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【摘 要】 随着我国农村的发展，农民对自己宅基地的权益意识和保护意识逐渐增强，农村宅基地的管理和利用面临严峻的形势。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”。本文以山东省为例，分析了当前农村宅基地管理和利用面临的问题，并从法规政策、农民意愿和宅基地使用权改革等方面进行了探索。
【关键词】 宅基地 三权分置 改革
一、引言
2018年7月，山东出台了重磅文件《关于开展农村宅基地“三权分置”试点 促进乡村振兴的实施意见》，在17个县试点运行。文件明确提出“要落实宅基地三权分置，探索放活宅基地和农民房屋使用权、盘活农村集体建设用地促进乡村振兴”三项工作。首先，宅基地三权分置制度为现实操作提供了制度和政策上的依托，并且在农民生活稳定的基础和前提之下，赋予农民对于三权中经营权灵活流转，例如开展多种形式的经营权的流转和抵押，这样既保证了农民与宅基地权属不变的情况下，将闲置的房屋基地进行更加充分地利用，既可以使农民权利有多重保障，也可以使得自身资源更加充分地利用。其次，三权分置制度助力发展“特色产业，乡村旅游”。闲置宅基地的退出和收集整合，可以将农民手中沉睡的资本唤醒，由村集体统一规划调配，通过农地的集中流转与宅基地的流转打造出一套符合当地农村特色发展的组合拳，以特色吸引人、以质量打动人、以口碑留住人，将自身的产业打造出来，使得消费链变得持久稳固，宣扬和塑造出乡村特有文化价值。最后，三权分置制度为乡村发展提供了平台，为乡村振兴注入新动能。宅基地的流转可以让那些有能力进城的离农人口走的放心，也可以使得继续在村庄中发展的人和想到乡村发展的人拥有一片天地。三权分置的关键在于解决了宅基地相关的产权问题，不仅是对农民基本权益的保护，同时也有利于解决宅基地“反公地悲剧”难题。面对当前市场经济时，只能将个体手中的资源集中起来，才能够适应当前的市场形势，才能将土地资源优势发挥出来。土地资源的整合利用吸引工商资本进驻村庄建立企业，解决农民就业问题;农业生产公司和育种基地配套化产业链的搭配，与地方高校的有效联动等措施，把乡村振兴所需的人才、技术、资本与产业等基础要素吸纳到村庄之中，而这些也正是农村宅基地“三权分置”所要解决的问题所在。
二、山东省宅基地“三权分置”改革存在的问题
宅基地“三权分置”改革问题的核心在于农村宅基地管理工作中随意占地、房屋建设规划不足、宅基地违法违规使用、宅基地超标率和闲置率较高等问题，其具体是由于对农民财产权的忽视、村镇规划滞后、执法力度不大等造成的。
（一）宅基地使用权流转存在管理无序的问题
根据目前法律规定，宅基地只能由本村集体成员内部使用，不能在本村集体范围外流转。但事实上，由于“房地一体”的原因，村民在进行房屋处分时，农村宅基地已经进入流转。但是，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，从而产生隐形市场，进一步阻碍了城乡一体化进程。游离于正式规范之外的宅基地私下交易既无法保证双方的交易安全，也可能造成农村宅基地资源流失，进而导致部分农户失去生存的根本，使农村土地的集体统一管理受到影响。
（二）宅基地使用权灭失存在处置难的问题。根据实地调查发现，“弃老宅建新宅”问题在农村并不少见。由于房屋所有权问题，宅基地有主但闲置，无法将这些破旧宅基地妥善处置，村庄用地效率低下，村庄规划无法真正得到落实。
（三）宅基地面积超标违反规定普遍的问题。根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十三条规定，农村村民1 户只能拥有 1 处宅基地，村庄建在盐碱地、荒滩地上的最多不得超过264㎡。但根据调查发现，山东大多数农村地区面积超标、违反“一户一宅”规定的现象严重。随着当今社会的不断发展，农民生活水平有所提高，对住宅的要求也越来越高，原有住宅面积无法满足当今人们的需求，人们想要将住宅面积扩大，但缺少充足的地皮，因而只能在其他地方建立新住宅，进而形成了一户多宅的问题，这给农村宅基地管理增加了难度。由于农村宅基地一般没有进行过精确的测量和登记，再加上法律法规并未对面积超标问题给出具体的处理方式，以至于该问题一直未得到妥善解决。
（四）宅基地存在违法占地的问题。从历年卫片执法检查情况看，农村宅基地违法数量多，且零星分布。农村宅基地违法占地最高时，达到违法用地总数量的 47.79%，面积占违法用地总面积的27.25%，加大了卫片执法检查查处工作的难度。
三、对宅基地“三权分置”改革的建议
（一）完善取得宅基地的方式和使用的机制。在村民基本住房权利得到保障的前提下，要实现土地集约利用，就要坚持初次无偿取得宅基地的原则，将取得的宅基地限定在基准面积范围内。限定宅基地取得单位为户，并且规范无偿取得宅基地的次数和面积，对非首次取得的宅基地实施有偿机制。同时，对宅基地使用权取得的对象和范围严格规范，坚持“一户一宅”原则。在农村宅基地有偿费的收取标准上，地方政府要依法依规制定。在制定有偿使用费标准的过程中要充分考虑当地实际情况，包括当地村民实际生活情况、收入情况，收取标准做到合法、合理、合情，防止加重当地村民负担和损害村民切身利益的现象出现。
（二）试行农村宅基地自愿有償退出机制。第一，对于宅基地退出对象和范围要严格控制。采取积极措施鼓励村内宅基地闲置、面积超标、一户多宅、不符合规划、非本村村民的主动退出宅基地。第二，在退出原则上要坚持村集体利益导向和村民自愿的方式，积极探索多元补偿方式。在充分考虑村民的现状和收入的状况下补偿方式可以多样化，比如为退出村民提供货币补偿、养老保险补偿、“房票”补偿等补偿方式。第三，开展农村宅基地整理项目，对长期闲置以及不符合规划的宅基地进行再开发并最大程度地利用退出的宅基地。 （三）积极探索农村宅基地“三权分置”。当前，“三权分置”改革正在我国农村深入推进。“三权分置”改革契合我国农业和农村发展的现实需要，不仅有利于巩固农村基本经营制度，而且有利于保障农民财产权利、实现土地适度规模经营、提高农业生产效益。第一，必须明确村集体为宅基地所有权主体，要保证村集体对本村的规划利用权。充分考虑村庄的区位条件院对于靠近城市的村庄要统一科学规划，实行集中连片建设曰对于远离城市的传统农业地区要因地制宜，提倡统一规划自建和多户联建。第二，保障村民宅基地的资格权，准确把握居住权与财产权的关系。村民享有的居住权是村民作为村集体经济组织成员的基本权利，在任何宅基地流转和处置的过程中，都不能出现损害本村集体村民合法居住权的现象。第三，在政策上对宅基地使用权适度放宽，包括允许村民通过转让、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转自有的宅基地使用权，但是转让、赠予必须严格限定在本村村民之间进行，出租、抵押、入股、继承可以放宽到村外个人或组织。允许农村宅基地在本村村民之间转让和赠与，不仅可以有效地提高农村宅基地集约利用水平，同时也能够解决部分村民的生活困难，充分发挥宅基地作为村民财产的作用。放活宅基地的租赁权和抵押权，有利于挖掘农村宅基地的潜在价值，吸引各个产业对农村的投入，提高村民的收入和生活水平，助力乡村振兴战略，促进传统农村向新农村发展。
四、结语
随着国家和社会发展的需要，传统“两权分离”的权利构造已不能满足现实需要，宅基地“三权分置”政策应运而生。宅基地“三权分置”作为我国农地制度改革的重大创新，不仅仅是农村宅基地的权利配置，更关涉农业、农村、农民多领域的深化改革，这一政策的全面推进，会对“三农”现实问题产生系统性的影响。从“两权分离”到“三权分置”，沿用政策原有表述并不妨碍法律逻辑的自洽。基于此，“宅基地集体所有权—宅基地使用权—宅基地资格权”的法权结构模式也是较为妥当的。宅基地“三权分置”需要在立法上进行建构，要明晰宅基地资格权的权利性质。农村土地问题是敏感、复杂和沉重的，在研究和解决农村宅基地问题时，要清晰地认识到我国宅基地制度背后所蕴含的思想基础，立足全局对宅基地问题进行体系化的考量，制度的设计要着力协调多方利益关系和价值冲突，尤其不能忽视现阶段农村的现实情况和农民的现实需求。随着乡村振兴战略的稳步实施，深化农村宅基地制度改革成为题中之意。宅基地“三权分置”不仅有利于凝聚农地制度改革共识，破解当前农村宅基地制度改革的困境，而且能够唤醒大量沉睡的农村土地资产，释放农业农村发展活力。在全面深化改革的大背景下，这一重大理论和实践创新势必会迸发出强大的生命力，为我国广大农民谋取更大的福祉。
【参考文献】
[1] 夏沁.农村宅基地“三权分置”改革的立法实现[J].地方立法研究，2018，3（04）：104-116.
[2] 孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学，2016（07）：145-163+208-209.
[3] 劉锐.乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革[J].理论与改革，2018，（3）： 72-80.
[4] 董祚继.“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018（03）：4-9.
【关键词】 宅基地 三权分置 改革
一、引言
2018年7月，山东出台了重磅文件《关于开展农村宅基地“三权分置”试点 促进乡村振兴的实施意见》，在17个县试点运行。文件明确提出“要落实宅基地三权分置，探索放活宅基地和农民房屋使用权、盘活农村集体建设用地促进乡村振兴”三项工作。首先，宅基地三权分置制度为现实操作提供了制度和政策上的依托，并且在农民生活稳定的基础和前提之下，赋予农民对于三权中经营权灵活流转，例如开展多种形式的经营权的流转和抵押，这样既保证了农民与宅基地权属不变的情况下，将闲置的房屋基地进行更加充分地利用，既可以使农民权利有多重保障，也可以使得自身资源更加充分地利用。其次，三权分置制度助力发展“特色产业，乡村旅游”。闲置宅基地的退出和收集整合，可以将农民手中沉睡的资本唤醒，由村集体统一规划调配，通过农地的集中流转与宅基地的流转打造出一套符合当地农村特色发展的组合拳，以特色吸引人、以质量打动人、以口碑留住人，将自身的产业打造出来，使得消费链变得持久稳固，宣扬和塑造出乡村特有文化价值。最后，三权分置制度为乡村发展提供了平台，为乡村振兴注入新动能。宅基地的流转可以让那些有能力进城的离农人口走的放心，也可以使得继续在村庄中发展的人和想到乡村发展的人拥有一片天地。三权分置的关键在于解决了宅基地相关的产权问题，不仅是对农民基本权益的保护，同时也有利于解决宅基地“反公地悲剧”难题。面对当前市场经济时，只能将个体手中的资源集中起来，才能够适应当前的市场形势，才能将土地资源优势发挥出来。土地资源的整合利用吸引工商资本进驻村庄建立企业，解决农民就业问题;农业生产公司和育种基地配套化产业链的搭配，与地方高校的有效联动等措施，把乡村振兴所需的人才、技术、资本与产业等基础要素吸纳到村庄之中，而这些也正是农村宅基地“三权分置”所要解决的问题所在。
二、山东省宅基地“三权分置”改革存在的问题
宅基地“三权分置”改革问题的核心在于农村宅基地管理工作中随意占地、房屋建设规划不足、宅基地违法违规使用、宅基地超标率和闲置率较高等问题，其具体是由于对农民财产权的忽视、村镇规划滞后、执法力度不大等造成的。
（一）宅基地使用权流转存在管理无序的问题
根据目前法律规定，宅基地只能由本村集体成员内部使用，不能在本村集体范围外流转。但事实上，由于“房地一体”的原因，村民在进行房屋处分时，农村宅基地已经进入流转。但是，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，从而产生隐形市场，进一步阻碍了城乡一体化进程。游离于正式规范之外的宅基地私下交易既无法保证双方的交易安全，也可能造成农村宅基地资源流失，进而导致部分农户失去生存的根本，使农村土地的集体统一管理受到影响。
（二）宅基地使用权灭失存在处置难的问题。根据实地调查发现，“弃老宅建新宅”问题在农村并不少见。由于房屋所有权问题，宅基地有主但闲置，无法将这些破旧宅基地妥善处置，村庄用地效率低下，村庄规划无法真正得到落实。
（三）宅基地面积超标违反规定普遍的问题。根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十三条规定，农村村民1 户只能拥有 1 处宅基地，村庄建在盐碱地、荒滩地上的最多不得超过264㎡。但根据调查发现，山东大多数农村地区面积超标、违反“一户一宅”规定的现象严重。随着当今社会的不断发展，农民生活水平有所提高，对住宅的要求也越来越高，原有住宅面积无法满足当今人们的需求，人们想要将住宅面积扩大，但缺少充足的地皮，因而只能在其他地方建立新住宅，进而形成了一户多宅的问题，这给农村宅基地管理增加了难度。由于农村宅基地一般没有进行过精确的测量和登记，再加上法律法规并未对面积超标问题给出具体的处理方式，以至于该问题一直未得到妥善解决。
（四）宅基地存在违法占地的问题。从历年卫片执法检查情况看，农村宅基地违法数量多，且零星分布。农村宅基地违法占地最高时，达到违法用地总数量的 47.79%，面积占违法用地总面积的27.25%，加大了卫片执法检查查处工作的难度。
三、对宅基地“三权分置”改革的建议
（一）完善取得宅基地的方式和使用的机制。在村民基本住房权利得到保障的前提下，要实现土地集约利用，就要坚持初次无偿取得宅基地的原则，将取得的宅基地限定在基准面积范围内。限定宅基地取得单位为户，并且规范无偿取得宅基地的次数和面积，对非首次取得的宅基地实施有偿机制。同时，对宅基地使用权取得的对象和范围严格规范，坚持“一户一宅”原则。在农村宅基地有偿费的收取标准上，地方政府要依法依规制定。在制定有偿使用费标准的过程中要充分考虑当地实际情况，包括当地村民实际生活情况、收入情况，收取标准做到合法、合理、合情，防止加重当地村民负担和损害村民切身利益的现象出现。
（二）试行农村宅基地自愿有償退出机制。第一，对于宅基地退出对象和范围要严格控制。采取积极措施鼓励村内宅基地闲置、面积超标、一户多宅、不符合规划、非本村村民的主动退出宅基地。第二，在退出原则上要坚持村集体利益导向和村民自愿的方式，积极探索多元补偿方式。在充分考虑村民的现状和收入的状况下补偿方式可以多样化，比如为退出村民提供货币补偿、养老保险补偿、“房票”补偿等补偿方式。第三，开展农村宅基地整理项目，对长期闲置以及不符合规划的宅基地进行再开发并最大程度地利用退出的宅基地。 （三）积极探索农村宅基地“三权分置”。当前，“三权分置”改革正在我国农村深入推进。“三权分置”改革契合我国农业和农村发展的现实需要，不仅有利于巩固农村基本经营制度，而且有利于保障农民财产权利、实现土地适度规模经营、提高农业生产效益。第一，必须明确村集体为宅基地所有权主体，要保证村集体对本村的规划利用权。充分考虑村庄的区位条件院对于靠近城市的村庄要统一科学规划，实行集中连片建设曰对于远离城市的传统农业地区要因地制宜，提倡统一规划自建和多户联建。第二，保障村民宅基地的资格权，准确把握居住权与财产权的关系。村民享有的居住权是村民作为村集体经济组织成员的基本权利，在任何宅基地流转和处置的过程中，都不能出现损害本村集体村民合法居住权的现象。第三，在政策上对宅基地使用权适度放宽，包括允许村民通过转让、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转自有的宅基地使用权，但是转让、赠予必须严格限定在本村村民之间进行，出租、抵押、入股、继承可以放宽到村外个人或组织。允许农村宅基地在本村村民之间转让和赠与，不仅可以有效地提高农村宅基地集约利用水平，同时也能够解决部分村民的生活困难，充分发挥宅基地作为村民财产的作用。放活宅基地的租赁权和抵押权，有利于挖掘农村宅基地的潜在价值，吸引各个产业对农村的投入，提高村民的收入和生活水平，助力乡村振兴战略，促进传统农村向新农村发展。
四、结语
随着国家和社会发展的需要，传统“两权分离”的权利构造已不能满足现实需要，宅基地“三权分置”政策应运而生。宅基地“三权分置”作为我国农地制度改革的重大创新，不仅仅是农村宅基地的权利配置，更关涉农业、农村、农民多领域的深化改革，这一政策的全面推进，会对“三农”现实问题产生系统性的影响。从“两权分离”到“三权分置”，沿用政策原有表述并不妨碍法律逻辑的自洽。基于此，“宅基地集体所有权—宅基地使用权—宅基地资格权”的法权结构模式也是较为妥当的。宅基地“三权分置”需要在立法上进行建构，要明晰宅基地资格权的权利性质。农村土地问题是敏感、复杂和沉重的，在研究和解决农村宅基地问题时，要清晰地认识到我国宅基地制度背后所蕴含的思想基础，立足全局对宅基地问题进行体系化的考量，制度的设计要着力协调多方利益关系和价值冲突，尤其不能忽视现阶段农村的现实情况和农民的现实需求。随着乡村振兴战略的稳步实施，深化农村宅基地制度改革成为题中之意。宅基地“三权分置”不仅有利于凝聚农地制度改革共识，破解当前农村宅基地制度改革的困境，而且能够唤醒大量沉睡的农村土地资产，释放农业农村发展活力。在全面深化改革的大背景下，这一重大理论和实践创新势必会迸发出强大的生命力，为我国广大农民谋取更大的福祉。
【参考文献】
[1] 夏沁.农村宅基地“三权分置”改革的立法实现[J].地方立法研究，2018，3（04）：104-116.
[2] 孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学，2016（07）：145-163+208-209.
[3] 劉锐.乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革[J].理论与改革，2018，（3）： 72-80.
[4] 董祚继.“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018（03）：4-9.