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摘要：政治认同不可能自然形成，它需要以各种条件为支撑进行建构。从实践来看，我国少数民族政治认同的建构机制体现为：民族平等、团结与自治的政治价值理念为认同主体的自我需求提供心理支持与合法性论证；民族区域自治制度为认同主体需求的实现提供合法性保障；民族权益保障机构是认同主体需求得以实现的承担载体；少数民族干部培养是政治认同形成的主导性推动力量；恰当的政治建构途径与方式是政治认同形成的“平衡杠杆”。
关键词：民族团结；少数民族；政治认同；价值理念；政治建构
中图分类号：D633
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）04-0025-05
基金项目：国家社科基金项目“西南边疆民族地区公民政治认同的民族伦理基础研究”（14BSH007）。
作者简介：王茂美（1978-），女，云南大理人，云南师范大学哲学与政法学院副教授，博士，研究方向：政治学、政治社会学。
习近平总书记曾强调：人心是最大的政治，人心在我，各族人民就能众志成城，①从国家层面而言，各民族的人心问题本质上关乎政治认同、国家认同问题。在习近平提出的“五个认同”中，②国家认同是第一位的，国家认同是政治认同的最高形式。“上层建筑是否适应经济基础的问题，是上层建筑对于经济基础的效率问题，是上层建筑的合理性的问题，而上层建筑是否受到人民的支持和拥护，这是上层建筑的正当性的问题。……经济基础和上层建筑之间的关系中还存在着是否被人民接受的问题，或者说，衡量上层建筑，我们不仅要考察它是否适应经济基础，是否促进生产力的发展，而且还要考察它是否被人民所接受。” [1]政治认同不可能天然而成，它需要运用各种条件进行建构。我国少数民族政治建构已逐步形成一条既具中国特质，又能为世界政治文明作出相应贡献的演进发展之路。
一、民族平等、团结与自治的价值理念：对认同主体的需求给予心理支持与合法性论证
认同主体的需求源自两个层面，一是社会存在，人作为社会关系总和的存在体，具有追求其生存之意义的需求与冲动，“人是悬挂在由他们自己编织的意义之网上的动物”。[2]二是生命体的存在，即维持其生命体的需求，这种需求在人类早期主要通过自然界获得，随着人类社会活动和社会关系的不断发展，人类需求的形态与层次也在不断发展变化。
人有需求之意识与冲动，便有实现其需求之意志与行动，人的社
会存在性决定了人类之需求主要在社会领域中实现。人类在实现自我需求的过程中，难免处于相互影响的无序状态，为了在最大限度上保障每个人的需求在不同程度上得以实现，而不至于在无序状态下得到“零和”的结果，对个体需求進行相互协调与整合便成为理智选择，谁能为这样的利益协调与整合的必要性提供合法性论证呢？承担这一任务的便是在诸多个体需求之间形成 “通约”的“价值理念”。正如葛兰西所指出的，一个历史的行动只能是由“集体人”来承担，这就预设“文化—社会”同一性的获得，通过一个平等和共同的世界概念基础，分散的意志、异质目标的复杂性卷入为一个单一的目标。[3]在人类发展的早期，哲学、宗教、道德在此方面发挥着重要功能，“人们迄今总是为自己造出关于自己本身、关于自己是何物或应当成为何物的种种虚假观念。他们按照自己关于神、关于模范人等等观念来建立自己的关系。他们头脑的产物就统治他们。他们这些创造者就屈从于自己的创造物。”[4] 尽管马克思在此论述中对唯心主义持批判立场，但也从另一个层面揭示了对自我意义进行阐释是人类的特质。随着人类世俗化的不断发展，对人类行为目标的一致性进行有力阐释与论证的，则应该归功于以政治意识形态为集中体现的各种政治价值理念。
政治价值理念是政治体系的深层结构，它指导着政治体系的建构和运行方向，各种政治价值理念都力图对人类共有的追求与美好未来进行描绘与论证，并试图为认同主体的需求提供心理支持与合法性论证，以此来影响人们的政治认同。阿尔都塞把意识形态看作是人类社会延续的需要，“没有这些特殊的社会形态，没有意识形态的种种表象体系，人类社会就不能生存下去。人类社会把意识形态作为自己呼吸的空气和历史生活的必要成为而分泌出来。”[5]民族平等、民族团结及少数民族区域自治，既是新中国成立以来我国处理民族关系的指导理念，也是我国少数民族政治认同建构的理念基础。
在新中国成立之前，民族平等理念就曾在中国共产党的不少重要文件中提出，较早的是1931年11月的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，同年11月在革命根据地中央苏区召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，大会在《关于中国境内少数民族问题的决议案》里指出：少数民族劳动者和汉族的劳苦人民一律平等，享有法律上的一切权利义务。[6]191-192 此后中国共产党在不同重要场合提过民族平等的主张，1935年中国共产党发表抗日救国的《八一宣言》，第一次明确提出：实行中国境内各民族一律平等政策。在民族团结方面，列宁曾指出，“打倒一切民族压迫，打倒某一民族或某一语言的一切特权，这是无产阶级这个民主力量的绝对职责”， [7]中国共产党对此思想进行了借鉴与完善。在民族自治理念方面，1937年8月，中国共产党颁布的《抗战救国十大纲领》中提出：“动员蒙民、回民及其他少数民族，在民族自决和自治的原则下，共同抗日。” [6]1871938年召开的六届六中全会，成为党在民主革命时期民族问题纲领的转折点。毛泽东在会议报告中明确指出：允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。1946年4月陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》，以立法的形式把民族区域自治确定下来。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，使民族平等、民族团结和民族区域自治理念得到了全面明确的体现。 中华人民共和国成立后，民族平等、民族团结和民族区域自治理念继续得到发展、巩固与完善，并以实现各民族的共同繁荣作为我国民族政策的出发点和归宿。在民族平等方面，1952年2月中央人民政府就颁布了《关于保障一切散居的少数民族充分享有民族平等权利的决定》；1954年宪法规定各民族一律平等，禁止对任何民族的歧视和压迫。在民族团结方面，除了党和国家领导人在多次公开讲话中重申民族团结的重要性外，1954年宪法明确规定禁止破坏各民族团结的行为。在民族自治方面，1952年8月，中央人民政府颁布《民族区域自治实施纲要》，民族区域自治开始全面推行；1954年宪法总纲第三条规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，在以后的历次宪法修订中，这些理念都得到很好地保持与完善。十年“文革”浩劫期间，民族问题与阶级问题长期混淆。1979年4月中央召开全国边防工作会议，全面重申党的民族政策。1980年4月中共中央批转《西藏工作座谈会纪要》，指出所谓“民族问题是阶级问题”的说法是错误的。1981年6月党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，再次强调我国民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系。1982年9月，党的十二大鲜明提出：民族团结、民族平等和各民族的共同繁荣，是关系到国家命运的重大问题。1982年宪法从法律上正式确认了我国民族关系的性质和内容。1984年5月《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布，标志着少数民族区域自治理念进入法制化建设阶段。2001年2月，九届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订的民族区域自治法。除此以外，我国政府还在1999年9月发表《中国的少数民族政策及其实践》白皮书、2005年2月发表《中国的民族区域自治》白皮书、2009年9月发表《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书、2015年9月发表《民族区域自治制度在西藏的成功实践》白皮书等，都充分肯定了我国民族平等、民族团结和民族区域自治的价值理念。
二、民族区域自治制度：对认同主体需求的实现给予合法性保障
认同主体在实现自我需求的过程中，其行为只有得到相关制度规范的认可与保障才具备充分的合法性。诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为规定人们之间的相互关系而人为地设定的一些制约”。[8]奥斯特罗姆认为“制度是一种规则组合，它被人们用来决定谁有资格进入某一决策领域，决定信息如何被提供，决定在什么情况下应该采取什么行动，决定个体行动如何被聚合为集体决策……所有制度都存在于由个体组成而共享着某种语言的共同体中，而不是一个作为某种外在环境的物质场所” 。[9]从以上观点可看出，维持秩序是制度的本职所在，制度在为人们行为提供保障的同时，也对其作出相应的限制，人们的行为只有获得制度的“准入”，才能在制度框架下具有合法性。
在我国少数民族政治制度建构中，真正使民族平等、民族团结和民族区域自治理念形成一体化制度安排的，是中华人民共和国的民族区域自治制度。“我们根据我国实际情况，实事求是地实行民族区域自治，这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素與政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。这样的制度是史无前例的创举。”[10]
其一，民族区域自治制度对少数民族的需求给予合法性认可。在少数民族政治建构中，我国从制度规范上对少数民族的政治地位、政治权利、语言文化等给予了合法性认可。我国《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由；民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由；民族自治地方的人民代表大会，除了实行区域自治的民族代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额代表；民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字，同时使用几种通用语言文字的，可以以实行区域自治的民族语言文字为主。当然，值得一提的是，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国人民法院组织法》，均对少数民族的语言和文字使用、宗教信仰、政治参与等方面，赋予充分的合法性认可。
其二，民族区域自治制度为少数民族行为目标的实现提供相应的保障。政治制度规范在对人们的行为给予合法性认可的基础上，还提供相应条件以保障行为目标的实现。我国在少数民族聚居的地方，实行少数民族区域自治制度，给予少数民族很多优惠政策。我国《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关录用工作人员时，对实行民族区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当照顾；民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族成员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。国家对少数民族自治地方在财政预算支出、教育、经济发展等方面，都采取优惠政策给予照顾。
其三，民族区域自治制度对有损民族团结的行为进行约束与禁止，以协调社会秩序。政治制度规范在对人们的某些行为给予认可与保障的同时，也对另一些行为进行约束或禁止，以此来确保已经获得“准入证”的行为能够顺利实现目标，维持整个社会秩序。在保障各少数民族合法权益的同时，我国《民族区域自治法》明确禁止以下行为的发生：禁止对任何民族的压迫和歧视，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为；任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教和不信仰宗教的公民，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动，宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。
诚然，实践中政治制度规范能否切实保障认同主体需求的顺利实现，这就涉及到了制度的有效性问题。奥兰·R·扬认为，只有当一种制度达到这一程度时，才能说它是有效的：该制度的运作能促使行为主体改变其行为，而在不存在该制度或该制度被其他制度安排代替的情况下则不然。[11]其实，制度的有效性本身又是一个与制度相关人不可分割的问题，“制度的实际效度，不取决于制度本身的变化与发展，而取决于制度行动者的行动理念、行动方式是否发生变化；在行动者的行动逻辑没有发生变化的情况下，制度变化与发展要产生新的制度运行效度是比较困难的。”[12]制度有效性与制度认同之间存在内在的互赖性，无法将二者拆开来单独进行分析。值得肯定的是，单就政治制度而言，制度所表达的终极价值和制度各要素之间的有机组合（即制度设置的科学性）是制度有效性发挥的基础。 三、民族权益保障机构：认同主体自我需求的实现载体
组织机构是政治体系的实物体现，政治体系只有依托一定的组织机构才能运行起来。政治组织机构的重要性在于，它不仅要协调各种社会冲突与矛盾，还要使各种利益追求“各得其所”。“在任何一个社会势力复杂且其利害关系纵横交错的社会里，如果不能创设与各派社会势力既有关联又是独立存在的政治机构的话，那么就没有哪一个社会势力能够单独统治，更不用说形成共同体了，……每一个集团的权力就是通过政治机构来行使的。这些机构能柔和、缓解并重新调整这种权力，从而使某一种起支配作用的社会势力与共同体中的其他社会势力相适应。”[13]
在我国少数民族政治建构中，各少数民族主要通过以下组织机构来实现其权利：一是通过各级权力机关，实现少数民族参与管理国家、地方事务的权利，全国人民代表大会是各族人民行使国家权力的最高权力机关，历届全国人民代表大会表明，少数民族代表人数占全国人民代表大会代表总人数的比例，均高于同期少数民族人口占全国总人口的比例；二是通过设立自治机关，实现少数民族自主管理本民族、本地区内部事务的权利；三是设立专门的民族工作机构，来保障少数民族权益的实现。我国的国家民族事务委员会是国务院管理民族事务的行政机构，地方各级人民政府民族事务委员会是地方各级人民政府管理民族事务的机构，我国还在各级政府工作部门中设立了相应的民族工作机构。除此之外，根据全国人民代表大会和政治协商会议等机构组织法的有关规定，全国人大和全国政协分别设立了民族委员会和民族宗教委员会等民族工作机构，履行相应的职责，地方各级人大和政协机构中也设有相关的民族工作部门。各民族工作机构之间的分工体现为：各级民委是同级政府部门中管理民族事务的职能部门和专门机构；各级人民代表大会所属的民族工作机构的权限主要侧重于民族法律法规的审议、制订和对民族法规的贯彻落实进行监督，以及对民族工作开展调研和指导等等；各级政协所属的民族工作机构，主要是对民族工作进行调研，反映情况，提出建议，并对相关的工作部门给予指导和监督。
当然，政治组织机构能否真正成为认同主体需求的实现载体，以对政治认同形成有效影响，主要取决于以下因素：政治组织机构的设置理念是否反映了人们的社会需求，政治组织机构的各组成要素之间是否存在良好的沟通机制，政治组织机构之间是否实现合理的分工与合作，政治组织机构与非政治组织机构之间是否形成良好的协作关系，政治组织机构职能定位是否明确，以及政治组织机构是否能适应外在环境的变迁等等。总之，政治组织机构要成为一种“生态型的政治组织机构”，而不是“机械型的政治组织机构”，当然这也是现代政治组织机构正在努力的发展方向。
四、少数民族干部培养：政治认同形成的主导性推动力量
政治精英是政治体系运行及政治认同形成的主导性推动力量，注重少数民族干部的训练与培养便基于此。新中国成立后，1949年毛泽东在《关于西北少数民族工作的指示》中提出：要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。在这一指示的引导下，我国少数民族干部培养工作经过多年的努力，主要呈现出以下特质：
其一，“因时制宜”的少数民族干部培养和选拔方针。1950年11月政务院批准中央民委起草的《培养少数民族干部试行方案》明确提出，培养少数民族干部的主要方针是以开办政治学校和政治训练班，培养普通干部为主；1956年经历社会主义改造后，社会主义全面建设急需各方面的专业人才，刘少奇在党的八大政治报告中要求：“凡是在少数民族地区的工业，无论是中央国营工业或者地方工业，都必须注意帮助少数民族形成自己的工人阶级，培养自己的科学技术干部和企业管理干部”；1978年10月，中组部发出《关于少数民族地区干部工作的几点意见》，指出各地要注意选拔政治思想好、比较懂得业务的少数民族干部，在政治、财政、商业、文教卫生等同群众联系较多的部门中担任领导职务；1993年12月，中组部、中央统战部、国家民委联合制定《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》，进一步明确了新时期民族工作的要求是：紧密围绕经济建设中心，按照干部“四化”（革命化、年輕化、知识化、专业化）方针，培养造就一支德才兼备，廉洁勤政，密切联系各民族群众，门类齐全、专业配套、结构合理，能够适应改革开放和发展社会主义市场经济需要的少数民族干部队伍。[14]186-189可见，我国少数民族干部的培养方针经历了最初的政治为主、专业为辅，转向政治和专业并重，继而发展为“四化”的过程。2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上提出了民族地区好干部“三个特别”新标准：明辨大是大非的立场特别清醒、维护民族团结的行动特别坚定、热爱各族群众的感情特别真诚。
其二，“酌情照顾”的少数民族干部培养和选拔要求。针对少数民族地区发展相对落后的特点，早在1944年11月，毛泽东针对延安民族学院的教育方针和学生生活等问题就曾作过重要指示，提出对民族学院的学生要适当照顾，要“特殊点、优待点”。在少数民族干部数量上，提出少数民族干部比例与少数民族人口所占比例大体适应。1957年周恩来在《关于我国民族政策的几个问题》中指出，关于干部方面的民族化，就是民族干部应该有一定的比例，在汉族人多的地方，容易忽视少数民族干部的一定比例，即使少数民族人口少，也必照顾这一点。针对杂散居的少数民族，提出要重视培养杂散居地区少数民族干部的要求。1979年10月，中共中央、国务院在批准国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》中指出，根据各民族一律平等的原则，在地方各级人民代表大会中，各有关少数民族都应当有适当名额的代表，对人口较少的民族，也应给以适当照顾。[14]190-194直至目前，我国在少数民族干部的培养与选拔方面无不遵照以上要求。
其三，“形式灵活”的少数民族干部培养和选拔途径。我国少数民族干部培养途径主要有举办干部训练班和干部学校、创办民族院校、在普通高校创办一般民族班与民族预科班、挂职锻炼、军队培养输送等途径。1937年延安中央党校就开办了少数民族干部训练班，自1941年在延安创办民族学院开始，西北、西南、中南等地相继建立民族学院，目前不少民族学院已扩建为民族大学。普通高校的民族班和民族预科班是专门招收少数民族干部与学生的一种特殊措施，在招生条件上给予少数民族考生优惠照顾。挂职锻炼是目前少数民族干部培养使用较多的途径，从1990年开始，中组部、中央统战部、国家民委每年从民族地区选派德才兼备、政治文化素质高、有培养前途和发展潜力的优秀中青年干部，到中央、国家机关和经济发达地区进行挂职锻炼。 少数民族干部作为政治认同形成的主导性推动力量，基于两个方面：一是少数民族干部不仅是我国政治价值理念、制度规范的宣传者，还是具体的执行者、维护者和责任承担；二是少数民族干部作为同族成员，往往是其同族成员选择规则的“化身”，这一“化身”最终是否值得信赖，对其同族成员的政治认同起着重要影响。
五、恰当的政治建构途径与方式选择：政治认同形成的“平衡杠杆”
政治建构途径与方式恰当与否，就像“平衡杠杆”一样影响着政治认同的形成。政治建构途径与方式的选择必须以尊重原有的社会文化基础和格局为出发点，我国少数民族政治建构的途径与方式选择形成如下逻辑：遵循因地、因俗而异的原则，改变少数民族的不平等地位→赋予少数民族自主管理本地区与民族内部事务的权利→实现少数民族经济社会的全面发展，使少数民族由政治解放向经济、社会、文化共同发展的途径转向。
中华人民共和国成立之初，我国少数民族地区的经济、政治呈现很大的差异与复杂性。有封建地主经济占统治地位的壮、回、满等30多个少数民族（大约3000万人口），有保留了封建农奴制的藏族、傣族、哈尼族等少数民族（大约400万人口），有保留奴隶制的川、滇交界的大小凉山地区的彝族等少数民族（大约100万人口），还有保留原始公社制残余的云南边疆地区的独龙族、怒族、佤族、傈僳族等，少数民族（大约有60多万人口）。[6]237-238针对以上情况，我国于20世纪50年代，本着“慎重稳进”的原则，在政治上对少数民族地区进行了民主改革，废除了奴隶制和封建农奴制，对这些地区进行了社会主义改造，实现了少数民族之间的地位平等。
在实现少数民族地位平等的基础上，进一步确保少数民族自主管理本民族、本地区内部事务的权利。中国政府在少数民族聚居地方全面推行民族区域自治，依据少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小，建立自治区、自治州、自治县三级民族自治地方，并以民族乡作为补充形式。在少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可建立以一个少数民族聚居区为基础的自治地方，也可建立以几个少数民族聚居区为基础的自治地方；一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域，建立相应的自治地方或者民族乡，民族自治地方依据本地方的实际情况，可包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇；一个民族有多处大小不同的聚居区，可建立多个不同行政地位的自治地方。自治机关在我国宪法和政治制度的规定框架下，行使地方职权的同时，还行使立法权、变通执行或者停止执行权、经济发展权、财政权、少数民族干部培养使用权、发展教育和民族文化权、语言文字使用与发展权以及科技文化发展权等等。少数民族区域自治的实行，实现了少数民族在政治与经济上的“当家作主”。
在帮助数民族地区发展方面，由最初的向少数民族地区“输血”， 逐步过渡到培养少数民族地区的“造血”功能。我国《宪法》《民族区域自治法》把支持与帮助民族自治地方的发展规定为一项法律义务。我国从“一五”计划就开始对少数民族地区的基础设施、基础产业进行大力投入与特殊支持，仅在“一五”计划期间，我国新建8条铁路干线，其中有5条建在民族地区或直接与民族地区相连接，国家把156个大型建设项目中的40个项目安排在了民族地区，2007年青藏铁路的建成，结束了西藏没有铁路的历史。少数民族地区产业迅速发展，逐渐走出一条立足资源优势、具有自身特色的工业化道路，仅以西藏为例，西藏生产总值由1965年的327亿元增加到2014年的9208亿元，增长了281倍。[15]
恰当的政治建构途径与方式，能够获得事半功倍的政治认同效果，政治建构途径与方式的科学与有效性，是经过“他者”（认同主体）“检验”的结果，“他者”对政治体系的反映并不是被动的，“他者”在不断运用自己的主动性对政治体系做出“诠释”，这种主动性是认同主体所具备的认同能力、思维习惯与方式、价值立场等因素的综合反映。
注释：
①习近平总书记在2014年9月召開的中央民族工作会议上的讲话。
②习近平总书记在2015年8月召开的中央第六次西藏工作座谈会上指出，要不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，即“五个认同”。
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[15]国务院新闻办公室.民族区域自治制度在西藏的成功实践白皮书[Z]. 2015.
【责任编辑：张晓妍】
关键词：民族团结；少数民族；政治认同；价值理念；政治建构
中图分类号：D633
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）04-0025-05
基金项目：国家社科基金项目“西南边疆民族地区公民政治认同的民族伦理基础研究”（14BSH007）。
作者简介：王茂美（1978-），女，云南大理人，云南师范大学哲学与政法学院副教授，博士，研究方向：政治学、政治社会学。
习近平总书记曾强调：人心是最大的政治，人心在我，各族人民就能众志成城，①从国家层面而言，各民族的人心问题本质上关乎政治认同、国家认同问题。在习近平提出的“五个认同”中，②国家认同是第一位的，国家认同是政治认同的最高形式。“上层建筑是否适应经济基础的问题，是上层建筑对于经济基础的效率问题，是上层建筑的合理性的问题，而上层建筑是否受到人民的支持和拥护，这是上层建筑的正当性的问题。……经济基础和上层建筑之间的关系中还存在着是否被人民接受的问题，或者说，衡量上层建筑，我们不仅要考察它是否适应经济基础，是否促进生产力的发展，而且还要考察它是否被人民所接受。” [1]政治认同不可能天然而成，它需要运用各种条件进行建构。我国少数民族政治建构已逐步形成一条既具中国特质，又能为世界政治文明作出相应贡献的演进发展之路。
一、民族平等、团结与自治的价值理念：对认同主体的需求给予心理支持与合法性论证
认同主体的需求源自两个层面，一是社会存在，人作为社会关系总和的存在体，具有追求其生存之意义的需求与冲动，“人是悬挂在由他们自己编织的意义之网上的动物”。[2]二是生命体的存在，即维持其生命体的需求，这种需求在人类早期主要通过自然界获得，随着人类社会活动和社会关系的不断发展，人类需求的形态与层次也在不断发展变化。
人有需求之意识与冲动，便有实现其需求之意志与行动，人的社
会存在性决定了人类之需求主要在社会领域中实现。人类在实现自我需求的过程中，难免处于相互影响的无序状态，为了在最大限度上保障每个人的需求在不同程度上得以实现，而不至于在无序状态下得到“零和”的结果，对个体需求進行相互协调与整合便成为理智选择，谁能为这样的利益协调与整合的必要性提供合法性论证呢？承担这一任务的便是在诸多个体需求之间形成 “通约”的“价值理念”。正如葛兰西所指出的，一个历史的行动只能是由“集体人”来承担，这就预设“文化—社会”同一性的获得，通过一个平等和共同的世界概念基础，分散的意志、异质目标的复杂性卷入为一个单一的目标。[3]在人类发展的早期，哲学、宗教、道德在此方面发挥着重要功能，“人们迄今总是为自己造出关于自己本身、关于自己是何物或应当成为何物的种种虚假观念。他们按照自己关于神、关于模范人等等观念来建立自己的关系。他们头脑的产物就统治他们。他们这些创造者就屈从于自己的创造物。”[4] 尽管马克思在此论述中对唯心主义持批判立场，但也从另一个层面揭示了对自我意义进行阐释是人类的特质。随着人类世俗化的不断发展，对人类行为目标的一致性进行有力阐释与论证的，则应该归功于以政治意识形态为集中体现的各种政治价值理念。
政治价值理念是政治体系的深层结构，它指导着政治体系的建构和运行方向，各种政治价值理念都力图对人类共有的追求与美好未来进行描绘与论证，并试图为认同主体的需求提供心理支持与合法性论证，以此来影响人们的政治认同。阿尔都塞把意识形态看作是人类社会延续的需要，“没有这些特殊的社会形态，没有意识形态的种种表象体系，人类社会就不能生存下去。人类社会把意识形态作为自己呼吸的空气和历史生活的必要成为而分泌出来。”[5]民族平等、民族团结及少数民族区域自治，既是新中国成立以来我国处理民族关系的指导理念，也是我国少数民族政治认同建构的理念基础。
在新中国成立之前，民族平等理念就曾在中国共产党的不少重要文件中提出，较早的是1931年11月的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，同年11月在革命根据地中央苏区召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，大会在《关于中国境内少数民族问题的决议案》里指出：少数民族劳动者和汉族的劳苦人民一律平等，享有法律上的一切权利义务。[6]191-192 此后中国共产党在不同重要场合提过民族平等的主张，1935年中国共产党发表抗日救国的《八一宣言》，第一次明确提出：实行中国境内各民族一律平等政策。在民族团结方面，列宁曾指出，“打倒一切民族压迫，打倒某一民族或某一语言的一切特权，这是无产阶级这个民主力量的绝对职责”， [7]中国共产党对此思想进行了借鉴与完善。在民族自治理念方面，1937年8月，中国共产党颁布的《抗战救国十大纲领》中提出：“动员蒙民、回民及其他少数民族，在民族自决和自治的原则下，共同抗日。” [6]1871938年召开的六届六中全会，成为党在民主革命时期民族问题纲领的转折点。毛泽东在会议报告中明确指出：允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。1946年4月陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》，以立法的形式把民族区域自治确定下来。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，使民族平等、民族团结和民族区域自治理念得到了全面明确的体现。 中华人民共和国成立后，民族平等、民族团结和民族区域自治理念继续得到发展、巩固与完善，并以实现各民族的共同繁荣作为我国民族政策的出发点和归宿。在民族平等方面，1952年2月中央人民政府就颁布了《关于保障一切散居的少数民族充分享有民族平等权利的决定》；1954年宪法规定各民族一律平等，禁止对任何民族的歧视和压迫。在民族团结方面，除了党和国家领导人在多次公开讲话中重申民族团结的重要性外，1954年宪法明确规定禁止破坏各民族团结的行为。在民族自治方面，1952年8月，中央人民政府颁布《民族区域自治实施纲要》，民族区域自治开始全面推行；1954年宪法总纲第三条规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，在以后的历次宪法修订中，这些理念都得到很好地保持与完善。十年“文革”浩劫期间，民族问题与阶级问题长期混淆。1979年4月中央召开全国边防工作会议，全面重申党的民族政策。1980年4月中共中央批转《西藏工作座谈会纪要》，指出所谓“民族问题是阶级问题”的说法是错误的。1981年6月党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，再次强调我国民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系。1982年9月，党的十二大鲜明提出：民族团结、民族平等和各民族的共同繁荣，是关系到国家命运的重大问题。1982年宪法从法律上正式确认了我国民族关系的性质和内容。1984年5月《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布，标志着少数民族区域自治理念进入法制化建设阶段。2001年2月，九届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订的民族区域自治法。除此以外，我国政府还在1999年9月发表《中国的少数民族政策及其实践》白皮书、2005年2月发表《中国的民族区域自治》白皮书、2009年9月发表《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书、2015年9月发表《民族区域自治制度在西藏的成功实践》白皮书等，都充分肯定了我国民族平等、民族团结和民族区域自治的价值理念。
二、民族区域自治制度：对认同主体需求的实现给予合法性保障
认同主体在实现自我需求的过程中，其行为只有得到相关制度规范的认可与保障才具备充分的合法性。诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为规定人们之间的相互关系而人为地设定的一些制约”。[8]奥斯特罗姆认为“制度是一种规则组合，它被人们用来决定谁有资格进入某一决策领域，决定信息如何被提供，决定在什么情况下应该采取什么行动，决定个体行动如何被聚合为集体决策……所有制度都存在于由个体组成而共享着某种语言的共同体中，而不是一个作为某种外在环境的物质场所” 。[9]从以上观点可看出，维持秩序是制度的本职所在，制度在为人们行为提供保障的同时，也对其作出相应的限制，人们的行为只有获得制度的“准入”，才能在制度框架下具有合法性。
在我国少数民族政治制度建构中，真正使民族平等、民族团结和民族区域自治理念形成一体化制度安排的，是中华人民共和国的民族区域自治制度。“我们根据我国实际情况，实事求是地实行民族区域自治，这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素與政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。这样的制度是史无前例的创举。”[10]
其一，民族区域自治制度对少数民族的需求给予合法性认可。在少数民族政治建构中，我国从制度规范上对少数民族的政治地位、政治权利、语言文化等给予了合法性认可。我国《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由；民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由；民族自治地方的人民代表大会，除了实行区域自治的民族代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额代表；民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字，同时使用几种通用语言文字的，可以以实行区域自治的民族语言文字为主。当然，值得一提的是，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国人民法院组织法》，均对少数民族的语言和文字使用、宗教信仰、政治参与等方面，赋予充分的合法性认可。
其二，民族区域自治制度为少数民族行为目标的实现提供相应的保障。政治制度规范在对人们的行为给予合法性认可的基础上，还提供相应条件以保障行为目标的实现。我国在少数民族聚居的地方，实行少数民族区域自治制度，给予少数民族很多优惠政策。我国《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关录用工作人员时，对实行民族区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当照顾；民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族成员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。国家对少数民族自治地方在财政预算支出、教育、经济发展等方面，都采取优惠政策给予照顾。
其三，民族区域自治制度对有损民族团结的行为进行约束与禁止，以协调社会秩序。政治制度规范在对人们的某些行为给予认可与保障的同时，也对另一些行为进行约束或禁止，以此来确保已经获得“准入证”的行为能够顺利实现目标，维持整个社会秩序。在保障各少数民族合法权益的同时，我国《民族区域自治法》明确禁止以下行为的发生：禁止对任何民族的压迫和歧视，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为；任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教和不信仰宗教的公民，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动，宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。
诚然，实践中政治制度规范能否切实保障认同主体需求的顺利实现，这就涉及到了制度的有效性问题。奥兰·R·扬认为，只有当一种制度达到这一程度时，才能说它是有效的：该制度的运作能促使行为主体改变其行为，而在不存在该制度或该制度被其他制度安排代替的情况下则不然。[11]其实，制度的有效性本身又是一个与制度相关人不可分割的问题，“制度的实际效度，不取决于制度本身的变化与发展，而取决于制度行动者的行动理念、行动方式是否发生变化；在行动者的行动逻辑没有发生变化的情况下，制度变化与发展要产生新的制度运行效度是比较困难的。”[12]制度有效性与制度认同之间存在内在的互赖性，无法将二者拆开来单独进行分析。值得肯定的是，单就政治制度而言，制度所表达的终极价值和制度各要素之间的有机组合（即制度设置的科学性）是制度有效性发挥的基础。 三、民族权益保障机构：认同主体自我需求的实现载体
组织机构是政治体系的实物体现，政治体系只有依托一定的组织机构才能运行起来。政治组织机构的重要性在于，它不仅要协调各种社会冲突与矛盾，还要使各种利益追求“各得其所”。“在任何一个社会势力复杂且其利害关系纵横交错的社会里，如果不能创设与各派社会势力既有关联又是独立存在的政治机构的话，那么就没有哪一个社会势力能够单独统治，更不用说形成共同体了，……每一个集团的权力就是通过政治机构来行使的。这些机构能柔和、缓解并重新调整这种权力，从而使某一种起支配作用的社会势力与共同体中的其他社会势力相适应。”[13]
在我国少数民族政治建构中，各少数民族主要通过以下组织机构来实现其权利：一是通过各级权力机关，实现少数民族参与管理国家、地方事务的权利，全国人民代表大会是各族人民行使国家权力的最高权力机关，历届全国人民代表大会表明，少数民族代表人数占全国人民代表大会代表总人数的比例，均高于同期少数民族人口占全国总人口的比例；二是通过设立自治机关，实现少数民族自主管理本民族、本地区内部事务的权利；三是设立专门的民族工作机构，来保障少数民族权益的实现。我国的国家民族事务委员会是国务院管理民族事务的行政机构，地方各级人民政府民族事务委员会是地方各级人民政府管理民族事务的机构，我国还在各级政府工作部门中设立了相应的民族工作机构。除此之外，根据全国人民代表大会和政治协商会议等机构组织法的有关规定，全国人大和全国政协分别设立了民族委员会和民族宗教委员会等民族工作机构，履行相应的职责，地方各级人大和政协机构中也设有相关的民族工作部门。各民族工作机构之间的分工体现为：各级民委是同级政府部门中管理民族事务的职能部门和专门机构；各级人民代表大会所属的民族工作机构的权限主要侧重于民族法律法规的审议、制订和对民族法规的贯彻落实进行监督，以及对民族工作开展调研和指导等等；各级政协所属的民族工作机构，主要是对民族工作进行调研，反映情况，提出建议，并对相关的工作部门给予指导和监督。
当然，政治组织机构能否真正成为认同主体需求的实现载体，以对政治认同形成有效影响，主要取决于以下因素：政治组织机构的设置理念是否反映了人们的社会需求，政治组织机构的各组成要素之间是否存在良好的沟通机制，政治组织机构之间是否实现合理的分工与合作，政治组织机构与非政治组织机构之间是否形成良好的协作关系，政治组织机构职能定位是否明确，以及政治组织机构是否能适应外在环境的变迁等等。总之，政治组织机构要成为一种“生态型的政治组织机构”，而不是“机械型的政治组织机构”，当然这也是现代政治组织机构正在努力的发展方向。
四、少数民族干部培养：政治认同形成的主导性推动力量
政治精英是政治体系运行及政治认同形成的主导性推动力量，注重少数民族干部的训练与培养便基于此。新中国成立后，1949年毛泽东在《关于西北少数民族工作的指示》中提出：要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。在这一指示的引导下，我国少数民族干部培养工作经过多年的努力，主要呈现出以下特质：
其一，“因时制宜”的少数民族干部培养和选拔方针。1950年11月政务院批准中央民委起草的《培养少数民族干部试行方案》明确提出，培养少数民族干部的主要方针是以开办政治学校和政治训练班，培养普通干部为主；1956年经历社会主义改造后，社会主义全面建设急需各方面的专业人才，刘少奇在党的八大政治报告中要求：“凡是在少数民族地区的工业，无论是中央国营工业或者地方工业，都必须注意帮助少数民族形成自己的工人阶级，培养自己的科学技术干部和企业管理干部”；1978年10月，中组部发出《关于少数民族地区干部工作的几点意见》，指出各地要注意选拔政治思想好、比较懂得业务的少数民族干部，在政治、财政、商业、文教卫生等同群众联系较多的部门中担任领导职务；1993年12月，中组部、中央统战部、国家民委联合制定《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》，进一步明确了新时期民族工作的要求是：紧密围绕经济建设中心，按照干部“四化”（革命化、年輕化、知识化、专业化）方针，培养造就一支德才兼备，廉洁勤政，密切联系各民族群众，门类齐全、专业配套、结构合理，能够适应改革开放和发展社会主义市场经济需要的少数民族干部队伍。[14]186-189可见，我国少数民族干部的培养方针经历了最初的政治为主、专业为辅，转向政治和专业并重，继而发展为“四化”的过程。2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上提出了民族地区好干部“三个特别”新标准：明辨大是大非的立场特别清醒、维护民族团结的行动特别坚定、热爱各族群众的感情特别真诚。
其二，“酌情照顾”的少数民族干部培养和选拔要求。针对少数民族地区发展相对落后的特点，早在1944年11月，毛泽东针对延安民族学院的教育方针和学生生活等问题就曾作过重要指示，提出对民族学院的学生要适当照顾，要“特殊点、优待点”。在少数民族干部数量上，提出少数民族干部比例与少数民族人口所占比例大体适应。1957年周恩来在《关于我国民族政策的几个问题》中指出，关于干部方面的民族化，就是民族干部应该有一定的比例，在汉族人多的地方，容易忽视少数民族干部的一定比例，即使少数民族人口少，也必照顾这一点。针对杂散居的少数民族，提出要重视培养杂散居地区少数民族干部的要求。1979年10月，中共中央、国务院在批准国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》中指出，根据各民族一律平等的原则，在地方各级人民代表大会中，各有关少数民族都应当有适当名额的代表，对人口较少的民族，也应给以适当照顾。[14]190-194直至目前，我国在少数民族干部的培养与选拔方面无不遵照以上要求。
其三，“形式灵活”的少数民族干部培养和选拔途径。我国少数民族干部培养途径主要有举办干部训练班和干部学校、创办民族院校、在普通高校创办一般民族班与民族预科班、挂职锻炼、军队培养输送等途径。1937年延安中央党校就开办了少数民族干部训练班，自1941年在延安创办民族学院开始，西北、西南、中南等地相继建立民族学院，目前不少民族学院已扩建为民族大学。普通高校的民族班和民族预科班是专门招收少数民族干部与学生的一种特殊措施，在招生条件上给予少数民族考生优惠照顾。挂职锻炼是目前少数民族干部培养使用较多的途径，从1990年开始，中组部、中央统战部、国家民委每年从民族地区选派德才兼备、政治文化素质高、有培养前途和发展潜力的优秀中青年干部，到中央、国家机关和经济发达地区进行挂职锻炼。 少数民族干部作为政治认同形成的主导性推动力量，基于两个方面：一是少数民族干部不仅是我国政治价值理念、制度规范的宣传者，还是具体的执行者、维护者和责任承担；二是少数民族干部作为同族成员，往往是其同族成员选择规则的“化身”，这一“化身”最终是否值得信赖，对其同族成员的政治认同起着重要影响。
五、恰当的政治建构途径与方式选择：政治认同形成的“平衡杠杆”
政治建构途径与方式恰当与否，就像“平衡杠杆”一样影响着政治认同的形成。政治建构途径与方式的选择必须以尊重原有的社会文化基础和格局为出发点，我国少数民族政治建构的途径与方式选择形成如下逻辑：遵循因地、因俗而异的原则，改变少数民族的不平等地位→赋予少数民族自主管理本地区与民族内部事务的权利→实现少数民族经济社会的全面发展，使少数民族由政治解放向经济、社会、文化共同发展的途径转向。
中华人民共和国成立之初，我国少数民族地区的经济、政治呈现很大的差异与复杂性。有封建地主经济占统治地位的壮、回、满等30多个少数民族（大约3000万人口），有保留了封建农奴制的藏族、傣族、哈尼族等少数民族（大约400万人口），有保留奴隶制的川、滇交界的大小凉山地区的彝族等少数民族（大约100万人口），还有保留原始公社制残余的云南边疆地区的独龙族、怒族、佤族、傈僳族等，少数民族（大约有60多万人口）。[6]237-238针对以上情况，我国于20世纪50年代，本着“慎重稳进”的原则，在政治上对少数民族地区进行了民主改革，废除了奴隶制和封建农奴制，对这些地区进行了社会主义改造，实现了少数民族之间的地位平等。
在实现少数民族地位平等的基础上，进一步确保少数民族自主管理本民族、本地区内部事务的权利。中国政府在少数民族聚居地方全面推行民族区域自治，依据少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小，建立自治区、自治州、自治县三级民族自治地方，并以民族乡作为补充形式。在少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可建立以一个少数民族聚居区为基础的自治地方，也可建立以几个少数民族聚居区为基础的自治地方；一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域，建立相应的自治地方或者民族乡，民族自治地方依据本地方的实际情况，可包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇；一个民族有多处大小不同的聚居区，可建立多个不同行政地位的自治地方。自治机关在我国宪法和政治制度的规定框架下，行使地方职权的同时，还行使立法权、变通执行或者停止执行权、经济发展权、财政权、少数民族干部培养使用权、发展教育和民族文化权、语言文字使用与发展权以及科技文化发展权等等。少数民族区域自治的实行，实现了少数民族在政治与经济上的“当家作主”。
在帮助数民族地区发展方面，由最初的向少数民族地区“输血”， 逐步过渡到培养少数民族地区的“造血”功能。我国《宪法》《民族区域自治法》把支持与帮助民族自治地方的发展规定为一项法律义务。我国从“一五”计划就开始对少数民族地区的基础设施、基础产业进行大力投入与特殊支持，仅在“一五”计划期间，我国新建8条铁路干线，其中有5条建在民族地区或直接与民族地区相连接，国家把156个大型建设项目中的40个项目安排在了民族地区，2007年青藏铁路的建成，结束了西藏没有铁路的历史。少数民族地区产业迅速发展，逐渐走出一条立足资源优势、具有自身特色的工业化道路，仅以西藏为例，西藏生产总值由1965年的327亿元增加到2014年的9208亿元，增长了281倍。[15]
恰当的政治建构途径与方式，能够获得事半功倍的政治认同效果，政治建构途径与方式的科学与有效性，是经过“他者”（认同主体）“检验”的结果，“他者”对政治体系的反映并不是被动的，“他者”在不断运用自己的主动性对政治体系做出“诠释”，这种主动性是认同主体所具备的认同能力、思维习惯与方式、价值立场等因素的综合反映。
注释：
①习近平总书记在2014年9月召開的中央民族工作会议上的讲话。
②习近平总书记在2015年8月召开的中央第六次西藏工作座谈会上指出，要不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，即“五个认同”。
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【责任编辑：张晓妍】