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西部地区由于受到自然条件的制约，加上长期以来的人为破坏，特别是水资源的严重缺乏，生态环境十分脆弱。西部地区是目前我国水土流失、干军缺水、土地沙化以及各种自然灾害比较产重的地区。要把西部地区建设成为经济繁荣、社会进步、民族团纪、生活安定、山川秀美的新西部，就必须搞好西部生态环境建设和保护。加快西部地区生态环境建设，是党中央、国务院做出的重大战略决策，是实施西部大开发的根本和切入点，也是根治长江、黄河流域水旱灾害的治本之策。在西部地区率先试点实施退科还林还草，这对西部乃至全国生态环境的改善都有着十分重要的作用和战略意义。
一、在西部地区实施退耕还林还草对西部地区农户和政府的影响
1.退耕还林还草将给农户带来一定的利益损失。一是退耕地上的产出损失。在我国现行的有关法律法规中规定，农村土地属农村集体所有，农户在承包集体所有的土地土进行耕作，在究成了农业税、农林特产税和相关定购粮食任务以及交宪农村杜 B 的“提留、统筹”以后，剩余都归农户家庭所有。对于国家偏要遇耕还林还草的地区，农民家庭基本上依靠这些承包地维持全家人的生计。所以，农户退耕之后，首先将遭受在这些退耕地上核食及其他作物的产出损失。二是造林种草的内在利益报失。 《 国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见 》 中规定：“谁退耕·谁还林还草、谁经营、谁受益，。造林种草的任务和责任是明确无误地落实到退耕农户的身上的，有关政策进一步对造林类型规定“要坚持营造生态林为主，而且不许自行砍伐”， “生态林一般应在 80 %左右”。也就是说，造林种草的主要目的是生态建设。所以，“谁经营、谁受益”，只能惠及比重较小的经济林，从。悠体上评价，退耕还林还草主要是一项公益性工程，退耕农户主要是在从事造福全社会的生态建设。
2.退耕还林还草工程的实施将会因免征农业枕和农林特产祝，导致地方财政收入的减少。由于退耕还林还草的地区主要是农业大县和贫困县，农民收入主要依靠农业，而且地方政府的财政收入在一定程度上也依靠农业。加之退耕还林还草工程的实施地区大多数又同是天然林资源保护工程实施区域，天然林资源保护工程的实施已使这些县的财政收入大为下降，国家虽然加大了转移支付力度，但未根本扭转这一局面。退耕还林还草试点工程开展以后，这些地区财政收支失衡的矛盾更加突出。此外，围绕退耕还林还草而产生的工作经费，使地方财政支出增大。对地方财政来讲，“一减一增”，更加重了其财政困难。从上述分析可以看出，实施退耕还林还草工程，主要是保障国家生态安全的需要，是长江、黄河中下游地区经济社会可持续发展的需要。对工程区的农户和地方政府，则会带来不同程度的利益损失。
二、实施退耕还林还草的政策保障
1.粮食和现金补助政策。迫耕还林还草是一项生态建设工程，退耕与还林还草是这项生态建设工程的两个相对独立的过程。“退耕”意味着农户原有承包的耕地要从粮食及其他作物的生产中退出。对农户来说，其经济利益必然会受到损失。“还林还草”，一方面意味着农户需要投入必要劳力、资金及其他生产要素。另一方面作为生态建设，其直接受益并非单个农户本身。所以，退耕还林还草过程中对农户经济利益受损进行必要补偿，是实施退耕还林还草工程的一个非常重要的方面。因为只有把千百万户农户的积极性真正调动起来，才有。可能“退得下，稳得住，不复耕”， 真正实现生态环境建设的政策目标。
《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见 》 明确规定：“国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补。助政策”、“每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区为 300 斤，黄河中上游地区为 200 斤”、“水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的，应相应提高补助标准”。 为鼓励农民退耕还林还草，并考虑到农民日常生活需要，国家在一定时期内可给予现金的补助，现金补助标准按退耕面积每年每亩 20元计算”、“对应税的退耕地，自退耕当年起，对补助枚达到原收益水平的，国家扣除农业税部分后再将补助发给农民飞停止粮食补助时，不再对退耕地征收农业税”。
从上述政策来看，有两点值得注意：第一，政府对退耕户的补助有统一的政策规定，即长江上游地区每亩每年补助原粮 300 斤，黄河中上游地区每亩每年补助原粮 200 斤；每退耕一亩补助现金 20 元；对应税的退耕地，自退耕当年起，对补助达到原收益水平的国家扣除农业税部分再将补助发给农民，停止粮食补助时，不再对退耕地征收农业税；每年补助粮食统一按 0 . 7 元折算；第二，针对一些特殊地区，实行较为特殊的政策，即水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产超过补助标准的，应相应提高补助标准，对超过规定比例多种的经济林，只补助种苗费，不补助粮食。从而体现出政策有一定的灵活性和生态建设的导向性。
2.种苗补助和“谁退耕、谁还林还草、谁经营、谁受益”政策。众所周知，还草兼有经济效益和生态效益。而还林则不同，因为还林有还经济林和生态林。前者会给投资者带来直接经济效益，同时也有一定的生态效益。后者一般不会直接产生经济效益，只是生态效益。《 国务院关于进一步做好退耕还林还草试。点工作的若干意见 》 规定：“要坚持营造生态林为主，而且不许自行砍伐。各部门、各地区要抓紧进行调查研究，对生态林和经济林的比例。做出科学的规定，生态林一般应占 8o %左右。退耕户完成现有退拼地还林还草后，应继续在荒山荒地造林造草”。所以，“还林还草”就其性质来说，主要是一项公益性工程，但并不排陈农户及其他经济组织从中分享一部分经济利益。因此，“还林还草”的投资主体应多元化，但必须以国家为主。
这里需要明确的是，造林种草及其管护应由谁负贵实施。我们认为，造林种草及其管护应由农户来实施。这是由造林种草这种生产的内在特殊性决定的。造林种草作为一种特殊形式的农业生产，是自然再生产和经济再生产交织在一起的生产过程，其生产高度分散且周期较长，最适合农民家庭组织实施，从这个角度评价，“谁退耕，谁还林还草”的政策安排是完全正确的。
一、在西部地区实施退耕还林还草对西部地区农户和政府的影响
1.退耕还林还草将给农户带来一定的利益损失。一是退耕地上的产出损失。在我国现行的有关法律法规中规定，农村土地属农村集体所有，农户在承包集体所有的土地土进行耕作，在究成了农业税、农林特产税和相关定购粮食任务以及交宪农村杜 B 的“提留、统筹”以后，剩余都归农户家庭所有。对于国家偏要遇耕还林还草的地区，农民家庭基本上依靠这些承包地维持全家人的生计。所以，农户退耕之后，首先将遭受在这些退耕地上核食及其他作物的产出损失。二是造林种草的内在利益报失。 《 国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见 》 中规定：“谁退耕·谁还林还草、谁经营、谁受益，。造林种草的任务和责任是明确无误地落实到退耕农户的身上的，有关政策进一步对造林类型规定“要坚持营造生态林为主，而且不许自行砍伐”， “生态林一般应在 80 %左右”。也就是说，造林种草的主要目的是生态建设。所以，“谁经营、谁受益”，只能惠及比重较小的经济林，从。悠体上评价，退耕还林还草主要是一项公益性工程，退耕农户主要是在从事造福全社会的生态建设。
2.退耕还林还草工程的实施将会因免征农业枕和农林特产祝，导致地方财政收入的减少。由于退耕还林还草的地区主要是农业大县和贫困县，农民收入主要依靠农业，而且地方政府的财政收入在一定程度上也依靠农业。加之退耕还林还草工程的实施地区大多数又同是天然林资源保护工程实施区域，天然林资源保护工程的实施已使这些县的财政收入大为下降，国家虽然加大了转移支付力度，但未根本扭转这一局面。退耕还林还草试点工程开展以后，这些地区财政收支失衡的矛盾更加突出。此外，围绕退耕还林还草而产生的工作经费，使地方财政支出增大。对地方财政来讲，“一减一增”，更加重了其财政困难。从上述分析可以看出，实施退耕还林还草工程，主要是保障国家生态安全的需要，是长江、黄河中下游地区经济社会可持续发展的需要。对工程区的农户和地方政府，则会带来不同程度的利益损失。
二、实施退耕还林还草的政策保障
1.粮食和现金补助政策。迫耕还林还草是一项生态建设工程，退耕与还林还草是这项生态建设工程的两个相对独立的过程。“退耕”意味着农户原有承包的耕地要从粮食及其他作物的生产中退出。对农户来说，其经济利益必然会受到损失。“还林还草”，一方面意味着农户需要投入必要劳力、资金及其他生产要素。另一方面作为生态建设，其直接受益并非单个农户本身。所以，退耕还林还草过程中对农户经济利益受损进行必要补偿，是实施退耕还林还草工程的一个非常重要的方面。因为只有把千百万户农户的积极性真正调动起来，才有。可能“退得下，稳得住，不复耕”， 真正实现生态环境建设的政策目标。
《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见 》 明确规定：“国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补。助政策”、“每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区为 300 斤，黄河中上游地区为 200 斤”、“水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的，应相应提高补助标准”。 为鼓励农民退耕还林还草，并考虑到农民日常生活需要，国家在一定时期内可给予现金的补助，现金补助标准按退耕面积每年每亩 20元计算”、“对应税的退耕地，自退耕当年起，对补助枚达到原收益水平的，国家扣除农业税部分后再将补助发给农民飞停止粮食补助时，不再对退耕地征收农业税”。
从上述政策来看，有两点值得注意：第一，政府对退耕户的补助有统一的政策规定，即长江上游地区每亩每年补助原粮 300 斤，黄河中上游地区每亩每年补助原粮 200 斤；每退耕一亩补助现金 20 元；对应税的退耕地，自退耕当年起，对补助达到原收益水平的国家扣除农业税部分再将补助发给农民，停止粮食补助时，不再对退耕地征收农业税；每年补助粮食统一按 0 . 7 元折算；第二，针对一些特殊地区，实行较为特殊的政策，即水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产超过补助标准的，应相应提高补助标准，对超过规定比例多种的经济林，只补助种苗费，不补助粮食。从而体现出政策有一定的灵活性和生态建设的导向性。
2.种苗补助和“谁退耕、谁还林还草、谁经营、谁受益”政策。众所周知，还草兼有经济效益和生态效益。而还林则不同，因为还林有还经济林和生态林。前者会给投资者带来直接经济效益，同时也有一定的生态效益。后者一般不会直接产生经济效益，只是生态效益。《 国务院关于进一步做好退耕还林还草试。点工作的若干意见 》 规定：“要坚持营造生态林为主，而且不许自行砍伐。各部门、各地区要抓紧进行调查研究，对生态林和经济林的比例。做出科学的规定，生态林一般应占 8o %左右。退耕户完成现有退拼地还林还草后，应继续在荒山荒地造林造草”。所以，“还林还草”就其性质来说，主要是一项公益性工程，但并不排陈农户及其他经济组织从中分享一部分经济利益。因此，“还林还草”的投资主体应多元化，但必须以国家为主。
这里需要明确的是，造林种草及其管护应由谁负贵实施。我们认为，造林种草及其管护应由农户来实施。这是由造林种草这种生产的内在特殊性决定的。造林种草作为一种特殊形式的农业生产，是自然再生产和经济再生产交织在一起的生产过程，其生产高度分散且周期较长，最适合农民家庭组织实施，从这个角度评价，“谁退耕，谁还林还草”的政策安排是完全正确的。