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“把权力关进制度的笼子里”，建立健全“不能腐”的体制机制，是党的十八大以来反腐败斗争的理论与实践给予我们的一条重要启示。我认为，行政事业单位的内部控制，就是关“权力”的“笼子”之一，对于建设“不能腐”的机制，有着极为重要的作用。本文以行政事业单位为例，从内部控制和预防腐败的关系、目前内部控制及其预防腐败机制的薄弱环节、加强内部控制及其预防腐败机制的建议等方面，谈一些认识。
一、内部控制与“不能腐”的预防机制的关系
（一）内部控制是建设“不能腐”的预防机制的重要举措
开展反腐败斗争，不仅仅是为了打虎拍蝇，扼制腐败势头，更是为了杜绝发生腐败风险的可能性，教育保护广大干部。这就需要三管齐下：在建立“不敢腐”的惩治机制、“不想腐”的教育机制的同时，建立“不能腐”的预防机制。而内部控制，就是建设“不能腐”的预防机制一个重要举措。
（二）内部控制具有“不能腐”的预防机制的机理和作用
内部控制之所以具有“不能腐”的预防机制，其机理就在于对单位的工作流程实行全程控制，包括事前防范环节、事中控制环节和事后监督环节，从而最大限度的防范腐败风险。
在事前防范环节，建立完善的内部控制制度体系，使整个工作流程做到程序有章可循，规范工作行为。按照内部控制对职能分离、分权制衡的要求，合理设置相对独立的职能部门及其工作岗位，明确各个部门和岗位的职责。在事中控制环节，通过帐面与实物的控制、库存限额控制、设置不相容岗位等内控措施，一方面，保障资金运营的安全性、完整性、合法性，另一方面，预防、制止经济腐败风险的发生。在事后监督环节，内部审计监督部门，在一个会计年度，或者一项重大经济活动完成之后，按照审计监督程序，及时的审计各项经济业务活动，就能及时发现工作流程中的漏洞和薄弱环节。
内部控制的全程控制的机理，使其在发挥“不能腐”的预防机制上，具有两大重要作用，一是从源头上预防腐败风险、防止腐败行为的发生。二是教育保护广大干部，使之客观上不能腐败，促使其保持清正廉洁。
二、目前内部控制及其预防机制的薄弱环节
（一）内控意识薄弱
单位内部控制的建立实施及其预防机制的正常发挥，在主观上，有赖于全员良好的内控意识。而全员内控意识薄弱，正是目前内控制度执行不力、其预防机制发挥得不充分的一个重要原因。
内控意识薄弱，表现在两个方面。一是单位领导内控意识薄弱。不少事业单位的领导尤其是主要领导，缺乏内控意识。在大部分内部控制的培训会上，参加人员主要是各单位财务人员和审计人员，而对本单位内控建设负主要责任的单位负责人却很少参加。二是单位职工内控意识薄弱。单位的其他员工更是认为内控是财务部门和审计部门的工作，与自己无关。这就使得财务人员和审计人员需要将内控精神与要求向单位负责人汇报，与其他职能部门沟通，工作的力度与效果大大减弱。同时，在内控制度建设和制度推行过程中，往往得不到有关职能部门和员工的理解和支持。造成了行政事业单位内控建设和推行的困难。
（二）风险意识不强、制度执行不到位
一些行政事業单位虽然制定了内部控制制度，但是在执行方面打了折扣，制度落实不到位。有些人片面认为，行政事业单位是财政拨款单位，收支结余盈亏均由财政负责，不会发生经营风险。其实，行政事业单位和企业单位一样，不仅面临着风险，而且还面临着腐败风险。甚至是经营风险与腐败风险相互叠加，风险形势更为复杂。
（三）内审缺失或缺乏独立性
一些单位至今未设置内部审计部门（或内部审计岗位），内审职能缺失。有一些单位虽然设置了内部审计部门，但是内审部门并非单独设立的，而是设置在财务部门之内，内审负责人及工作人员也是由财务部门负责人和财务人员兼任的，于是就形成了自已审计自已的情况。由于内审缺失或者缺乏独立性，大大削弱了内控的权威性和公信力，增强了发生内部控制风险的机率。
（四）信息不公开，沟通不畅
一是信息不透明。一些单位以保密为借口，拒绝公开信息。于是，形成了真实信息被掩盖，“小道消息”满天飞的状况，影响了单位的公信力。有些单位将涉及领导的信息信息都列入保密范围，不仅不公开，更不许打听。信息不公开不透明，不利于群众对领导的监督。二是信息沟通渠道不畅。一方面，纵向沟通渠道不通畅。如不少单位没有建立普通职工表达意见、反映情况的通道，普通干部职工的意见无法正常发表，下情难以上达。使得单位领导不能够及时、全面的了解、掌握有关情况，难以发现问题的苗头，不能及时采取措施来解决，使问题越来越严重。另一方面，横向信息沟通不畅。比如，财务部门和资产管理部门不能定期核对资产的明细情况，可能导致长期账实不符而不能被及时发现；财务部门与业务部门不能及时就预算执行情况进行沟通，致使预算不能准确执行。
三、加强内部控制及其预防机制的建议
（一）开展内部控制建设宣传与培训
首先，广泛宣传与重点培训应相结合进行，各有侧重。宣传主要侧重行政事业单位的主要负责人。宣传的重点主要包含两部分：一是强调内部控制工作的重要性和必要性；二是强调单位负责人是内控工作的建立健全与有效实施的“第一责任人”；三是讲解内部控制的范围及要点。通过这一层面的宣传，可促使单位负责人对内控工作充分重视并有基本的了解，这是整个内控工作能够顺利开展及推行的根本。
培训工作应针对各单位内控工作的具体实施牵头部门的负责人及经办人员开展。主要针对规范的解读和对行政事业单位内控建设实务的实际操作，重点针对风险点的确定，内控自我评估报告的编制等内容进行讲解，最终解决行政事业单位对内部控制工作如何进行的困惑。
（二）梳理现有的内控制度，查漏补缺，健全完善
内控制度之所以具有预防腐败风险的机制，就在于制度体系的健全完善，笼子严密，无懈可击。因此，就需要按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，认真疏理现有的内部控制制度，查找有可能发生经营风险和腐败风险的漏洞，加强防范措施和方法。 一方面，要防止“两张皮”，做到“两结合”。使内控制度与业务工作相互结合，从而建立健全与本单位经济业务工作相结合的内控管理制度体系，把内部控制机制贯穿到各项经济活动之中，把权利关进制度的笼子里。另一方面，要防止“开天窗”，做到全覆盖。内部控制制度体系应该覆盖单位所有岗位和业务流程，确保本单位的所有业务工作，每个业务工作环节，都能够包括在内部控制制度范围之内。
（三）建立必要的内控审计体系
一是设立内部独立的审计机构。有条件的单位，应当设立独立的审计机构。由于涉及机构和人员编制所限，单位确实不能设立内审机构的，可以设立独立内审岗位。或者内部审计机构与纪检监察部门合署办公。内部审计与财务部门，应当由不同的领导分管。最好由本单位主要负责人直接领导，向单位主要负责人报告工作。
二是要善于借力于外部審计机构。特别是只设一个专职内审岗位的单位，内审人员借助外部审计机构力量，可以有效弥补人手不够的不足，内审人员可以从审计的具体业务中解脱出来，专注于组织协调和审计结果的处理，提高审计工作的效率和效果。借助外部审计还可以提高内部审计工作的独立性，也有利于内部审计机构协调平衡好单位内部各方面的关系。
（四）建立信息沟通环节的控制措施
一是建立内部报告体系。其中管理报告可以按照单位的具体情况日报、周报和月报的形式来设计。日报反映领导和各部门每天的重要活动，周报主要是单位领导的日程安排，月报反映单位和各部门每月的任务完成情况和下一月份的工作计划。按时按程序逐级上报给单位领导。
二是横向信息沟通体系，是部门之间和岗位之间的信息沟通体系。这类沟通体系在相关的会计制度中就有所要求，比如财务部门和资产管理部门之间要定期对账，预算管理部门和业务部门之间要定期核对预算执行情况，还有出纳和会计要定期核对现金和银行存款等等，这些都属于横向信息沟通的范围。通过设定相关的制度，明确横向沟通的渠道、方式，确保各部门、各岗位之间信息畅通。
总之，我们只有从反腐倡廉的高度，来重新审视机关事业单位的内部控制制度，才能进一步提高对内部控制制度本应具有的“不能腐”机制的认识，并且针对目前机关事业单位内部控制及其防腐机制的薄弱环节，采取一系列得力措施，进一步强化内部控制制度的预防腐败机制，更好的发挥预防腐败风险和保护广大干部的作用。
（作者单位：西安市市政工程质量监督站）
一、内部控制与“不能腐”的预防机制的关系
（一）内部控制是建设“不能腐”的预防机制的重要举措
开展反腐败斗争，不仅仅是为了打虎拍蝇，扼制腐败势头，更是为了杜绝发生腐败风险的可能性，教育保护广大干部。这就需要三管齐下：在建立“不敢腐”的惩治机制、“不想腐”的教育机制的同时，建立“不能腐”的预防机制。而内部控制，就是建设“不能腐”的预防机制一个重要举措。
（二）内部控制具有“不能腐”的预防机制的机理和作用
内部控制之所以具有“不能腐”的预防机制，其机理就在于对单位的工作流程实行全程控制，包括事前防范环节、事中控制环节和事后监督环节，从而最大限度的防范腐败风险。
在事前防范环节，建立完善的内部控制制度体系，使整个工作流程做到程序有章可循，规范工作行为。按照内部控制对职能分离、分权制衡的要求，合理设置相对独立的职能部门及其工作岗位，明确各个部门和岗位的职责。在事中控制环节，通过帐面与实物的控制、库存限额控制、设置不相容岗位等内控措施，一方面，保障资金运营的安全性、完整性、合法性，另一方面，预防、制止经济腐败风险的发生。在事后监督环节，内部审计监督部门，在一个会计年度，或者一项重大经济活动完成之后，按照审计监督程序，及时的审计各项经济业务活动，就能及时发现工作流程中的漏洞和薄弱环节。
内部控制的全程控制的机理，使其在发挥“不能腐”的预防机制上，具有两大重要作用，一是从源头上预防腐败风险、防止腐败行为的发生。二是教育保护广大干部，使之客观上不能腐败，促使其保持清正廉洁。
二、目前内部控制及其预防机制的薄弱环节
（一）内控意识薄弱
单位内部控制的建立实施及其预防机制的正常发挥，在主观上，有赖于全员良好的内控意识。而全员内控意识薄弱，正是目前内控制度执行不力、其预防机制发挥得不充分的一个重要原因。
内控意识薄弱，表现在两个方面。一是单位领导内控意识薄弱。不少事业单位的领导尤其是主要领导，缺乏内控意识。在大部分内部控制的培训会上，参加人员主要是各单位财务人员和审计人员，而对本单位内控建设负主要责任的单位负责人却很少参加。二是单位职工内控意识薄弱。单位的其他员工更是认为内控是财务部门和审计部门的工作，与自己无关。这就使得财务人员和审计人员需要将内控精神与要求向单位负责人汇报，与其他职能部门沟通，工作的力度与效果大大减弱。同时，在内控制度建设和制度推行过程中，往往得不到有关职能部门和员工的理解和支持。造成了行政事业单位内控建设和推行的困难。
（二）风险意识不强、制度执行不到位
一些行政事業单位虽然制定了内部控制制度，但是在执行方面打了折扣，制度落实不到位。有些人片面认为，行政事业单位是财政拨款单位，收支结余盈亏均由财政负责，不会发生经营风险。其实，行政事业单位和企业单位一样，不仅面临着风险，而且还面临着腐败风险。甚至是经营风险与腐败风险相互叠加，风险形势更为复杂。
（三）内审缺失或缺乏独立性
一些单位至今未设置内部审计部门（或内部审计岗位），内审职能缺失。有一些单位虽然设置了内部审计部门，但是内审部门并非单独设立的，而是设置在财务部门之内，内审负责人及工作人员也是由财务部门负责人和财务人员兼任的，于是就形成了自已审计自已的情况。由于内审缺失或者缺乏独立性，大大削弱了内控的权威性和公信力，增强了发生内部控制风险的机率。
（四）信息不公开，沟通不畅
一是信息不透明。一些单位以保密为借口，拒绝公开信息。于是，形成了真实信息被掩盖，“小道消息”满天飞的状况，影响了单位的公信力。有些单位将涉及领导的信息信息都列入保密范围，不仅不公开，更不许打听。信息不公开不透明，不利于群众对领导的监督。二是信息沟通渠道不畅。一方面，纵向沟通渠道不通畅。如不少单位没有建立普通职工表达意见、反映情况的通道，普通干部职工的意见无法正常发表，下情难以上达。使得单位领导不能够及时、全面的了解、掌握有关情况，难以发现问题的苗头，不能及时采取措施来解决，使问题越来越严重。另一方面，横向信息沟通不畅。比如，财务部门和资产管理部门不能定期核对资产的明细情况，可能导致长期账实不符而不能被及时发现；财务部门与业务部门不能及时就预算执行情况进行沟通，致使预算不能准确执行。
三、加强内部控制及其预防机制的建议
（一）开展内部控制建设宣传与培训
首先，广泛宣传与重点培训应相结合进行，各有侧重。宣传主要侧重行政事业单位的主要负责人。宣传的重点主要包含两部分：一是强调内部控制工作的重要性和必要性；二是强调单位负责人是内控工作的建立健全与有效实施的“第一责任人”；三是讲解内部控制的范围及要点。通过这一层面的宣传，可促使单位负责人对内控工作充分重视并有基本的了解，这是整个内控工作能够顺利开展及推行的根本。
培训工作应针对各单位内控工作的具体实施牵头部门的负责人及经办人员开展。主要针对规范的解读和对行政事业单位内控建设实务的实际操作，重点针对风险点的确定，内控自我评估报告的编制等内容进行讲解，最终解决行政事业单位对内部控制工作如何进行的困惑。
（二）梳理现有的内控制度，查漏补缺，健全完善
内控制度之所以具有预防腐败风险的机制，就在于制度体系的健全完善，笼子严密，无懈可击。因此，就需要按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，认真疏理现有的内部控制制度，查找有可能发生经营风险和腐败风险的漏洞，加强防范措施和方法。 一方面，要防止“两张皮”，做到“两结合”。使内控制度与业务工作相互结合，从而建立健全与本单位经济业务工作相结合的内控管理制度体系，把内部控制机制贯穿到各项经济活动之中，把权利关进制度的笼子里。另一方面，要防止“开天窗”，做到全覆盖。内部控制制度体系应该覆盖单位所有岗位和业务流程，确保本单位的所有业务工作，每个业务工作环节，都能够包括在内部控制制度范围之内。
（三）建立必要的内控审计体系
一是设立内部独立的审计机构。有条件的单位，应当设立独立的审计机构。由于涉及机构和人员编制所限，单位确实不能设立内审机构的，可以设立独立内审岗位。或者内部审计机构与纪检监察部门合署办公。内部审计与财务部门，应当由不同的领导分管。最好由本单位主要负责人直接领导，向单位主要负责人报告工作。
二是要善于借力于外部審计机构。特别是只设一个专职内审岗位的单位，内审人员借助外部审计机构力量，可以有效弥补人手不够的不足，内审人员可以从审计的具体业务中解脱出来，专注于组织协调和审计结果的处理，提高审计工作的效率和效果。借助外部审计还可以提高内部审计工作的独立性，也有利于内部审计机构协调平衡好单位内部各方面的关系。
（四）建立信息沟通环节的控制措施
一是建立内部报告体系。其中管理报告可以按照单位的具体情况日报、周报和月报的形式来设计。日报反映领导和各部门每天的重要活动，周报主要是单位领导的日程安排，月报反映单位和各部门每月的任务完成情况和下一月份的工作计划。按时按程序逐级上报给单位领导。
二是横向信息沟通体系，是部门之间和岗位之间的信息沟通体系。这类沟通体系在相关的会计制度中就有所要求，比如财务部门和资产管理部门之间要定期对账，预算管理部门和业务部门之间要定期核对预算执行情况，还有出纳和会计要定期核对现金和银行存款等等，这些都属于横向信息沟通的范围。通过设定相关的制度，明确横向沟通的渠道、方式，确保各部门、各岗位之间信息畅通。
总之，我们只有从反腐倡廉的高度，来重新审视机关事业单位的内部控制制度，才能进一步提高对内部控制制度本应具有的“不能腐”机制的认识，并且针对目前机关事业单位内部控制及其防腐机制的薄弱环节，采取一系列得力措施，进一步强化内部控制制度的预防腐败机制，更好的发挥预防腐败风险和保护广大干部的作用。
（作者单位：西安市市政工程质量监督站）