用效率。让国家税收真正为举办义务教育服务，确保农村义务教育健康发展。
(三)核定学校公用经费标准，建立公用经费来源、管理、监督的有效机制，确保教育行政机关、教育教学业务指导部门和中小学学校正常运转。
(四)健全学校法人制度，增强学校办学自主权。撤销乡镇教委办，减少了一级行政管理，对教育行政部门而言，要进一步简政放权，落实学校办学自主权和校长负责制。要通过健全学校法人制度、完善校长负责制，把学校办学、管理的责任落实学校和校长身上，同时加强对校长工作的检查、监督和评价。
(五)进一步细化县级教育相关职能部门的职能，建立有效的协调机制，加强对其履行职能的监督。实行“以县为主”义务教育管理体制以后，县级政府教育、人事、财政等部门把教育行政管理权、人事管理权和财务管理权都相对集中起来。中小学校长的任免、教师的出入调动、教育经费的分配，大中专毕业生的安置、教师职称的评聘等工作，都有许多需要有关部门相互配合、协调和监督的环节。如何建立一系列的制度，公开办事程序、办事规则和办事纪律，实行“阳光”操作，不仅是增强办事公开性和透明度、自觉接受群众的监督、防止腐败案件的发性的需要，更是加强部门之间配合、沟通，提高行政效能，确保服务学校、服务教育的必然要求。
(责编 李景和)
为什么要选择贵港市作为调查对象?首先，贵港是广西典型的农业大市。这里有广西最大的平原——浔郁平原，自古以来就是广西经济文化比较发达的农业地区。其次，这里也是广西较早普及九年义务教育的地区。1997年，“两基”工作全面达标，成为广西第二个“两基”全面达标的地市；2001年“两基”工作又通过自治区复查，并被评为广西“两基”工作的先进地市。第三，贵港市是广西最早实施“以县为主”的农村义务教育管理体制的地市。到2002年10月，全市五个县(市、区)把各乡镇教委办全部撤销；把中小学校长、教师人事管理权上收到县级政府部门统一管理；把中小学教师工资收到县财政统一发放；农村义务教育按新的管理体制运行，到现在已经整整五年。
调查表明，贵港市实行“以县为主”的农村义务教育管理体制以来，在落实县级政府举办义务教育的责任，加大县级政府相关职能部门对教育资源的统筹力度，优化教育资源配置，保障教师工资发放，落实中小学学校办学自主权和校长负责制，促进学校管理专业化，提高教育教学质量方面具有明显效果。但是在新体制运行过程中，也面临着许多新的挑战，比如县级财力支撑规模庞大的义务教育经费困难重重，“以县为主”以后，教育管理权在县级政府职能部门之间如何划分、如何协调，还缺乏有效机制，直接影响到学校的正常运转；县级教育行政部门面对规模庞大而且分布广泛的农村中小学教育教学，如何进行有效管理尚缺乏行之有效的机制和模式。如何进一步改进和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，真正实现政府举办义务教育；如何进一步加大“以县为主”的教育统筹力度、优化教育资源配置、提高办学效益，巩固和提高农村九年义务教育的普及程度，是当前农村教育改革最迫切的问题。
一、贵港市“以县为主”的义务教育管理体制的实施情况
“以县为主”义务教育管理体制中的县级政府责任。贵港市在实施“以县为主”的义务教育管理体制中，以撤销乡镇教委办为突破口，把乡镇教委办原有职能分解为两部分，一部分上收到县级政府相关职能部门，一部分下放到学校，特别是乡镇中心校。农村义务教育的办学责任由市、县、乡三级分担，学校的人、财、物、事管理职能相应调整到县级政府相关部门，重新明确责任，调整职能。其运作机制如下：(一)学校管理。初中和乡镇中心校由县级教育行政部门直接管理，村完小在县级教育行政部门的领导下，由乡镇中心校实施管理。每个乡镇中心校增加三名人员编制，在中心校校长的领导下，负责全乡镇小学教育的统计、教师工资发放、学校报帐、教育教学指导和教师培训工作。(二)学校人事管理。教师编制由县级编制部门负责拟定上报，教育行政部门负责在核定编制总额内将教师编制直接安排到中小学。教师的资格认定、招聘录用、调配交流、职务评聘、培养培训和考核奖惩由县级教育行政部门负责。中小学校长任免由县级教育行政部门负责。(三)教学管理。市辖三个区教研室各增加8-10名编制，平南县、桂平市教研室增加3-5名编制，加强对辖区内各中小学的教学指导。各县级教育行政部门建立行政干部、教研员与乡镇中心校对口联系制度，分片包干，负责指导初中、小学的教育教学管理，及时落实县级教育行政部门的计划、决策和业务指导，把各中小学信息及时反馈到县级教育行政部门。(四)经费管理。各县(市、区)中小学经费都由县级教育核算中心统一管理，学生的学费、杂费、代收费由学校按规定收取，及时存入县级财政部门设立的财务核算中心专户，学校经费支出统一在核算中心报账。
二、实施“以县为主”的农村义务教育管理体制取得的成效
(一)强化了县级政府举办义务教育的责任，加大了对农村义务教育的投入，确保农村义务教育健康发展。教育经费由县统筹，在很大程度上缓解了农村教育经费紧张状况，农村中小学教师基本工资得到保障，大面积拖欠教师工资的情况得到有效遏制；一些地方的教师工资标准还有所提高，为农村义务教育的健康发展奠定了基础。
(二)实施“以县为主”义务教育管理体制，切实减轻了农民的负担。首先，实施“以县为主”义务教育管理体制以来，从中央到地方各级政府都加大了对农村义务教育的投入，实施了一系列农村中小学基础设施建设项目。在贵港市实施的项目和投入的资金有：两期中小学危房改造工程，资金10648.11万元；广西农村基础建设教育项目工程2321.89万元；农村寄宿制学校建设工程，资金447万元；农村水毁学校重建工程，资金2176.27万元；农村中小学现代远程教育工程，资金4370万元；中小学布局调整项目工程，资金891万元；2006-2007年农村中小学校舍维修改造长效机制，项目经费9293万元。这些项目实施不仅使农村义务教育学校基础设施发生了巨大变化，使农村学校办学条件得到极大改善，也切实减轻了农民负担。其次，税费改革前，贵港市三区两县市每年向农民征收的农村教育费附加达到9170万元；税费改革后，农村教育费附加被取消，国家从农村税费改革转移支付中安排给贵港的农村义务教育经费达到7700万元。第三，农村中小学收费项目及标准也一降再降。实行“免杂费”以后，贵港全市现在每个小学生每期书费不能超过70元、初中生不超过140元，作业本费5-10元，学生住宿费5元。现在农民每年为一个学生支付的费用为小学150元左右，初中320元左右，大大减轻了负担。
(三)实施“以县为主”义务教育管理体制，加大了县级政府部门统筹教育资源的力度，有利于义务教育的均衡发展，显著提高了办学效益。实行“以县为主” 义务教育管理体制，教育资源统筹权收到了县级政府相关部门，各县市(区)都加大了教育资源的统筹力度。比如，在农村中小学危房改造中，基本做到“五个统一”：统一规划、立项；统一勘探、设计；统一招标、监理；统一资金管理；统一验收和决算、审计。在中小学人事编制管理中也实行“四个统一”：统一掌握全县教职工编制总数，统一调配师资力量，统一选拔、使用、培训、考核、交流乡镇初中、小学校长，统一开展教师资格认定、职称评定和培训。港南区政府还制订了“十五”、“十一五”教育发展规划，每年以城区政府名义召开招生工作会议，成立招生领导小组，出台控辍保学的方案，签订防流控辍责任书；还制定了学校布局调整方案，加大调整学校布局力度。这样有利于优化教育资源配置，加强薄弱学校建设，促进义务教育均衡发展。
(四)有利于落实学校办学自主权和校长负责制，使教育教学管理专业化水平得到进一步提升。实行“以县为主”义务教育管理体制，撤销了乡镇教委办，减少了一个管理层级，县级教育行政部门直接指导、管理各乡镇初中和中心校的教育教学工作，乡镇内的小学教育教学业务由乡镇中心校负责统筹，无论是开会、下发文件、下达经费或者传达贯彻上级指示，都能较快速地上传下达。同时，随着县级教育行政部门的业务范围扩大，不得不抓大放小，加强对学校办学督导、检查，减少对学校教育教学的干预；把一些原属于学校职能的事情归还学校，进一步落实学校办学自主权。充分落实校长负责制。校长角色职能也发生了显著变化，由学校举办者转变为在中小学全面贯彻落实党和国家教育方针的直接领导者、组织者和实施者，校长不用再为学校的投入和改善办学条件、教职工工资福利操心，可以把主要精力用在提高学校的教育教学质量上，有力地促进学校管理专业化水平的提高。
三、实施“以县为主”农村义务教育管理体制存在的问题
(一)有些县级政府财力薄弱，难于承担举办义务教育的责任。“以县为主”的义务教育管理体制，最核心、最关键是适应全县(市、区)的教育需求，对全县教育资源进行高效合理配置。当前绝大多数县(市、区)都是“吃饭财政”。教师工资由县统筹发放以后，教师工资的发放总额占当地财政总收入的比例普遍达到60％以上，甚至超过70％。比如，港南区教师总数达到4201人，每年教师工资总额超过5000万，而2005年全区财政收入只有7000万左右。这样，县(市、区)级政府对农村义务教育的支撑已达到自身财力的极限，要求其继续加大对农村教育的投入，以适应当前教育改革与发展的要求是非常困难的。同时，实行税费改革后，农村教育费附加和各种集资被取消，农村义务教育学校的收费项目和标准不断减少，学校公用经费来源大幅度下降，使农村学校正常支出面临更加严峻的局面。
例如，桥圩三中实行“一费制”之后，学校总收入比实行“一费制”前减少了31.83％；实行免杂费补助以后与“一费制”前比较，学校总收入减少195.78％，与实行“一费制”后比较，学校总收入减少143.04％。从学校经费开支情况看，实行免杂费补助以后与实行“一费制”时比较，学校取消了维修费，办公经费降低了42.05％，专用设备购置费降低了72.5％，水电费降低了48.95％。学校只能重点保障办公经费、印刷费、邮电费(网络费)、教师培训费和水电费。因经费困难很多学校微机维修、升级难，导致难以开课。随着课程改革的推进、教育发展的需要，学校公用经费开支的项目不断增加、标准不断提高，这样的教育投入难以适应教育发展的需求，学校办学条件未得到有效改善，甚至出现学校运转十分困难的局面。
(二)县级政府相关部门的教育管理职能没有按政策落实，缺乏相互协调、配合的机制，行政效能较低，直接影响到学校的办学管理效率。比如，实行“以县为主”义务教育管理体制以后，教育财务主要由县级财政部门负责，各县(市、区)建立起教育核算中心协助财政部门管理学校财务。但是由于财政、教育均无人员编制安排到教育核算中心，致使教育核算中心成了无法人、无人员编制、无办公经费的“三无”单位。在教师人事管理方面，县级政府职能部门之间存在错位、缺位和越位的现象。比如，教师调配权的问题，依据政策规定属于教育行政部门的职能，但因涉及教师工资的发放、人员编制的增加，被划分得支离破碎。一些县(市、区)明文规定：凡是从县(市、区)外调入本县、县内外调入城区学校必须经县委、县政府七人小组讨论；在公路沿线乡镇学校之间的调动必须经县分管领导与相关部门协调；在边远乡镇之间或乡镇内部调动可以由教育行政部门做方案，县领导召集人事、编办、财政等部门确认后办理。一些县(市、区)更为严重，任何教师的调动、借调均由人事部门按干部调动程序办理。教育行政部门做方案，但相关部门迟迟不讨论、不处理，待到学校开学以后才逐步进行办理，影响教师队伍的调配和学校教学工作的秩序。一些部门借对教师的管理职能，向教师乱收费。比如，某些县(市、区)的人事部门向在乡镇内调动的教师每人收取50元调配费，向在乡镇之间及从县外调入的教师每人收取200元；每年向每位教师收取人事档案管理费350元；还向参加高级教师职称评审的教师每人收取推荐费50元。教师职称聘任应是学校、教育部门的事，却由人事部门去发聘书。一些部门一方面把教师当普通干部管理，严格控制教师编制和教师流动；另一方面又把教师当流动人才，向教师收取各种不合理的费用，严重挫伤教师工作积极性。
(三)县级教育行政部门管理全县(市、区)中小学教育教学业务，缺乏理论指导、缺少经费支撑、缺乏管理模式，面临问题很多。首先，乡镇中心校的地位非常尴尬。它与乡镇内其他小学一样，属于独立法人的学校，校长都由上级教育行政部门任命，各学校的经费都各自独立，而乡镇中心校承担自身的办学责任和全乡镇教育教学指导业务，其面临着无政策依据、无人权、无财权的困境，难以切实开展工作。因此，乡镇内的小学教育教学业务指导缺经费、缺人员、缺有效的模式，管理工作薄弱。其次，县级教育行政部门直接管理全县的中小学，减少了管理层，却扩大了管理面，无论是行政管理力量还是教学指导力量都明显不足，鞭长莫及。比如，平南县共有25个乡镇，300多所小学，在校生15万多人，初中46所，在校生、6.5万人；高中9所，在校生2万多人。县级教育行政部门召开一次全体校长会议就有400多人，会议成本相当高，组织工作也十分困难；教育局、教研室人员编制不足，组织、检查、督导也不容易。面对庞大的教育规模，如何组织管理全县中小学的教育教学工作，成为当前面对的一个突出问题。第三，教育行政管理的经费十分缺乏。实行“以县 为主”义务教育管理体制以后，县级教育行政部门和教学业务指导部门工作量大幅增加，而人员编制却增加很少，经费来源更缺少保障。比如，覃塘区教科局只有7个行政编制和26个事业编制，但是实际用人达到62人。教育行政办公经费和教育科研经费，每年财政只安排8万元左右，而实际上每年教育行政管理经费必须有60万。不足部分要靠部门自筹，随着教育收费规范化管理，筹措教育行政经费也非常困难。因此，县级教育行政部门、教育教学业务指导部门的运转经费如何解决，也成为一个突出的问题。
四、进一步完善“以县为主”农村义务教育管理体制的几点思考
(一)改革国家税收制度，保障地方政府有承担义务教育责任的能力。1994年以来，国家实行分税制以后，中央和地方在税收和公共职能的划分上进行了重新调整。中央加大了对地方税收的调控，却把地方的公共职能都留给了地方，使地方税收水平与承担的公共职能倒挂。随着社会经济发展，中央与地方的税收水平差距越来越大，地方所承担的公共责任越来越多、标准越来越高，造成地方政府难以承担像教育、卫生等涉及公众利益的职能。解决这个问题的根本措施就是要改革国家的税收制度，促进地方经济发展，增强地方经济实力；重新划分中央和地方所承担的公共职能，保证地方政府具有承担当地公共事业发展所需的能力。
(二)加大中央对地方财政转移支付力度，规范转移支付资金的监管，提高教育经费使用效力。根据全国人大常委会委员冯之浚在2004年“全国教育厅局长论坛”上透露，现在农村教育投入中，中央财政支出只占8％，省级财政支出也只占很小部分，大部分仍由县级财政承担。中央和省级财政力量最为雄厚，应通过建立规范的财政转移支付制度，加大中央和省级政府对农村义务教育经费的专项转移支付，加强财政转移资金监督管理，防止资金流失或挪作它用，提高资金使用效率。让国家税收真正为举办义务教育服务，确保农村义务教育健康发展。
(三)核定学校公用经费标准，建立公用经费来源、管理、监督的有效机制，确保教育行政机关、教育教学业务指导部门和中小学学校正常运转。
(四)健全学校法人制度，增强学校办学自主权。撤销乡镇教委办，减少了一级行政管理，对教育行政部门而言，要进一步简政放权，落实学校办学自主权和校长负责制。要通过健全学校法人制度、完善校长负责制，把学校办学、管理的责任落实学校和校长身上，同时加强对校长工作的检查、监督和评价。
(五)进一步细化县级教育相关职能部门的职能，建立有效的协调机制，加强对其履行职能的监督。实行“以县为主”义务教育管理体制以后，县级政府教育、人事、财政等部门把教育行政管理权、人事管理权和财务管理权都相对集中起来。中小学校长的任免、教师的出入调动、教育经费的分配，大中专毕业生的安置、教师职称的评聘等工作，都有许多需要有关部门相互配合、协调和监督的环节。如何建立一系列的制度，公开办事程序、办事规则和办事纪律，实行“阳光”操作，不仅是增强办事公开性和透明度、自觉接受群众的监督、防止腐败案件的发性的需要，更是加强部门之间配合、沟通，提高行政效能，确保服务学校、服务教育的必然要求。
(责编 李景和)