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资源型城市是以矿产、森林等自然资源开采和初加工为主導产业的城市。据初步界定，我国资源型城市共118个，占全国城市总数的18%。长期以来，资源型城市为我国经济建设作出了突出贡献，但这些城市在发展过程中也累积了一些经济社会和生态环境的矛盾，如经济结构单一、下岗失业人员多、社会矛盾集聚等，严重制约了城市的可持续发展，特别是煤炭开采和洗选、石油开采与炼制、黑色和有色金属开采与初加工等行业，对人类生产生活，对土地、水体、空气、地质环境、自然景观和生物种群影响较大，破坏性较强。致使大多数资源型城市城区和矿区的环境污染和生态失衡程度远超过一般工业性城市，生态环境形势极其严峻。
加强资源型城市的环境整治和生态保护，改善其生态环境状况。不仅是这些城市可持续发展的重要内容，也是全国生态环境可持续发展的重要组成部分，对促进资源型城市自身和全国经济社会可持续发展，落实科学发展观，构建环境友好型、资源节约型社会意义重大。
一、我国资源型城市生态环境破坏严重
（一）矿产资源开采诱发多种次生地质灾害，威胁人民群众生命财产安全
在一些资源型城市中，由于地下采空，地面及边坡开挖影响了自然山体、斜坡稳定，导致矿山崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害时有发生。目前，我国因采矿活动诱发的地质灾害每年造成的直接经济损失超过100亿元。此外，大多数煤炭开采城市都面临严重的地面塌陷问题。据调查，我国每采万吨煤引起地面下沉面积达0.2公顷，目前，仅东北三省原国有重点煤矿采煤沉陷区的总面积就达990平方公里，受影响居民超过90万人。
（二）资源开采对地表破坏严重，固体废弃物堆积大量占用土地
全国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4-5亿吨的速度剧增。全国因采矿、尾矿、废石堆积，直接破坏和占用土地近200万公顷，破坏森林面积累积超过106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷，而且工矿废弃地复垦率不到12%，而先进国家的复垦率达50%。
（三）许多资源型城市地下水均衡系统受到破坏，水和空气污染严重
采矿破坏地下水均衡，导致地下水位下降，出现大面积地下漏斗。如山西省平均每挖1吨煤损耗2.5吨水，由此造成的地下水资源破坏面积达2万平方公里，全省水资源由建国初期的130多亿吨减少到现在的97亿吨。因采矿产生的废水、废液排放总量占全国工业废水排放总量的10%以上。矿山附近地表水体，常常作为废水、废渣的排放场所，遭受污染。在废气排放方面，仅煤炭采矿行业废气排放量就占全国工业废气排放量的5.7%，其中，有害物排放量每年超过73万吨，主要为烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳等，使资源型城市大气环境遭受不同程度污染。
（四）森林砍伐和矿产资源开采导致城市与乡村生态失衡
由于长期过量采伐林木(如伊春的红松林被砍伐98%)，我国东北的大、小兴安岭等地森林生态功能弱化，蓄水固土抗风沙能力明显下降。近些年，黑龙江省伊春市干旱和山洪等自然灾害频发，对周边区域和整个东北、华北等地的天然屏障作用也明显降低。大庆市由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化的面积已占当地土地总面积的84%，严重破坏了生态平衡，春秋两季风沙肆虐。
（五）矿产资源开采和森林砍伐破坏了自然地貌景观的美观和完整性
采矿造成大量的坑矿、沉陷区和排土场等，特别是露天采矿破坏地貌景观非常严重。在一些自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源地保护区以及铁路、公路等交通干线两侧，可看到采矿留下的痕迹，不但破坏了自然环境，还影响到一些自然景观。
二、资源型城市生态环境严重恶化的主要原因
我国资源型城市生态环境遭受严重破坏，除了资源开采行业的客观特征之外，还存在诸多其他原因。
（一）资源型城市长期缺乏正确的发展观作指导
在资源型城市发展中，传统的发展观忽视生态保护和环境治理，“先污染后治理、边治理边破坏”状况突出，往往以牺牲环境为代价换取一时的经济繁荣。对资源开采与城市发展缺乏统筹考虑和规划安排。不少资源型城市的建设未经科学论证，矿区和城区混合在一起，从建矿开始就埋下地质灾害隐患。传统的矿业发展重经济建设项目，轻矿山环境保护项目。在项目决策中重经济评价，轻环境影响评价，特别是近年来，一些民营中小型矿山企业过分追求经济效益，加剧破坏了资源型城市原本就很脆弱的生态环境。
（二）资源开发补偿和生态环境治理方面的法律法规不健全，相关管理工作薄弱。从生态保护和环境治理等方面的政策看，国家现有的法律法规和政策体系还不完善
在管理体制上。相关政策措施常常由于缺乏有效的监管和惩处措施而流于形式，矿产资源开发由多个部门管理。涉及多个执法部门，职责交叉，互相扯皮，影响了资源型城市环境保护工作。
(三)现有的政策体系缺乏促进资源型城市生态环境可持续发展的机制体制保障
由于税收和财政等方面的政策尚未形成有效激励约束机制，使得大部分矿产企业重开发利用，轻资源节约和环境保护，重经济效益和发展速度，轻环境效益和发展质量。从资源品的定价政策上看，目前的现状是价格扭曲，成本不完整，未能涵盖矿业权有偿取得、环境治理、安全投入和衰退期转产等方面。许多矿山的开采严重破坏环境、污染大气和水源，并把这部分成本推给政府，留给社会。
(四)资源型城市生态环境治理长期欠账，责任主体缺位
目前，资源型城市存在的生态环境问题，有一部分是计划经济时期遗留下来的，造成资源型城市存在大量的生态环境治理欠账问题，而且越积越多。现有的资源税费制度仍然存在类似问题，资源开采上缴的税费地方分成较少，中央财政支出中用于解决资源型城市生态环境历史遗留问题的份额明显不足，而财政转移支付制度也缺乏补偿资源型城市历史欠账的稳定保证，造成资源型城市长期缺乏合理补偿，地方财政对遗留问题也难以解决。
(五)缺乏资源型城市环境治理和生态保护方面的技术和人才
资源型城市环境整治不仅是经济问题，也是技术问题。目前，我国资源型城市普遍存在的开采遗迹没有及时治理的问题，不仅是因为存在资金缺口，还由于对灾害程度认识的不足和治理技术的欠缺。资源型城市的环境治理和生态保护，特别是矿山地质灾害防治具有很强的专业性和技术性，而我国在这方面的技术储备和人才支持目前仍严重不足。
三、改善资源型城市生态环境状况的政策措施建议
(一)建立资源型城市生态环境补偿和可持续发展的长效机制
借鉴国外已有经验，建立资源开发的生态环境补偿机制是促进资源型城市生态环境可持续发展的根本保证。为此，应在资源开采的不同阶段，遵循市场规律，采取市场、法律和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，使责任主体真正承担资源开采、生态环境保护与修复的责任。此外，要完善森林生态效益补偿机制，增设森林培育资金，延长“天保工程”的实施年限和范围，削减采伐量。对于森工城市因调减木材产量、保护生态带来的经济损失，通过一定渠道给予合理补偿。通过几十年的休养生息，逐步恢复森林的生态涵养功能。
(二)健全資源型城市和矿区生态环境治理的法律法规体系
我国的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《森林法》、《煤炭法》等法律法规中，提出了资源开采环境治理方面的规定和要求，但力度远远不够，不利于实际操作，应进一步完善。要借鉴发达国家的经验，研究资源开发补偿和生态环境治理方面的专业立法工作。
(三)完善资源品价格形成机制，确立资源型企业在未来生态环境治理中的责任主体地位
科学合理地确定资源成本费用核算框架，把资源开采、环境治理、生态修复等列入资源型企业成本开支范围。通过建立资源开发补偿保证金制度等途径。使企业承担资源开发补偿和自我援助的主要责任。有关部门应依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命，确定按资源销售收入的一定比例，分年预提资源开发补偿保证金，并列入成本。按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则，确保企业完成有关的环境治理任务。
(四)明确政府在资源型城市生态环境保护中的职责并保证落实到位
一是对于原国有资源型企业形成的历史问题以及资源已经或接近枯竭的城市，国家应给予必要的资金和政策支持，做好治理的统筹规划，解决这些城市在生态环境方面的历史欠账。二是通过健全公共财政体系，对今后企业治理不足或具备公共产品特性部分给予必要的资金支持。三是结合资源开采地区的环境特点，建立符合我国国情的资源型城市环境保护政策和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程。四是按照矿产资源规划，做好新建矿区的统筹规划和合理布局，严格界定生产和生活区，禁止在已勘察确定的资源开采区建设生活区，或在生活区进行开采。五是做好相应的监管工作，完善管理体制。地方政府要对企业治理资金的落实情况进行监督，做好资源开采的环境影响评价工作，建立环境监理制度，有效预防和减少环境污染和生态破坏。
(五)加强对生态环境保护的技术研究和人才培养
矿山环境治理需要进行大量的科学技术研究，如借助现代技术手段，预测地下采空区和特大型坑矿可能出现的重大地质灾害。改进矿山开采遗迹的治理技术；研究矿山开采造成的生态退化机理与修复技术、与地上景观相关的物种选择、配置和种植等方面的技术等。因此，要加强相关领域的基础性、应用性研究和人才培养，组织多学科专家联合会诊，逐步形成一套科学合理、经济高效、符合国情的治理方案。通过论证，尽可能将采矿造成的矿坑等开采遗迹，改造为水库、湖泊、森林、草地和花园等景观，美化矿区面貌。
(六)组建专业性的矿山环境治理公司
资源型城市的生态环境问题有其特殊性，特别是矿山地质环境治理需要专门的人才、技术和设备，应由专业单位进行统筹规划。可借鉴德、法等国的相关经验，由政府组建公司或事业单位，或建立专门环境治理投资公司，负责制定资源型城市环境治理方案，然后通过招标等形式组织实施，并按区域或按行业组建一定规模的专业化公司。
(作者单位：国务院振兴东北办）
加强资源型城市的环境整治和生态保护，改善其生态环境状况。不仅是这些城市可持续发展的重要内容，也是全国生态环境可持续发展的重要组成部分，对促进资源型城市自身和全国经济社会可持续发展，落实科学发展观，构建环境友好型、资源节约型社会意义重大。
一、我国资源型城市生态环境破坏严重
（一）矿产资源开采诱发多种次生地质灾害，威胁人民群众生命财产安全
在一些资源型城市中，由于地下采空，地面及边坡开挖影响了自然山体、斜坡稳定，导致矿山崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害时有发生。目前，我国因采矿活动诱发的地质灾害每年造成的直接经济损失超过100亿元。此外，大多数煤炭开采城市都面临严重的地面塌陷问题。据调查，我国每采万吨煤引起地面下沉面积达0.2公顷，目前，仅东北三省原国有重点煤矿采煤沉陷区的总面积就达990平方公里，受影响居民超过90万人。
（二）资源开采对地表破坏严重，固体废弃物堆积大量占用土地
全国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4-5亿吨的速度剧增。全国因采矿、尾矿、废石堆积，直接破坏和占用土地近200万公顷，破坏森林面积累积超过106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷，而且工矿废弃地复垦率不到12%，而先进国家的复垦率达50%。
（三）许多资源型城市地下水均衡系统受到破坏，水和空气污染严重
采矿破坏地下水均衡，导致地下水位下降，出现大面积地下漏斗。如山西省平均每挖1吨煤损耗2.5吨水，由此造成的地下水资源破坏面积达2万平方公里，全省水资源由建国初期的130多亿吨减少到现在的97亿吨。因采矿产生的废水、废液排放总量占全国工业废水排放总量的10%以上。矿山附近地表水体，常常作为废水、废渣的排放场所，遭受污染。在废气排放方面，仅煤炭采矿行业废气排放量就占全国工业废气排放量的5.7%，其中，有害物排放量每年超过73万吨，主要为烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳等，使资源型城市大气环境遭受不同程度污染。
（四）森林砍伐和矿产资源开采导致城市与乡村生态失衡
由于长期过量采伐林木(如伊春的红松林被砍伐98%)，我国东北的大、小兴安岭等地森林生态功能弱化，蓄水固土抗风沙能力明显下降。近些年，黑龙江省伊春市干旱和山洪等自然灾害频发，对周边区域和整个东北、华北等地的天然屏障作用也明显降低。大庆市由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化的面积已占当地土地总面积的84%，严重破坏了生态平衡，春秋两季风沙肆虐。
（五）矿产资源开采和森林砍伐破坏了自然地貌景观的美观和完整性
采矿造成大量的坑矿、沉陷区和排土场等，特别是露天采矿破坏地貌景观非常严重。在一些自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源地保护区以及铁路、公路等交通干线两侧，可看到采矿留下的痕迹，不但破坏了自然环境，还影响到一些自然景观。
二、资源型城市生态环境严重恶化的主要原因
我国资源型城市生态环境遭受严重破坏，除了资源开采行业的客观特征之外，还存在诸多其他原因。
（一）资源型城市长期缺乏正确的发展观作指导
在资源型城市发展中，传统的发展观忽视生态保护和环境治理，“先污染后治理、边治理边破坏”状况突出，往往以牺牲环境为代价换取一时的经济繁荣。对资源开采与城市发展缺乏统筹考虑和规划安排。不少资源型城市的建设未经科学论证，矿区和城区混合在一起，从建矿开始就埋下地质灾害隐患。传统的矿业发展重经济建设项目，轻矿山环境保护项目。在项目决策中重经济评价，轻环境影响评价，特别是近年来，一些民营中小型矿山企业过分追求经济效益，加剧破坏了资源型城市原本就很脆弱的生态环境。
（二）资源开发补偿和生态环境治理方面的法律法规不健全，相关管理工作薄弱。从生态保护和环境治理等方面的政策看，国家现有的法律法规和政策体系还不完善
在管理体制上。相关政策措施常常由于缺乏有效的监管和惩处措施而流于形式，矿产资源开发由多个部门管理。涉及多个执法部门，职责交叉，互相扯皮，影响了资源型城市环境保护工作。
(三)现有的政策体系缺乏促进资源型城市生态环境可持续发展的机制体制保障
由于税收和财政等方面的政策尚未形成有效激励约束机制，使得大部分矿产企业重开发利用，轻资源节约和环境保护，重经济效益和发展速度，轻环境效益和发展质量。从资源品的定价政策上看，目前的现状是价格扭曲，成本不完整，未能涵盖矿业权有偿取得、环境治理、安全投入和衰退期转产等方面。许多矿山的开采严重破坏环境、污染大气和水源，并把这部分成本推给政府，留给社会。
(四)资源型城市生态环境治理长期欠账，责任主体缺位
目前，资源型城市存在的生态环境问题，有一部分是计划经济时期遗留下来的，造成资源型城市存在大量的生态环境治理欠账问题，而且越积越多。现有的资源税费制度仍然存在类似问题，资源开采上缴的税费地方分成较少，中央财政支出中用于解决资源型城市生态环境历史遗留问题的份额明显不足，而财政转移支付制度也缺乏补偿资源型城市历史欠账的稳定保证，造成资源型城市长期缺乏合理补偿，地方财政对遗留问题也难以解决。
(五)缺乏资源型城市环境治理和生态保护方面的技术和人才
资源型城市环境整治不仅是经济问题，也是技术问题。目前，我国资源型城市普遍存在的开采遗迹没有及时治理的问题，不仅是因为存在资金缺口，还由于对灾害程度认识的不足和治理技术的欠缺。资源型城市的环境治理和生态保护，特别是矿山地质灾害防治具有很强的专业性和技术性，而我国在这方面的技术储备和人才支持目前仍严重不足。
三、改善资源型城市生态环境状况的政策措施建议
(一)建立资源型城市生态环境补偿和可持续发展的长效机制
借鉴国外已有经验，建立资源开发的生态环境补偿机制是促进资源型城市生态环境可持续发展的根本保证。为此，应在资源开采的不同阶段，遵循市场规律，采取市场、法律和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，使责任主体真正承担资源开采、生态环境保护与修复的责任。此外，要完善森林生态效益补偿机制，增设森林培育资金，延长“天保工程”的实施年限和范围，削减采伐量。对于森工城市因调减木材产量、保护生态带来的经济损失，通过一定渠道给予合理补偿。通过几十年的休养生息，逐步恢复森林的生态涵养功能。
(二)健全資源型城市和矿区生态环境治理的法律法规体系
我国的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《森林法》、《煤炭法》等法律法规中，提出了资源开采环境治理方面的规定和要求，但力度远远不够，不利于实际操作，应进一步完善。要借鉴发达国家的经验，研究资源开发补偿和生态环境治理方面的专业立法工作。
(三)完善资源品价格形成机制，确立资源型企业在未来生态环境治理中的责任主体地位
科学合理地确定资源成本费用核算框架，把资源开采、环境治理、生态修复等列入资源型企业成本开支范围。通过建立资源开发补偿保证金制度等途径。使企业承担资源开发补偿和自我援助的主要责任。有关部门应依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命，确定按资源销售收入的一定比例，分年预提资源开发补偿保证金，并列入成本。按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则，确保企业完成有关的环境治理任务。
(四)明确政府在资源型城市生态环境保护中的职责并保证落实到位
一是对于原国有资源型企业形成的历史问题以及资源已经或接近枯竭的城市，国家应给予必要的资金和政策支持，做好治理的统筹规划，解决这些城市在生态环境方面的历史欠账。二是通过健全公共财政体系，对今后企业治理不足或具备公共产品特性部分给予必要的资金支持。三是结合资源开采地区的环境特点，建立符合我国国情的资源型城市环境保护政策和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程。四是按照矿产资源规划，做好新建矿区的统筹规划和合理布局，严格界定生产和生活区，禁止在已勘察确定的资源开采区建设生活区，或在生活区进行开采。五是做好相应的监管工作，完善管理体制。地方政府要对企业治理资金的落实情况进行监督，做好资源开采的环境影响评价工作，建立环境监理制度，有效预防和减少环境污染和生态破坏。
(五)加强对生态环境保护的技术研究和人才培养
矿山环境治理需要进行大量的科学技术研究，如借助现代技术手段，预测地下采空区和特大型坑矿可能出现的重大地质灾害。改进矿山开采遗迹的治理技术；研究矿山开采造成的生态退化机理与修复技术、与地上景观相关的物种选择、配置和种植等方面的技术等。因此，要加强相关领域的基础性、应用性研究和人才培养，组织多学科专家联合会诊，逐步形成一套科学合理、经济高效、符合国情的治理方案。通过论证，尽可能将采矿造成的矿坑等开采遗迹，改造为水库、湖泊、森林、草地和花园等景观，美化矿区面貌。
(六)组建专业性的矿山环境治理公司
资源型城市的生态环境问题有其特殊性，特别是矿山地质环境治理需要专门的人才、技术和设备，应由专业单位进行统筹规划。可借鉴德、法等国的相关经验，由政府组建公司或事业单位，或建立专门环境治理投资公司，负责制定资源型城市环境治理方案，然后通过招标等形式组织实施，并按区域或按行业组建一定规模的专业化公司。
(作者单位：国务院振兴东北办）