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摘 要：福建省自2014年正式启动排污权交易工作以来，建立了较为完善的交易制度，构建了全省统一的交易平台，市场交易逐渐活跃，对提高环境资源配置效率、促进污染治理、改善质量起到了积极作用。借鉴福建省成功的做法和经验，该文提出南京市进一步推进排污权有偿使用与交易的对策建议。
关键词：排污权交易；二级市场；福建省；南京市；借鉴
中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）18-0064-02
福建省于2014年在8个行业范围内启动排污权试点工作，2017年1月1日起将排污权有偿使用和交易的实施对象扩大至全省范围内工业排污单位，现阶段实施排污权有偿使用和交易的污染物包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。3年来福建省排污权工作进展迅速，目前交易已实现常态化，其在平台建设、二级市场培育、收储制度建立等方面的成功经验，值得南京市深入学习借鉴。
1 福建省与南京市排污权工作概况对比
福建省与南京市先后与2014年、2015年开展排污权工作，两地排污权工作概况对比见表1。
从交易组织形式上看，福建省组织省级统一交易市场，依托海峡股权交易中心组织全省排污权交易；由于江苏省尚未建立省级平台，南京市独立组织市级排污权交易市场，因此在参与企业数量与总成交金额上两地存在明显差距；从交易频次看，福建省每月组织两场交易，而南京市每2个月组织一次交易，虽然存在参与企业数差距的客观原因，但另一方面南京市相对较长的交易周期也造成了企业参与排污权交易的时间成本相对较高；交易形式方面，福建省针对企业不同情况提供网络竞价、协议转让、储备出让和买方挂牌等多种交易形式，其中网络竞价、协议转让、买方挂牌均属于企业-企业间的二级市场交易方式，而南京市目前的交易形式的指标则均来源于政府储备。结合两地二级市场培育情况，南京市二级市场尚未建立，而福建省二级市场交易金额和交易笔数占比已分别达62%和90%，相对于政府-企业间交易的一级市场，二级市场培育情况良好，是排污权交易市场活跃的主要因素。
2 福建省排污权工作的主要做法
2.1 健全政策体系 与浙江、江苏等地采取的由各市先行开展排污权工作试点不同，福建省采取自上而下的形式构建政策体系，注重制度的顶层设计。自工作开展以来，先后出台相关政策文件13个，在工作框架、指标核定、指标管理、价格管理、交易规则、交易流程等方面作出明确规定，各市则根据省级政策要求，出台配套文件不断完善政策体系。福建省排污权政策的顶层设计保障了政策的全面性、系统性和协调性，避免了自下而上建立排污权市场时必然出现的政策壁垒和技术壁垒，有利于排污权市场的平稳发育。
2.2 培育二级市场 排污权交易是一种市场行为，因此发展作为市场主体的企业与企业之间的二级市场是保持排污权交易活跃的关键。福建省为培育二级市场，鼓励企业参与，提高市场活跃度，重点开展以下3个方面工作：一是统一全省交易平台，防止系统不联网造成的市场分割；二是在不突破区域总量的前提下，允许排污权跨区域交易，便于企业出让、受让排污权，防止交易碎片化；三是提供交易便利化，通过简化交易流程、优化交易方式等手段，提升办事效率，缩短交易周期。
2.3 加强环保调控 排污权是一种具有公共性质的特殊商品，在建立排污权交易市场时，一方面需要发挥市场作用，另一方面也需要注重政府部门的行政管理作用。福建省在政策体系中注重对战略性新兴产业和达到国家清洁生产标准一级水平企业的扶持鼓励发展，给予其初始排污权使用费减半缴纳等优惠政策，同时实施重点流域、区域的总量调控，对位于重点流域上游的排放水污染物的企业、位于城市建成区的排放大气污染物的企业以及位于工业园区以外的企业，要求其增加比例交易。对环境质量无法达到要求以及尚未完成污染减排约束性任务的区域则暂停其排污权转入。
2.4 加强宣传培训 排污权交易是“资源有价、环境有偿”理念的具体体现，是对原有排污总量指标无偿取得方式的重大变革。但其作为一项新生事物，需要排污单位乃至全社会观念的转变。福建省在推进排污权工作的过程中高度重视相关宣传与培训工作，制定专项宣传方案，联合传统主流媒体和新兴媒体进行宣传，并深入企业宣讲，联合相关行业协会开展宣传，提升企业和社会公众对排污权工作的认识和理解，为推行排污权工作创造良好社会环境。另一方面加强系统性培训，对排污单位、基层环保部门进行业务及技术培训，加深其对政策的理解度。
2.5 稳步推进实施 自2017年以来，福建省加快各项工作进度，稳步推进排污权交易全面实施。一是依法合规开展核定及确权工作，按照“现有工业排污权单位的污染物绩效排放量与环境影响评价批复量进行比较后取小值”原则核定初始排污权。二是加强排污权收储管理，建立了较为完备的收储机制，制定排污权储备管理办法，开展有偿收储。三是健全福建全省排污权交易管理系统和排污许可证管理系统，各地市、县权限基本分配，在各地平台使用情况和反馈意见基础上不断完善。四是加强能力建设，建立省、市、县三级排污权管理机构，实现分级管理。
3 对南京市的借鉴
学习福建省排污权工作的优秀经验，结合上述具体举措，针对南京市排污权工作具体情况提出以下几个方面借鉴之处：
3.1 开展基础研究摸清自身状况，为统一全省交易市场做准备 从福建省排污权工作开展的情况来看，统一的市场有利于推动排污权交易的发展，而存在多个市场则必然会造成市场的割裂并对排污权交易二级市场的发育造成不利影响，因此建立统一的全省交易市场是大势所趋。南京市应在前期工作的基础上，进一步开展基础研究，在污染物总量基础调查、污染物核定方法、日常总量核算及监管、新指标污染物（VOCs、重金属、TP、TN等）排放状况等方面加强调查研究，摸清自身状况，为将来江苏省建立统一的全省排污权交易市场做好准备。
3.2 完善储备库管理，进一步规范一级市场交易 随着省级交易市场的建立，排污权储备和出让工作将成为市一级市场的主要工作。南京市应尽快出台《排污权储备与出让管理办法》，建立全市排污权指标政府储备库，并进一步明确排污权收储、出让的管理流程，规范排污权交易一级市场。通过排污权储备库的动态管理，平衡排污权交易市场，保障优质、重大发展项目总量指标所需，合理、科学的利用“政府的手”优化环境资源配置，推动产业转型。
3.3 健全排污权管理機构，加大对企业及基层部门技术支持 排污许可证管理及排污权交易作为新型事物其相关工作对政府部门（尤其是基层部门）及排污企业来说仍然存在较大的技术难度，如初始排污权的核定、可交易排污权核定等。而随着省级交易及管理平台的建立，市一级管理机构应将更多的工作重点放在服务政府部门和企业上，一方面开展基础研究为政府部门调整优化政策提供理论依据，另一方面提供技术咨询服务为排污单位参与排污权有偿使用和交易提供技术支持。
3.4 加强排污权政策培训和宣导，推进二级市场建立 及时组织各区（园区）环保部门和重点企业进行排污权相关政策培训，并广泛通过各种方式开展排污权有偿使用和交易工作的宣传，引导排污单位增强生态文明意识，强化资源环境的稀缺和有价意识，不断提高排污单位污染减排的主动性和自觉性，积极引导企业参与排污权交易活跃排污权交易二级市场。
参考文献
[1]沈满洪.排污权交易机制研究[M].北京：中国环境科学出版社，2009.
[2]南京市政府.南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）[Z].2015.
[3]福建省政府.关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）[Z].2014.
[4]福建省环保厅.关于印发福建省主要污染物排污权指标核定管理办法（试行）的通知[Z].2014.
（责编：张宏民）
关键词：排污权交易；二级市场；福建省；南京市；借鉴
中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）18-0064-02
福建省于2014年在8个行业范围内启动排污权试点工作，2017年1月1日起将排污权有偿使用和交易的实施对象扩大至全省范围内工业排污单位，现阶段实施排污权有偿使用和交易的污染物包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。3年来福建省排污权工作进展迅速，目前交易已实现常态化，其在平台建设、二级市场培育、收储制度建立等方面的成功经验，值得南京市深入学习借鉴。
1 福建省与南京市排污权工作概况对比
福建省与南京市先后与2014年、2015年开展排污权工作，两地排污权工作概况对比见表1。
从交易组织形式上看，福建省组织省级统一交易市场，依托海峡股权交易中心组织全省排污权交易；由于江苏省尚未建立省级平台，南京市独立组织市级排污权交易市场，因此在参与企业数量与总成交金额上两地存在明显差距；从交易频次看，福建省每月组织两场交易，而南京市每2个月组织一次交易，虽然存在参与企业数差距的客观原因，但另一方面南京市相对较长的交易周期也造成了企业参与排污权交易的时间成本相对较高；交易形式方面，福建省针对企业不同情况提供网络竞价、协议转让、储备出让和买方挂牌等多种交易形式，其中网络竞价、协议转让、买方挂牌均属于企业-企业间的二级市场交易方式，而南京市目前的交易形式的指标则均来源于政府储备。结合两地二级市场培育情况，南京市二级市场尚未建立，而福建省二级市场交易金额和交易笔数占比已分别达62%和90%，相对于政府-企业间交易的一级市场，二级市场培育情况良好，是排污权交易市场活跃的主要因素。
2 福建省排污权工作的主要做法
2.1 健全政策体系 与浙江、江苏等地采取的由各市先行开展排污权工作试点不同，福建省采取自上而下的形式构建政策体系，注重制度的顶层设计。自工作开展以来，先后出台相关政策文件13个，在工作框架、指标核定、指标管理、价格管理、交易规则、交易流程等方面作出明确规定，各市则根据省级政策要求，出台配套文件不断完善政策体系。福建省排污权政策的顶层设计保障了政策的全面性、系统性和协调性，避免了自下而上建立排污权市场时必然出现的政策壁垒和技术壁垒，有利于排污权市场的平稳发育。
2.2 培育二级市场 排污权交易是一种市场行为，因此发展作为市场主体的企业与企业之间的二级市场是保持排污权交易活跃的关键。福建省为培育二级市场，鼓励企业参与，提高市场活跃度，重点开展以下3个方面工作：一是统一全省交易平台，防止系统不联网造成的市场分割；二是在不突破区域总量的前提下，允许排污权跨区域交易，便于企业出让、受让排污权，防止交易碎片化；三是提供交易便利化，通过简化交易流程、优化交易方式等手段，提升办事效率，缩短交易周期。
2.3 加强环保调控 排污权是一种具有公共性质的特殊商品，在建立排污权交易市场时，一方面需要发挥市场作用，另一方面也需要注重政府部门的行政管理作用。福建省在政策体系中注重对战略性新兴产业和达到国家清洁生产标准一级水平企业的扶持鼓励发展，给予其初始排污权使用费减半缴纳等优惠政策，同时实施重点流域、区域的总量调控，对位于重点流域上游的排放水污染物的企业、位于城市建成区的排放大气污染物的企业以及位于工业园区以外的企业，要求其增加比例交易。对环境质量无法达到要求以及尚未完成污染减排约束性任务的区域则暂停其排污权转入。
2.4 加强宣传培训 排污权交易是“资源有价、环境有偿”理念的具体体现，是对原有排污总量指标无偿取得方式的重大变革。但其作为一项新生事物，需要排污单位乃至全社会观念的转变。福建省在推进排污权工作的过程中高度重视相关宣传与培训工作，制定专项宣传方案，联合传统主流媒体和新兴媒体进行宣传，并深入企业宣讲，联合相关行业协会开展宣传，提升企业和社会公众对排污权工作的认识和理解，为推行排污权工作创造良好社会环境。另一方面加强系统性培训，对排污单位、基层环保部门进行业务及技术培训，加深其对政策的理解度。
2.5 稳步推进实施 自2017年以来，福建省加快各项工作进度，稳步推进排污权交易全面实施。一是依法合规开展核定及确权工作，按照“现有工业排污权单位的污染物绩效排放量与环境影响评价批复量进行比较后取小值”原则核定初始排污权。二是加强排污权收储管理，建立了较为完备的收储机制，制定排污权储备管理办法，开展有偿收储。三是健全福建全省排污权交易管理系统和排污许可证管理系统，各地市、县权限基本分配，在各地平台使用情况和反馈意见基础上不断完善。四是加强能力建设，建立省、市、县三级排污权管理机构，实现分级管理。
3 对南京市的借鉴
学习福建省排污权工作的优秀经验，结合上述具体举措，针对南京市排污权工作具体情况提出以下几个方面借鉴之处：
3.1 开展基础研究摸清自身状况，为统一全省交易市场做准备 从福建省排污权工作开展的情况来看，统一的市场有利于推动排污权交易的发展，而存在多个市场则必然会造成市场的割裂并对排污权交易二级市场的发育造成不利影响，因此建立统一的全省交易市场是大势所趋。南京市应在前期工作的基础上，进一步开展基础研究，在污染物总量基础调查、污染物核定方法、日常总量核算及监管、新指标污染物（VOCs、重金属、TP、TN等）排放状况等方面加强调查研究，摸清自身状况，为将来江苏省建立统一的全省排污权交易市场做好准备。
3.2 完善储备库管理，进一步规范一级市场交易 随着省级交易市场的建立，排污权储备和出让工作将成为市一级市场的主要工作。南京市应尽快出台《排污权储备与出让管理办法》，建立全市排污权指标政府储备库，并进一步明确排污权收储、出让的管理流程，规范排污权交易一级市场。通过排污权储备库的动态管理，平衡排污权交易市场，保障优质、重大发展项目总量指标所需，合理、科学的利用“政府的手”优化环境资源配置，推动产业转型。
3.3 健全排污权管理機构，加大对企业及基层部门技术支持 排污许可证管理及排污权交易作为新型事物其相关工作对政府部门（尤其是基层部门）及排污企业来说仍然存在较大的技术难度，如初始排污权的核定、可交易排污权核定等。而随着省级交易及管理平台的建立，市一级管理机构应将更多的工作重点放在服务政府部门和企业上，一方面开展基础研究为政府部门调整优化政策提供理论依据，另一方面提供技术咨询服务为排污单位参与排污权有偿使用和交易提供技术支持。
3.4 加强排污权政策培训和宣导，推进二级市场建立 及时组织各区（园区）环保部门和重点企业进行排污权相关政策培训，并广泛通过各种方式开展排污权有偿使用和交易工作的宣传，引导排污单位增强生态文明意识，强化资源环境的稀缺和有价意识，不断提高排污单位污染减排的主动性和自觉性，积极引导企业参与排污权交易活跃排污权交易二级市场。
参考文献
[1]沈满洪.排污权交易机制研究[M].北京：中国环境科学出版社，2009.
[2]南京市政府.南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）[Z].2015.
[3]福建省政府.关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）[Z].2014.
[4]福建省环保厅.关于印发福建省主要污染物排污权指标核定管理办法（试行）的通知[Z].2014.
（责编：张宏民）