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世界经济深度嵌入和中国经济改革开放，不仅为中国金融产业发展创造了前所未有的历史机遇，也给金融产业安全带来了史无前例的严峻挑战。在国际金融市场的激烈竞争中，一定数量银行的破产不可避免。尽管困境银行的市场退出，有助于维护银行业整体的稳健运行和有序竞争，促进金融产业结构调整，提高资源配置效率，但是，银行的市场退出毕竟要以损害部分存款人利益为代价，而存款人恐慌又极易造成银行挤兑，并有可能进一步引发金融恐慌，从而危及国家的金融安全。因此，为维护公众信心和金融产业的安全稳定，为保护存款人利益并为银行的市场退出提供有效的制度保证，加快推动存款保险立法，尽快建立功能完善、权责统一、运行高效的存款保险制度，应成为中国“十一五”期间金融改革的重中之重。
存款保险制度是维护金融安全的重要防线，它与金融监管当局的审慎监管和央行最后贷款人制度三位一体，共同构成国家金融安全防护体系。金融危机的数次挑战和国外实施的成功经验，都强有力地证明了建立存款保险制度的必要性和有效性。因此，无论是站在保护存款人利益的立场，还是从维护金融产业的安全和稳定出发，建立我国的存款保险制度已是势在必行。
一、存款保险制度概述
存款保险制度，是一国为保护存款人利益，维护金融秩序稳定，通过法律形式建立的一种金融制度安排。即在金融体系内，为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，规定一定范围的金融机构必须或自愿向存款保险机构交纳保费，当该金融机构面临危机或经营破产时，存款保险机构向其提供流动性资助，帮助其渡过难关或代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付。
自1933年美国创立联邦存款保险公司至今，全球已有95个国家和地区先后建立了存款保险制度。存款保险制度之所以得到如此广泛的推广，源于银行的经营特性,以及银行危机对经济的巨大破坏。银行经营的是一种特殊的商品——货币，而且这种经营是以负债经营为基本特征的。根据《巴塞尔资本协议》的规定，银行资本充足率只需达到8%即可（其中核心资本充足率只需达到4%），也就是说银行90%以上的资金来源于负债。贷款契约是硬约束，而资金来源是软约束，这无疑造就了银行经营的先天脆弱性。由于信息不对称及逆向选择的存在，当个别银行的经营出现困难时，储户容易产生强烈的资金抽回冲动，从而出现挤兑，而一旦个别银行倒闭，由于缺乏充足的信息去辨别持有他们资金的银行是否健全可靠，容易导致挤兑同时在“好银行”和“坏银行”中发生。其结果，往往不论是“好银行”还是“坏银行”，都会因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产，从而引发大范围的银行恐慌。
在1929～1933年经济大危机的五年间，美国共有9108家银行倒闭，“传染性”的挤兑使得效益好的银行和效益差的银行一起倒闭，整个银行体系面临着崩溃。为了重建公众对银行业的信心，美国采取了大量措施，其中之一就是建立联邦存款保险制度。存款保险制度能在很大程度上切断储户恐慌与银行倒闭之间的恶性循环。更进一步地说，这种为存款人提供存款保险的制度，可以通过改善存款合约的信息结构,来消除绝大多数存款人的恐慌心理。正是由于具有这个特殊功能，在恐慌导致银行倒闭、倒闭又进一步加剧恐慌的危机期间，存款保险制度成为救命稻草，在美国应“运”而生，并戏剧性地改变了美国银行业;存款保险制度建立之前的20年代，每年倒闭的银行数量超过500家，在大萧条期间更是超过了2000家；而1933年建立存款保险制度之后的30年代中后期，这一数字迅速降到了每年不到100家;从二战结束之后直到1973年，银行倒闭几乎已从公众注意力中消失。这其中，自然不乏存款保险制度的功劳。
二、中国建立存款保险制度的时机选择
长期以来，中国一直实行对面临市场退出的国有银行的储蓄存款进行优先偿付和全额收购的政策，这事实上是一种隐性的存款担保制度。它也确实在保护存款人利益、维护金融稳定方面发挥了积极作用。但随着经济体制改革的深化，这一制度的弊端日益显现。主要表现在，国有银行风险意识缺乏，道德风险问题严重，中国人民银行承担的负担最终转移给了纳税人和社会公众，同时也造成了自然人与机构债权人的不公平受偿，为金融业的长期健康发展埋下隐患。因而，有必要将隐性存款担保显性化，以改变存款人对国家信用的过度依赖，进一步减轻政府负担，促进银行业的市场化改革，解决国有银行与其他商业银行事实上不平等竞争的问题，同时增强公众对中小银行的信心，形成更加合理的存款金融机构体系。
世界上许多国家都在经济景气下滑甚至银行危机爆发以后，才开始着手建立存款保险制度，属于危机导向型。这种形态下的存款保险制建立，社会成本高，风险更大，不仅进一步加重了银行负担，甚至可能会导致存款保险制度刚刚建立就要面临危机。而在经济上升阶段建立存款保险制度，银行的经营环境比较有利，濒临倒闭破产的银行也比较少，因此不仅可以降低制度建立的成本、减少风险，还能够起到预防危机的积极作用。
随着金融改革的全面推进，银行退出机制的建立，利率与汇率的市场化改革，使一段时间内金融体系的风险大大增加。美国在推进利率市场化进程中，曾发生大量商业银行的倒闭事件。在利率市场化初期，美国每年商业银行倒闭的数量为两位数，1985年开始达到三位数，1987～1991年平均每年达到200家，最高一年达到250家。因此，存款保险制度还是确保中国此番金融体制改革顺利进行的重要条件。
从总体上讲，中国建立存款保险制度的条件已经具备，时机也已成熟。首先，近年来国家宏观经济快速健康发展和金融体系的平稳运行，为存款保险制度的建立创造了有利的外部条件；其次，银监会成立以来，中国银行业监管力度大大加强，监管水平有了很大提高，为存款保险制度建立奠定了坚实的监管基础；以国有商业银行股份制改革为标志的银行业法人治理架构以及法律、会计等相关配套制度的逐步完善，为存款保险制度的建立提供了良好的制度条件。可以说，现在是建立存款保险制度的非常有利的时机。
三、中国建立存款保险制度的路径选择
经验表明，存款保险制度化解金融风险作用的发挥与其模式的选择息息相关。因此，当前中国要建立一套全新、高效、完善的存款保险制度，如何在充分借鉴国外经验的基础上，合理选择适合自己发展的路径尤显关键。
（一）存款保险机构职能的选择
纵观世界各国存款保险制度的发展，都是一个不断权衡利弊、趋利避害的过程。与此同时，存款保险机构的职能也经历了由单一向复合方向的演变历程。由最初只担负保护存款人利益的职责，发展到还要对参加保险的金融机构进行监督、检查，对经营失败或有问题的投保金融机构，给予存款赔付或收购资产、提供资金援助等职能。我们认为，中国建立存款保险机构，应遵循历史与逻辑相统一的原则，采取复合职能模式，具体讲包括以下三个方面：
首先，是保险救助职能。这是存款保险机构最基本也是最重要的职能。当银行出现经营风险时，存款保险机构动用保险基金对出现清偿力危机的银行进行救助，防止银行出现挤兑风波和破产倒闭引起的“多米诺骨牌”效应，化解银行业的系统性风险。如果救援失败，由存款保险机构通过保险基金补偿存款人损失，保护存款人利益，重振公众对银行体系的信心。
其次，是接管破产银行职能。存款保险机构接管破产银行的资金，通过市场化手段进行重组。通常使用的市场化手段主要有：转移投保存款——存款保险机构将破产银行的投保存款转移到另一家经营良好的银行，存款保险机构支付一定的现金给接收行；购买承担——由存款保险机构出面，组成另一家新的机构购买破产的存款机构的所有存款；资助兼并收购——存款保险机构出资支持经营良好的银行对破产银行进行兼并与收购，重组管理层。
再次，是银行监管职能。存款保险机构有权要求受保银行定期提供有关报表和资料，有权对其风险状况进行稽核监测；如果发现银行有违规经营行为，或经营管理不善，存款保险机构有权提出指导意见，并要求其改正；若问题银行对存款保险机构提出的“道义劝告”不予采纳或改进不力，则存款保险机构有权终止对该银行的继续保险，同时，应及时将其认为有较严重问题的银行的情况，向中国人民银行报告，并协助中国人民银行对宣布破产或关闭的受保银行进行接管或破产清理。
（二）存款保险机构组织架构的选择
已经建立存款保险制度的国家和地区，都单独设立一个机构从事存款保险业务，但只有及时获得关于被保险银行的完整准确的信息，存款保险机构才能制定和实施合理的政策和措施，这意味着存款保险机构必须拥有必要的银行监管职责。美、英等国都是将存款保险机构和银行监管机构合二为一地设置，并使之与中央银行相互独立。目前,我国对单个银行的微观监管主要由银监会承担，存款保险机构完全可以附设于银监会，由此可以便捷、低成本地获取银行监管信息，并可避免被保险银行承担不必要的信息报送负担。
国际上已有的存款保险机构分完全官方、民间和官民合办三种。但不论哪种，存款保险均不以盈利为目的，这一点使之与普通的财产保险相区别。根据2000年国际货币基金组织的调查研究报告，在实行正式存款保险制度的67个国家中，有38个是属于政府机构，13个属于私有化组织，16个为官方与私人的混合体。
理论上讲，存款保险由私人提供可以消除政府部门的官僚作风，提高存款保险制度的运行效率。但是，完全意义上的私人存款保险面临的最大问题，是不利于增强公众对存款保险的信心，同时也不可能在竞争性的私人存款保险条件下,实现存款保险的公平定价。因此，私人存款保险制度实际上也是在政府的支持和控制下运作的。美国联邦存款保险制度是政府存款保险模式的代表，而德国则是非官方存款保险模式的典范。虽然这两种模式在加入方式和激励约束等诸多方面都存在巨大差异，但是它们都代表了存款保险成功运作的经验。由此可见，官方或非官方模式并没有绝对的孰优孰劣之分，但不论选择哪种模式，都需要有与之适应的其它制度相互匹配、相互制衡。根据我国金融监管和经营体系的特点，我国建立存款保险制度初期,宜采用官方模式，待条件成熟，再适时适度引入非官方主体，以期建立起一套运行高效的存款保险制度。
（三）存款保险的强制与自愿模式选择
存款保险制度有强制和自愿之分。顾名思义，强制性存款保险就是，通过法律明确规定所有存款性金融机构都必须是存款保险机构的成员；自愿性存款保险就是，允许金融机构自行决定是否参加存款保险，允许存款人自由选择投保数额。我们认为，中国建立存款保险制度应选择强制性存款保险模式。
首先，自愿性存款保险模式往往不能够吸收到足够多的投保成员，尤其大银行往往会拒绝投保，因为大银行是否参保，对存款人在该银行的存款意愿不会造成大的影响，但如此一来，存款保险很有可能陷入“小银行俱乐部”的窘境，从而容易引发存款保险制度的失败；其次，自愿性模式还会导致银行的道德风险和逆向选择，即那些风险偏好型（因而风险更大）的银行更愿意参保，存款保险有变成“风险俱乐部”的危险;同时，自愿性存款保险还会导致存款在银行体系内周期性的大规模转移：在经济形势好的情况下，存款会从投保银行向未投保银行转移，而当个别银行发生问题时，存款又会反向移动。
相比之下，尽管强制性存款保险模式剥夺了银行自由选择是否投保和决定投保数额的权利，但这种模式却使得所有存款人都可获得一定金额的保护，因而，比其它模式更能够保护公众的利益。因此，为了确保存款保险主要目标的实现，避免银行挤兑和系统性危机，就必须采取强制性的存款保险模式。国际实践经验也证明了这一点，目前拥有存款保险制度的95个国家中90%以上实行的都是强制性参保模式。
（四）存款保险的范围选择
存款保险的范围有两层含义，一是指参加存款保险的机构范围；二是指存款保险的赔偿范围。后者又涉及受保护存款的种类和受保护存款比重两个方面的问题。
关于参保机构的范围，从理论上讲，所有从事居民储蓄存款的金融机构均应参加存款保险。这是因为，居民存款的金额少而存户数量多，是形成挤兑的最主要群体。相应地，接受储蓄存款的金融机构也更容易遭受资金流动性问题及挤兑风潮的影响，而陷入无力清偿的困境。因此，我国建立存款保险基金，应将所有接受储蓄存款的金融机构,都纳入到存款保险的范畴内。
关于是否将所有存款都纳入保险范围的问题，各国的做法不尽相同。但可以明确的是，绝大多数国家都将活期储蓄和定期存款纳入保险范围，而同业存款、内部人存款和外币存款等则排除在外。由于实行完全保护所要求的基金规模和赔付金额巨大，大多数国家都实行部分保护的存款保险。迄今为止,只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险，而且除土耳其外，其它国家都是将完全保护作为应对金融危机的一种过渡安排。如韩国在2000年、厄瓜多尔和哥伦比亚在2001年，就取消了完全保护。至于具体受保护存款的限额，世界银行的专家曾建议，对被保险银行每一存款人受保护存款的限额应规定为人均国民产值的1～2倍。但在实际操作中，不少国家的做法都与该建议有较大出入。
我们认为，我国建立存款保险制度，应将被保险银行的定期和活期储蓄、支票及退休金等账户存款均纳入受保护范围。同时也应当界定保险的除外范围，即明确宣布对银行间存款、内部人存款、通过被保险银行购买的股票和债券等不予以保护，促使这些存款人对银行施加市场监督和约束。此外，综合考虑国家承受力、维护储蓄居民信心及防范道德风险等几方面因素，国家存款保险基金下的保护限额,可以定为人均国民产值的3～4倍，或10万元人民币。对该限额内受保护存款可以给予100％的保护；或者变通地规定，6万元以内的受保护存款给予100％的保护，6～10万元之间的受保护存款给予80％的保护。此外，在发生系统性银行危机时，对所有的存款都给予赔偿，可以作为应对金融危机而采用的非常措施。这种全额赔偿与部分赔偿相结合的方式，可以使银行与存款人之间形成一种联合保险，促使存款者谨慎选择银行，督促银行业加强内部控制与管理，增强银行竞争力，促使其稳健经营。
（五）存款保险的费率选择
关于保险费率，在国际上并无统一标准。长期以来，西方国家多实行固定存款保险费率制度，即投保存款不分存款种类，不分投保金融机构的差别，一概以相同的费率征收存款保费。比如，德国为投保存款余额或总额的0.03％，英国实行累进费率，最高限额为存款总额的0.3％。固定费率制虽然简便易行，但在风险控制方面却存在着天然缺陷。由于投保金融机构所缴纳的保费与该机构的财务状态、业务经营水平和承担的风险程度不相关，很容易引起“道德风险”问题。由于同样规模但风险较大的金融机构并不需要付出更多的保险费用，因而，金融机构为追求利润最大化，更倾向于以牺牲保险者的利益为代价而提高其资产组合的风险，从而导致高风险经营机构充斥整个金融体系，使得整个金融体系的营运风险不断攀升。同时，高风险业务被金融机构广为推行，还会直接促使社会资金流向高风险经营的企业，导致整个社会资源的非优化配置。
目前，以浮动费率制取代固定费率制已成为发展趋势，即根据银行经营风险的不同，实行差别费率。浮动费率制有助于促使银行提高经营管理水平，加强自身风险控制，提高资本充足比率，增强资产流动性。
我国在确定保险费率时，应考虑依风险程度不同实行浮动费率。根据参加存款保险的金融机构的风险评估，来确定不同的浮动保险费率，对风险程度较大的银行实行较高的保险费率，增加其经营成本，强化银行的风险意识，促使银行稳健运营。但是要实行浮动费率制，前提是要有一套科学的风险评级体系。比如在美国，联邦存款保险公司就根据银行的资本充足率、资产质量、管理、盈利状况及流动性，对被保险银行进行调查评估和信用等级划分，并据此决定和实施有差别的保险费率。我国可以借鉴这一做法，但考虑到我国的银行业信用风险评估制度目前尚未建立，建立存款保险制度初期可实行固定费率，待到建立起一套完善的银行信用风险评估制度后，再逐步推行浮动费率制。
（四）加强最后贷款人的制度建设
成功的存款保险制度还需要完善的最后贷款人制度与之配套，以帮助消除或抑制纯粹的银行恐慌，避免金融系统崩溃。新修订的《中国人民银行法》第27条和第30条等，明确地规定中国人民银行为维护金融稳定、化解金融风险，有权行使最后贷款人职能。然而上述规定还过于原则和抽象，需要进一步明确中国人民银行行使最后贷款人职能的条件，应明确规定符合哪些条件的银行才能申请最后贷款人贷款，在提供贷款时应附加哪些要求，如交存合理的法定准备金、良好充分的抵押财产和适度的贷款利率或贴现率，采取适当的纠正行动处理本身的流动资金问题，以及限时还款等。对那些因过度风险经营而资不抵债的银行,不仅不提供最后贷款人贷款，而且应尽快予以关闭，以防问题的进一步恶化和存款保险机构的更大损失。
李孟刚:新华社特约经济分析师，中国产业安全论坛秘书长，北京交通大学经济学博士、管理学博士后。
蒋志敏：北京交通大学经济学博士、管理学博士后，国家注册会计师，现供职于国家商务部贸发局。
存款保险制度是维护金融安全的重要防线，它与金融监管当局的审慎监管和央行最后贷款人制度三位一体，共同构成国家金融安全防护体系。金融危机的数次挑战和国外实施的成功经验，都强有力地证明了建立存款保险制度的必要性和有效性。因此，无论是站在保护存款人利益的立场，还是从维护金融产业的安全和稳定出发，建立我国的存款保险制度已是势在必行。
一、存款保险制度概述
存款保险制度，是一国为保护存款人利益，维护金融秩序稳定，通过法律形式建立的一种金融制度安排。即在金融体系内，为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，规定一定范围的金融机构必须或自愿向存款保险机构交纳保费，当该金融机构面临危机或经营破产时，存款保险机构向其提供流动性资助，帮助其渡过难关或代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付。
自1933年美国创立联邦存款保险公司至今，全球已有95个国家和地区先后建立了存款保险制度。存款保险制度之所以得到如此广泛的推广，源于银行的经营特性,以及银行危机对经济的巨大破坏。银行经营的是一种特殊的商品——货币，而且这种经营是以负债经营为基本特征的。根据《巴塞尔资本协议》的规定，银行资本充足率只需达到8%即可（其中核心资本充足率只需达到4%），也就是说银行90%以上的资金来源于负债。贷款契约是硬约束，而资金来源是软约束，这无疑造就了银行经营的先天脆弱性。由于信息不对称及逆向选择的存在，当个别银行的经营出现困难时，储户容易产生强烈的资金抽回冲动，从而出现挤兑，而一旦个别银行倒闭，由于缺乏充足的信息去辨别持有他们资金的银行是否健全可靠，容易导致挤兑同时在“好银行”和“坏银行”中发生。其结果，往往不论是“好银行”还是“坏银行”，都会因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产，从而引发大范围的银行恐慌。
在1929～1933年经济大危机的五年间，美国共有9108家银行倒闭，“传染性”的挤兑使得效益好的银行和效益差的银行一起倒闭，整个银行体系面临着崩溃。为了重建公众对银行业的信心，美国采取了大量措施，其中之一就是建立联邦存款保险制度。存款保险制度能在很大程度上切断储户恐慌与银行倒闭之间的恶性循环。更进一步地说，这种为存款人提供存款保险的制度，可以通过改善存款合约的信息结构,来消除绝大多数存款人的恐慌心理。正是由于具有这个特殊功能，在恐慌导致银行倒闭、倒闭又进一步加剧恐慌的危机期间，存款保险制度成为救命稻草，在美国应“运”而生，并戏剧性地改变了美国银行业;存款保险制度建立之前的20年代，每年倒闭的银行数量超过500家，在大萧条期间更是超过了2000家；而1933年建立存款保险制度之后的30年代中后期，这一数字迅速降到了每年不到100家;从二战结束之后直到1973年，银行倒闭几乎已从公众注意力中消失。这其中，自然不乏存款保险制度的功劳。
二、中国建立存款保险制度的时机选择
长期以来，中国一直实行对面临市场退出的国有银行的储蓄存款进行优先偿付和全额收购的政策，这事实上是一种隐性的存款担保制度。它也确实在保护存款人利益、维护金融稳定方面发挥了积极作用。但随着经济体制改革的深化，这一制度的弊端日益显现。主要表现在，国有银行风险意识缺乏，道德风险问题严重，中国人民银行承担的负担最终转移给了纳税人和社会公众，同时也造成了自然人与机构债权人的不公平受偿，为金融业的长期健康发展埋下隐患。因而，有必要将隐性存款担保显性化，以改变存款人对国家信用的过度依赖，进一步减轻政府负担，促进银行业的市场化改革，解决国有银行与其他商业银行事实上不平等竞争的问题，同时增强公众对中小银行的信心，形成更加合理的存款金融机构体系。
世界上许多国家都在经济景气下滑甚至银行危机爆发以后，才开始着手建立存款保险制度，属于危机导向型。这种形态下的存款保险制建立，社会成本高，风险更大，不仅进一步加重了银行负担，甚至可能会导致存款保险制度刚刚建立就要面临危机。而在经济上升阶段建立存款保险制度，银行的经营环境比较有利，濒临倒闭破产的银行也比较少，因此不仅可以降低制度建立的成本、减少风险，还能够起到预防危机的积极作用。
随着金融改革的全面推进，银行退出机制的建立，利率与汇率的市场化改革，使一段时间内金融体系的风险大大增加。美国在推进利率市场化进程中，曾发生大量商业银行的倒闭事件。在利率市场化初期，美国每年商业银行倒闭的数量为两位数，1985年开始达到三位数，1987～1991年平均每年达到200家，最高一年达到250家。因此，存款保险制度还是确保中国此番金融体制改革顺利进行的重要条件。
从总体上讲，中国建立存款保险制度的条件已经具备，时机也已成熟。首先，近年来国家宏观经济快速健康发展和金融体系的平稳运行，为存款保险制度的建立创造了有利的外部条件；其次，银监会成立以来，中国银行业监管力度大大加强，监管水平有了很大提高，为存款保险制度建立奠定了坚实的监管基础；以国有商业银行股份制改革为标志的银行业法人治理架构以及法律、会计等相关配套制度的逐步完善，为存款保险制度的建立提供了良好的制度条件。可以说，现在是建立存款保险制度的非常有利的时机。
三、中国建立存款保险制度的路径选择
经验表明，存款保险制度化解金融风险作用的发挥与其模式的选择息息相关。因此，当前中国要建立一套全新、高效、完善的存款保险制度，如何在充分借鉴国外经验的基础上，合理选择适合自己发展的路径尤显关键。
（一）存款保险机构职能的选择
纵观世界各国存款保险制度的发展，都是一个不断权衡利弊、趋利避害的过程。与此同时，存款保险机构的职能也经历了由单一向复合方向的演变历程。由最初只担负保护存款人利益的职责，发展到还要对参加保险的金融机构进行监督、检查，对经营失败或有问题的投保金融机构，给予存款赔付或收购资产、提供资金援助等职能。我们认为，中国建立存款保险机构，应遵循历史与逻辑相统一的原则，采取复合职能模式，具体讲包括以下三个方面：
首先，是保险救助职能。这是存款保险机构最基本也是最重要的职能。当银行出现经营风险时，存款保险机构动用保险基金对出现清偿力危机的银行进行救助，防止银行出现挤兑风波和破产倒闭引起的“多米诺骨牌”效应，化解银行业的系统性风险。如果救援失败，由存款保险机构通过保险基金补偿存款人损失，保护存款人利益，重振公众对银行体系的信心。
其次，是接管破产银行职能。存款保险机构接管破产银行的资金，通过市场化手段进行重组。通常使用的市场化手段主要有：转移投保存款——存款保险机构将破产银行的投保存款转移到另一家经营良好的银行，存款保险机构支付一定的现金给接收行；购买承担——由存款保险机构出面，组成另一家新的机构购买破产的存款机构的所有存款；资助兼并收购——存款保险机构出资支持经营良好的银行对破产银行进行兼并与收购，重组管理层。
再次，是银行监管职能。存款保险机构有权要求受保银行定期提供有关报表和资料，有权对其风险状况进行稽核监测；如果发现银行有违规经营行为，或经营管理不善，存款保险机构有权提出指导意见，并要求其改正；若问题银行对存款保险机构提出的“道义劝告”不予采纳或改进不力，则存款保险机构有权终止对该银行的继续保险，同时，应及时将其认为有较严重问题的银行的情况，向中国人民银行报告，并协助中国人民银行对宣布破产或关闭的受保银行进行接管或破产清理。
（二）存款保险机构组织架构的选择
已经建立存款保险制度的国家和地区，都单独设立一个机构从事存款保险业务，但只有及时获得关于被保险银行的完整准确的信息，存款保险机构才能制定和实施合理的政策和措施，这意味着存款保险机构必须拥有必要的银行监管职责。美、英等国都是将存款保险机构和银行监管机构合二为一地设置，并使之与中央银行相互独立。目前,我国对单个银行的微观监管主要由银监会承担，存款保险机构完全可以附设于银监会，由此可以便捷、低成本地获取银行监管信息，并可避免被保险银行承担不必要的信息报送负担。
国际上已有的存款保险机构分完全官方、民间和官民合办三种。但不论哪种，存款保险均不以盈利为目的，这一点使之与普通的财产保险相区别。根据2000年国际货币基金组织的调查研究报告，在实行正式存款保险制度的67个国家中，有38个是属于政府机构，13个属于私有化组织，16个为官方与私人的混合体。
理论上讲，存款保险由私人提供可以消除政府部门的官僚作风，提高存款保险制度的运行效率。但是，完全意义上的私人存款保险面临的最大问题，是不利于增强公众对存款保险的信心，同时也不可能在竞争性的私人存款保险条件下,实现存款保险的公平定价。因此，私人存款保险制度实际上也是在政府的支持和控制下运作的。美国联邦存款保险制度是政府存款保险模式的代表，而德国则是非官方存款保险模式的典范。虽然这两种模式在加入方式和激励约束等诸多方面都存在巨大差异，但是它们都代表了存款保险成功运作的经验。由此可见，官方或非官方模式并没有绝对的孰优孰劣之分，但不论选择哪种模式，都需要有与之适应的其它制度相互匹配、相互制衡。根据我国金融监管和经营体系的特点，我国建立存款保险制度初期,宜采用官方模式，待条件成熟，再适时适度引入非官方主体，以期建立起一套运行高效的存款保险制度。
（三）存款保险的强制与自愿模式选择
存款保险制度有强制和自愿之分。顾名思义，强制性存款保险就是，通过法律明确规定所有存款性金融机构都必须是存款保险机构的成员；自愿性存款保险就是，允许金融机构自行决定是否参加存款保险，允许存款人自由选择投保数额。我们认为，中国建立存款保险制度应选择强制性存款保险模式。
首先，自愿性存款保险模式往往不能够吸收到足够多的投保成员，尤其大银行往往会拒绝投保，因为大银行是否参保，对存款人在该银行的存款意愿不会造成大的影响，但如此一来，存款保险很有可能陷入“小银行俱乐部”的窘境，从而容易引发存款保险制度的失败；其次，自愿性模式还会导致银行的道德风险和逆向选择，即那些风险偏好型（因而风险更大）的银行更愿意参保，存款保险有变成“风险俱乐部”的危险;同时，自愿性存款保险还会导致存款在银行体系内周期性的大规模转移：在经济形势好的情况下，存款会从投保银行向未投保银行转移，而当个别银行发生问题时，存款又会反向移动。
相比之下，尽管强制性存款保险模式剥夺了银行自由选择是否投保和决定投保数额的权利，但这种模式却使得所有存款人都可获得一定金额的保护，因而，比其它模式更能够保护公众的利益。因此，为了确保存款保险主要目标的实现，避免银行挤兑和系统性危机，就必须采取强制性的存款保险模式。国际实践经验也证明了这一点，目前拥有存款保险制度的95个国家中90%以上实行的都是强制性参保模式。
（四）存款保险的范围选择
存款保险的范围有两层含义，一是指参加存款保险的机构范围；二是指存款保险的赔偿范围。后者又涉及受保护存款的种类和受保护存款比重两个方面的问题。
关于参保机构的范围，从理论上讲，所有从事居民储蓄存款的金融机构均应参加存款保险。这是因为，居民存款的金额少而存户数量多，是形成挤兑的最主要群体。相应地，接受储蓄存款的金融机构也更容易遭受资金流动性问题及挤兑风潮的影响，而陷入无力清偿的困境。因此，我国建立存款保险基金，应将所有接受储蓄存款的金融机构,都纳入到存款保险的范畴内。
关于是否将所有存款都纳入保险范围的问题，各国的做法不尽相同。但可以明确的是，绝大多数国家都将活期储蓄和定期存款纳入保险范围，而同业存款、内部人存款和外币存款等则排除在外。由于实行完全保护所要求的基金规模和赔付金额巨大，大多数国家都实行部分保护的存款保险。迄今为止,只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险，而且除土耳其外，其它国家都是将完全保护作为应对金融危机的一种过渡安排。如韩国在2000年、厄瓜多尔和哥伦比亚在2001年，就取消了完全保护。至于具体受保护存款的限额，世界银行的专家曾建议，对被保险银行每一存款人受保护存款的限额应规定为人均国民产值的1～2倍。但在实际操作中，不少国家的做法都与该建议有较大出入。
我们认为，我国建立存款保险制度，应将被保险银行的定期和活期储蓄、支票及退休金等账户存款均纳入受保护范围。同时也应当界定保险的除外范围，即明确宣布对银行间存款、内部人存款、通过被保险银行购买的股票和债券等不予以保护，促使这些存款人对银行施加市场监督和约束。此外，综合考虑国家承受力、维护储蓄居民信心及防范道德风险等几方面因素，国家存款保险基金下的保护限额,可以定为人均国民产值的3～4倍，或10万元人民币。对该限额内受保护存款可以给予100％的保护；或者变通地规定，6万元以内的受保护存款给予100％的保护，6～10万元之间的受保护存款给予80％的保护。此外，在发生系统性银行危机时，对所有的存款都给予赔偿，可以作为应对金融危机而采用的非常措施。这种全额赔偿与部分赔偿相结合的方式，可以使银行与存款人之间形成一种联合保险，促使存款者谨慎选择银行，督促银行业加强内部控制与管理，增强银行竞争力，促使其稳健经营。
（五）存款保险的费率选择
关于保险费率，在国际上并无统一标准。长期以来，西方国家多实行固定存款保险费率制度，即投保存款不分存款种类，不分投保金融机构的差别，一概以相同的费率征收存款保费。比如，德国为投保存款余额或总额的0.03％，英国实行累进费率，最高限额为存款总额的0.3％。固定费率制虽然简便易行，但在风险控制方面却存在着天然缺陷。由于投保金融机构所缴纳的保费与该机构的财务状态、业务经营水平和承担的风险程度不相关，很容易引起“道德风险”问题。由于同样规模但风险较大的金融机构并不需要付出更多的保险费用，因而，金融机构为追求利润最大化，更倾向于以牺牲保险者的利益为代价而提高其资产组合的风险，从而导致高风险经营机构充斥整个金融体系，使得整个金融体系的营运风险不断攀升。同时，高风险业务被金融机构广为推行，还会直接促使社会资金流向高风险经营的企业，导致整个社会资源的非优化配置。
目前，以浮动费率制取代固定费率制已成为发展趋势，即根据银行经营风险的不同，实行差别费率。浮动费率制有助于促使银行提高经营管理水平，加强自身风险控制，提高资本充足比率，增强资产流动性。
我国在确定保险费率时，应考虑依风险程度不同实行浮动费率。根据参加存款保险的金融机构的风险评估，来确定不同的浮动保险费率，对风险程度较大的银行实行较高的保险费率，增加其经营成本，强化银行的风险意识，促使银行稳健运营。但是要实行浮动费率制，前提是要有一套科学的风险评级体系。比如在美国，联邦存款保险公司就根据银行的资本充足率、资产质量、管理、盈利状况及流动性，对被保险银行进行调查评估和信用等级划分，并据此决定和实施有差别的保险费率。我国可以借鉴这一做法，但考虑到我国的银行业信用风险评估制度目前尚未建立，建立存款保险制度初期可实行固定费率，待到建立起一套完善的银行信用风险评估制度后，再逐步推行浮动费率制。
（四）加强最后贷款人的制度建设
成功的存款保险制度还需要完善的最后贷款人制度与之配套，以帮助消除或抑制纯粹的银行恐慌，避免金融系统崩溃。新修订的《中国人民银行法》第27条和第30条等，明确地规定中国人民银行为维护金融稳定、化解金融风险，有权行使最后贷款人职能。然而上述规定还过于原则和抽象，需要进一步明确中国人民银行行使最后贷款人职能的条件，应明确规定符合哪些条件的银行才能申请最后贷款人贷款，在提供贷款时应附加哪些要求，如交存合理的法定准备金、良好充分的抵押财产和适度的贷款利率或贴现率，采取适当的纠正行动处理本身的流动资金问题，以及限时还款等。对那些因过度风险经营而资不抵债的银行,不仅不提供最后贷款人贷款，而且应尽快予以关闭，以防问题的进一步恶化和存款保险机构的更大损失。
李孟刚:新华社特约经济分析师，中国产业安全论坛秘书长，北京交通大学经济学博士、管理学博士后。
蒋志敏：北京交通大学经济学博士、管理学博士后，国家注册会计师，现供职于国家商务部贸发局。