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摘 要：20世纪90年代以来，全球金融危机频发，各国政府和金融监管机构将重点从合规监管转向控制和防范金融风险，提高金融体系的稳定性。随着金融资产规模的扩大和新金融形态的出现，迫切需要加强金融监管，以确保国内金融稳定发展，提高金融监管效率。系统性金融风险防范与监管体系构建研究也是金融监管部门适应新时期金融体制发展需求，规避金融体系“大而不倒”“逆向选择”等风险，积极应对监管机构改革的重要措施。
关键词：系统性金融风险 金融监管 金融危机
中图分类号：F830 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2021）01-107-05
一、系统性金融风险含义概述
国外学说对系统性风险的含义未形成一致的理解，但从各国学者和专家对系统性风险的描述能够得出几个共同的特点。首先，系统性风险是造成金融机构较大损失或整体金融体系亏损的风险。其次，系统性风险源于内生因素，即金融体系的脆弱性和经济周期波动所涉及的范围和影响。再次，系统性风险着重于金融体系的内在相关和外部溢出对实体经济的影响。金融体系内在因素的互联互通增强了系统性风险爆发的可能性，金融体系与实体经济的溢出效应，扩大了金融风险产生的后果。本文在总结上述学者关于系统性风险含义时，从内外两方面、宏观和微观差异的角度，确立了它的定义：系统性金融风险是对金融体系安全造成破坏性的一种风险，它可以让大多数金融机构破产，引发实质性的金融危机，并影响实体经济，造成重大损失，其原因可能是：宏观事件影响或某些特殊事件波动的冲击;金融系统各子系统相互传染;第三方风险显现，市值重估缺乏信心，资产通常大幅度贬值。
二、中国系统性金融风险监管存在的主要问题
（一）中央地方金融监管存在不一致，容易出现监管权责不对称
现行的管理体制下，中央监管部门以风险防范为主要目标，地方政府必须以促进区域经济发展为重要责任，投资发展成为首要任务。所以，在投融资当中，由于考虑到地方经济发展而扩大融资规模，金融风险往往被忽略。因为监管目标相异，监管的重点可能不同，引起中央和地方政府在金融監管中的观念、想法和措施有很大的不同，政策方面可能出现不一致的问题。此外，国家金融监管的权力集中于中央政府，但大部分区域风险问题是由地方政府解决和处理的，中央和地方政府还没有创建起协调和规范化的工作机制。地方政府执行中央金融监督管理部门颁布的政策，有时出现一些问题，如缺乏深刻的理解和不充分地执行政策。所以，中央和地方的资源使用和风险责任不对称，传导方式不够顺畅，导致影响了监管效率。同时地方金融办公室没有具体的上级主管单位，还存在着多部门管理的问题，或者几个部门的监管理念和法规不一致，使地方金融办公室难以按照政策执行和协调，无法提高金融监管的效率和有效性。
（二）地方金融监管主体权责不清，限制了监管效率的充分发挥
地方政府具有监督、协调和发展的多种功能，其金融监督权力缺少国家法律依据和授权，而且其职能、责任和权力都不确定。地方政府实施金融监管时，政府和市场界限不明确，发展和监管目标出现混乱，造成地方政府监管“越位”和“缺位”相互存在，影响了地方金融监管和金融体系的经营成效。此外，地方金融企业和相关金融机构的迅速扩展和非法集资日益严重的形势，显示了地方金融监管观念落伍、专业知识过时、缺少有效的方法等金融监管问题，更严重的问题是地方监管主体权责不明确。同时，因为不具有金融专业知识和市场相关经验，一些地方党政干部缺乏金融风险管理的责任认识。他们把地方金融监管作为协调金融资源利用的方式，或者是将之用于财政资源利用的手段，在某种意义上影响了金融市场的稳定秩序，甚至存在一定程度上的金融风险隐患。
（三）监管模式难适应新金融发展需求，某些领域存在监管真空
以往的分业监管方式现在不能满足新金融业态发展的形势。随着互联网金融为典型的新型金融形态快速发展，综合经营已变成金融业目前发展的现状。因为目前监管方式存在时滞，没有适合新金融业发展并且利用大数据等创新监管方式，也缺少国家金融综合信息共享以及风险预警平台，同时金融监管观念、方法和技术手段存在滞后，给新金融业的监管带来了困难，影响了金融监管的成果和效率。我国针对金融子行业设立了监管的方向和标准，缺乏统一的监管目标和混业经营原则。金融业处于混业经营，相关业务批复是由各监管部门独自处理。因为关系到各类跨业的产品及业务，所以经常存在监管手段的空白或重复。例如，金融混业经营时代的风险监管仍然处于空白。金融控股公司的调控方法和内部控制制度、集团信息的真实和准确性、可持续性、关联方交易缺少有效的监管方法，也缺少合理的监管制度。银行之外的其他新兴金融部门和非金融机构经营相关金融业务，也存在着监管原则、理念和方法方面的不足，还有着一定程度缝隙的监管缺口。
（四）部分领域金融监管不到位，金融监管机构缺乏相应独立性
伴随我国金融业的不断发展，银行、证券与保险混业经营的趋向越来越明显。不同行业内部业务分工的边界越来越不清晰，而且信托、基金等新型业务和传统业务也呈现了混业经营的迹象。商业银行除了经营资产负债业务，也开展了金融衍生品、代理证券保险和各种投资基金托管业务。保险行业内，各类保险公司争相开拓保险市场份额，向市场推送了与储蓄投资相似的保险产品，具备一定的储蓄存款性质。银行、证券、保险相互业务联系日益紧密，使我国的金融业务模式成为一种混合模式。而分业金融监管体制，难以有效管理各类金融行业的金融业务。因为当前缺少有针对性的混合监管政策，造成监管效率低下，也可能产生缺乏监督和监管不足。中国金融监管机构的主管单位是中国人民银行，尽管多年来独立性逐步增强，可仍然隶属国务院直属部门。它行使职责和监管金融业务时，要服从国务院甚至财政部的政策，地方金融机构实施金融监督的权利，一般受到地方行政管理和政府的限制。同时，央行是货币政策制定部门，金融监管要与货币政策保持一致。中国人民银行的职责和权利框架设置，使得金融监管独立性较弱，监管效果难以有效提升。 （五）金融监管的内容和方式需要完善，避免系统性风险的发生
我国金融监管的内容和模式也存在较多问题，监管部门实施金融机构监督管理时，较为重视经营范畴、市场准入和经营效益的监督，注重业务合规性，然而对系统性风险的监管还有完善的空间，监管的重点是对金融业的市场准入标准进行严格管制，而市场退出的法规或政策却较少推出，缺少对问题金融处置的具体规定。此外，从国际角度看，众多国家的监管部门将保护消费者和防范风险列为金融监管的两个主要方向。长期以来，金融监管的任务越来越注重金融风险和对国家发展战略的金融支撑，而对金融消费者的利益保护重视不够。金融危机后，“一委一行三会”设置了金融消费者保护机构，但现阶段金融消费者保护仍然处于初级阶段，需要进一步完善立法、协调处理、争议解决等方面的机制。与此同时，“一委一行三会”采用现场监督的方法，这种方法可以在监管机构披露的业务数据中找到问题，使监管更为明确直观，但也可能出现监管随意性大、标准规范不到位等相关问题。
三、中国防范系统性风险与金融监管的对策建议
（一）树立科学的系统性金融风险监管理念
金融业是经济体系之中的主要构成部分，金融监管是政府宏观调控的一种基本方式。政府要控制和监管金融业，制定有效的发展策略，以支持和促进实体经济发展。实施金融监管时，要提升监管成效，避免发生金融风险，以实现金融业的安全。金融监管是政府管理经济、实现政治经济宗旨的主要方式，从根源上看是有阶级性的。中国共产党代表我国绝大多数人民利益，政府确立相关政策和监管时，要始终把是否能提升人民福利指数放在第一位，以生产力状况为标杆衡量监管是否有效。从本质上讲，马克思主义是指导我国社会主义建设的基本理论。
金融业内系统性风险预警与防范的效用要大于风险事故发生后的应对与纠正。系统性金融风险有突然发生与传染其他机构的特征，所以系统性风险的预警和防范显得尤为重要。要改变以往的风险管理方式，由被动向主动转变，全面有效地监督和管理风险。要坚定不移地贯彻微观和宏观审慎的监管理念，注意到重要金融企業的个别风险显现，还要关注金融业系统性风险的计量和预防，以维持金融体系的安全。要关注系统性风险的复杂程度和传染效应，要对系统性金融风险动态计量和预防，根据我国资本市场的特点，寻找适当的计量和预防办法，建立一个合理的金融风险管理体系和预警体系。
（二）建立更加全面的系统性金融风险监管体系
资本市场是个形态多样的金融体系，包含了股票、债券以及金融衍生产品等交易市场。我国进行系统性金融风险监管时，政府必须积极防范风险的发生，以实现对整个资本市场全面立体的监管。2017年11月，国务院成立金融稳定发展委员会。政府监管部门有必要以此机构为主导，积极、妥善应对系统性金融风险。针对金融监管中出现的难题，改善我国金融监管组织框架，以顺应我国金融监管的需求。国家金融监管委员会是改进我国金融监管框架体系的主要模式。我国统一的监管组织框架要在原有的分业监管形式下开展以下变革：
一是监管法律规章的拟定权由金监会政策机构加以实施，原监管机构政策制定部门只有提倡权。作为唯一的金融监管机构，金监会同央行统一召开了联席会议，财政部等国务院所属部门参加会议，讨论金融监督管理和货币政策的执行情况。两者若不能达成一致意见，按照国务院的有关要求做出决定。
二是监管部门将金融控股企业、相关金融企业和其他市场获取的资料集中汇总，建立信息资料库，依据既定标准实行分类，以鉴别各监管机构所需的数据。必要时，监管部门和中央银行可要求信息部门提供有关信息，并按照信息的重要性进行决策，以解决金融监管过程中存在的实际问题。
三是我国央行负责货币政策的制定和实施。中国人民银行履行货币政策和最后贷款人职责所需的相关金融信息，主要由金融监督管理委员会信息机构负责拟定和传送。央行如果需要对流动性危机等金融企业实行专项检测，允许由金融监督管理委员会与中国人民银行共同实施检查。
（三）完善我国金融机构内部控制制度
从国家金融体系的微观视角看，金融企业内控制度是否健全常常影响到国家经济体系的安全和发展。我国金融业内控制度还需要进一步改进。针对目前金融业未具有完善的管理理念、制度、责任分配等一系列体制模式，并且存在风险管理经验缺乏的现状，因此需要确切地判断金融风险。完善金融企业内控制度，预防和避免金融风险，提高其经济效益是达成金融监管目标的重点所在。完善我国金融企业内控制度需要着重规划的内容如下：
第一，要重新修订既有的内部控制制度，涵盖金融企业经营的全部环节和内容。健全相关规章制度，完善法人管理和授权制，对重要和关键岗位要明确其风险防控的管理需求，按照相关权力确立责任并实行监管，要求重大事项的变更做出集体决策，牵涉到资产负债等因素，要进行持续记载和督促检验。
第二，创立完善具有权威性的内审制度，增强内部控制制度的有效性。优化金融企业核心部门领导下的内部审计制度，执行法定代表人认可的派驻制，实行业务和监督相分开，同时加强内审人员队伍建设，提高内部审计质量，并通过对金融企业人员的统一调配，使内审制度发挥其独特的监督作用，实现内部审计的目标。
第三，适当对业务风险进行度量和防控，给予必要的支持以减少金融风险。内部控制是监管和防控金融企业行为、找到难题并处理症结的循环过程。金融企业应当及时发现控制制度方面的问题，并对其进行补充和持续改进，使其更适应风险控制和稳健管理的需求。
第四，树立超前的内部控制观念和氛围，逐步改善内控环境，形成具有先进制度和稳健经营的金融业经营管理理念，促进员工能够准确识别系统性金融风险，并对内部控制工作加以贯彻落实，让员工自觉地加强内部机构的控制和管理，与金融企业共同应对系统性金融风险的问题。 （四）加快我国金融监管体制改革
第一，逐步促进金融体制改革，实行利率走向市场化，大力发展资本市场，支持经济领域创新和去杠杆化。金融业改革的初始阶段，适当的金融约束措施有利于实现经济增长和金融安全，但由于利率控制，金融资源配置不合理，普惠金融难以延伸发展，促使中国经济出现区域发展不均衡现象，例如金融企业亏损破产，金融企业退不出金融市场，最终会降低资金使用效率，扩大了金融风险涉及的领域，并可能加深风险发生的程度。所以，为了加强对实体经济的金融扶持，最关键的是拓展资本市场，尤其是股权融资，有效支撑实体经济发展各种类型的融资需要，以控制杠杆率呈现升高的趋向。
第二，实行货币政策调控、金融安全和公正贸易相协调的机制，以达成扩大和延伸金融监管领域、地方和中央政府积极配合的政策目标。金融委的重要职能涉及货币政策、财政政策、金融监管以及金融发展等方面的内容。货币政策委员会担当制定货币政策，调节经济预期发展和变革的过程;金融稳定委员会重点担负金融安全的职责，促进金融企业稳健经营，预防和减少系统性金融风险;公平交易委员会承担对金融企业的行为监督，防止欺诈和不合法交易。这些委员会负责的相关工作必须独立、专业和权威。例如，货币政策委员会的一些成员也允许担当金融稳定委员会的职务。
第三，由机构监管向功能与行为监管转变，维护金融投资和消费者的利益，并将金融发展任务从监管机构脱离。目前，中国已建立金融委这一专门职能机构，由中央银行统筹货币政策，并由相关专业的部门担当行为监督。监管形式要从机构监管向交易监管转变，以避免监管缺口和监管重复。另外，尽管金融委有协调金融发展的职责，但此项责任要从具体监管机构的任务规定中转移，以消除以往金融监管机构重视发展和轻视稳定的政策趋向。
第四，建立健全金融风险监管工作机制，监管实践中逐步完善管控方案，加强股份制银行与中小金融企业的日常监管，并将监管范围涉及到全部金融业务。采取有效措施预防和减少金融风险，及时掌控金融风险状况，创建风险监测制度，以准确地做出改革决策并提出相关的倡议。目前，金融企业系统性风险指标存在重要不同之处。我国大型银行与证券公司的系统性风险呈下降或稳定趋势，但股份制银行的系统性风险则可能会上升。金融控股公司大多引起金融杠杆率的快速升高。因此，要逐步健全政策框架，主要通过预防化解系统性金融风险。
第五，协调好金融创新和金融安全的关系，以提升经营效率和预防风险的金融创新为导向，不断地进行监管方式的创新，有针对性地应对金融业务的创新，而非消除金融创新或强迫金融企业回归以往的模式。监管部门要在金融创新和风险控制中找到恰当的均衡点，例如，英国监管当局采用“监管沙盒”的方法，为金融企业的创新型业务颁发具有一定标准的许可证。由于互联网金融业务的风险具有快速变化和广泛蔓延的特点，监管者不可以模仿传统的金融监管方式，如现场检测和非现场检测。相反，我们必须采用网络监管技术，将互联网金融机构的数据传导到检测系统，及时有效地监控金融风险的变化状况。
（五）加强我国金融监管的国际合作
伴随中国金融国际化的逐步深化，金融业的国际交流和协作日益扩大，人民币将渐渐变成一种可自由兑换的国际货币。这种形势需要我国金融监管准则逐步和国际标准接轨，并在金融监管创新领域深化与重要发达国家的国际合作。巴塞尔银行监管委员会已变成一个国际性的银行监管准则颁布机构。创立之后，银行监管和风险规避的一系列准则和审慎管理，得到了国际社会的高度认同，对银行监管成效产生了深刻的影响。当前金融监管逐步趋向于统一监管模式，尤其是金融业实施开放政策，外资金融企业涌进国内市场，当前监管模式要逐步适应金融市场的现实需要，金融业监管的国际协作显现其必要的价值和作用。中国的金融企业要采用新巴塞尔协议的有关提议，先确立内部控制制度，逐渐符合金融新业态的监管需求。我国监管机构利用国际准则对金融企业实施监管，并扩大与欧美国家监管部门的沟通，以促进国际监管的相互合作。国际监管协作的领域主要是国际银行业，仍需要强化跨国证券与金融衍生品交易的监管。另外，国际金融监管协作还出现了各国金融发展状况参差不齐、国际金融监管标准存在差异等诸多问题。深入探讨金融监管国际协作中国家间的博弈关联，强化金融监管国际协作体制的管制功能，提升發展中国家的舆论权以及我国如何更有效地与国际金融监管机构合作等，这些是当前金融监管国际合作机制研究的热点问题。
（六）采用货币政策强化政府宏观和微观审慎监管
次贷危机后，美国产生了系统性金融风险，美国政府当局采用货币政策主要以微观与宏观审慎监管防范和控制金融风险。金融危机发生后，政府部门、学术界等各领域高度重视宏观审慎监管，并聚集全部力量，寻找最有成效的宏观审慎监管模式。我国和其他国家的政府部门对于如何协调宏观审慎监管、微观审慎监管和货币政策的关系，充分利用它们以落实金融安全方针做出了巨大努力。
第一，货币政策是政府控制金融业最初和独有的方式，货币政策实现金融安全的主要形式是调控利率、信贷和货币总量，进而对金融企业和市场施加作用，最终影响到宏观经济形势的改变。系统性金融风险出现时，执行适当的货币政策，通过调节利率、信贷和货币总量的变化，对我国经济进行逆周期调整，实现金融稳定起到了尤其关键的效用。利率影响了存贷资金金融企业的成本和盈利能力;信贷总额和结构变革不仅影响实体经济获得的资本总额，还影响到金融市场和资本价格的通货膨胀程度;货币总量对本国货币价值产生影响，而且对我国经济和贸易的发展状况起到了重要的作用。所以，货币政策在系统性金融风险的爆发和蔓延中发挥着关键性的作用。那么如何使用和执行货币政策，以防范系统性风险和促进经济增长？根据2019年第一季度的有关数据，银行业不良贷款总体增长率有所上升，同微观角度的系统性金融高风险指标相一致。由于经济周期存在滞后性，政府监管机构要重点关注经济周期复苏阶段银行业不良贷款过多导致的风险事件，并趋于采用适度宽松的货币政策。 第二，微观审慎监管的监管对象是单个金融企业，若忽略单个金融企业的微观审慎监管，由于受个体金融企业风险的影响，将引起系统性金融风险的整体爆发。防范系统性金融风险方面，微观审慎监管的倾向和作用是防控、追踪、鉴别、测量和辨认单个金融企业管理过程中的风险，并在其演变为系统性金融风险前对其实施管控，目的是为了规避个体机构的金融风险演变成系统性金融风险。货币政策、微观审慎监管搭配应用的效果和系统性金融风险有着紧密的关联。防范系统性金融风险时，要将货币政策、微观审慎监管与宏观审慎监管相结合，即三方面的行为趋向上保持一致，相互搭配使用监管政策。
第三，宏观审慎监管、微观审慎监管和货币政策相互维持了对系统性金融风险的防范作用。宏观审慎监管预警体系重点是预防系统性金融风险的产生。并且通过微观审慎监管对各种个体风险实施监控，着重对重要性金融企业实行防控。如果出现风险，预警体系首先测量微观审慎监管的各种风险，然后通过宏观与微观审慎监管实行逆周期监管，由宽松的货币政策执行有关调整，例如放宽信贷控制、低利率等货币政策方式，为个别金融企业供给充足的资本，以形成宽松的国内经济环境，使反周期的宏观审慎监管和微观审慎监管对金融业进行经济复苏监管。2015年后，中国宏观审慎政策体系逐步建立。宏观审慎政策实质上采取宏观、反周期、跨市场的观点，以防范系统性风险为重要任务，重点缓解金融系统顺周期波动以及跨市场风险蔓延对宏观经济和金融体系的影响。
第四，宏观审慎框架是我国建立宏观审慎政策体系的重点研究方向。宏观审慎框架MPA指标体系将信贷扩张与资本状况、经济发展的合理需求紧密联系在一起，具备宏观审慎和货币政策工具两方面特征。MPA指标体系从数量与价格、间接融资与直接融资三个方面，将单个指标扩展为七个要素的十余个指标，重点对系统性金融风险开展综合评价。MPA指标体系通过资本进一步抑制金融企业的资本扩张，其关键指标是宏观审慎资本充足率。为了更全面地体现银行机构的信贷供给和货币衍生状况，更有效地控制系统性风险，需要将采用措施的重点扩大到广义信贷。如果广义信贷增幅过大，资本状况难以控制其风险，金融监管部门要着重调节广义信贷的增幅变化，向金融机构注入更多量的资本。由于证券、保险类金融企业发展速度加快，部分机构杠杆率较高，已变成控制系统性金融风险的主要区域和范围。要规范此类金融机构杠杆控制，并且加强风险防范，将过度杠杆率调节至可控程度。此外，金融企业表外业务的迅速拓展，变成为需要重点关注的风险区域。MPA指标体系的设计中，杠杆率、资本充足率以及委托贷款等涵盖了表外业务以及系统性金融风险的计量。所以，有必要进一步探索以表外业务风险控制和宏观审慎监管评价等主导因素，并且在修订宏观审慎监管的MPA政策框架时，中央银行执行货币政策将在反周期调控及防范系统性风险方面发挥更灵活、更全面、更重要的作用。
第五，宏观审慎监管、微观审慎监管与货币政策相互协调，要执行由中央银行或新设立组织等统一监管的体系或制度，例如已创建的金融稳定发展委员会是以实现金融安全和稳定为目标，主要是通过财政部、中央银行和其他金融机构等多个监管部门构成的委员会，由央行行长或财政部长等机构人员担任委员会主席，负责监管涉及金融稳定的各种风险，以各种模式和制度预防系统性金融风险，以此建立统一的宏观审慎监管、微观审慎监管和货币政策体系，以达到维护金融稳定的目标。随着宏观经济和金融形势的发展变化，我国政府也在逐步推进宏观审慎监管的指标体系。近期中国人民银行进一步完善了MPA的框架结构，将差额准备金调整和合意貸款管理机制纳入到“宏观审慎体系”;将外汇流动性与跨境资本流动归入到宏观审慎管理范围;加强住房金融宏观审慎管理，使用贷款价值比（LTV）、负债收入比（DTI）实行反周期调整;将表外理财纳入广义的信贷指标范畴，指导银行强化表外业务的风险管理。中央银行逐步完善宏观审慎体系，探索将众多的资产形式归入体系内容。
第六，选择相应的货币政策时，要注意金融系统可能出现的风险。执行高效的货币政策，适时地加以调控，短时期内不加大或减少资本跨出国界，避免金融风险迅速扩大，造成经济形势不稳定。逐步减少宽松货币政策对金融体系的负面效果，适当采用价格型与数量型货币政策，稳步提升金融企业资本区域流出和资金缓冲需求等监管指标，以达到金融体系稳定发展的目标。货币政策要权衡稳定增长、结构调整、推进改革、去杠杆化和风险防范等相互关系。所以，逐步健全货币政策和宏观审慎政策的监管体系，推进金融体系稳步发展，以使金融市场趋于稳定，预防系统性金融风险的产生。
（七）通过金融风险预警及监督金融市场设置安全网
繁荣时期，系统性金融风险随着经济发展逐步累积和扩散。如果能够有效地防控系统性金融风险，建立健全的风险预警体系，依照一个国家或区域的经济金融形势，设立有效的预警指标体系，强化金融市场监管建立安全网，预防和隔离风险积累初期监测到的系统性金融风险，使之实现风险最小化的目标，以免其从系统性金融风险转变为系统性金融危机。
一是银行信贷、房地产股票、债券等各种实体企业融资状况、重要金融企业的风险情况、其他实体的经济状况和导致危机的各类因素设置区域风险预警体系，以适应我国和各地区的金融监管需求。预警体系分为繁荣期预警和萧条期预警两项内容。其重点是为繁荣时期的经济和金融环境设定一个临界点。如果达到临界点，它将对经济状况显示预警。而在经济萧条和衰退时期，它根据系统性金融风险迅速扩散的特点，建立抑制系统性金融风险的相关机制，控制系统性风险持续扩散的趋向，预报受到金融风险影响的地区和企业，同时创建风险隔离区域，以此维持金融业的稳定。风险预警体系总体上以经济繁荣期为重点，实施逆周期监管战略，预防和控制系统性金融风险的累积和扩散。
二是我国经济发展过程中，金融市场监管有待于逐步增强。主要原因是存在信息不对称，我国金融企业的公开制度不健全，金融企业的资产品质、资本构成和经营情况总体处于黑箱之中，消费者对金融风险的认识不多，并对金融企业效益很少予以关注。所以为了提升消费者的风险意识，鼓励消费者用市场风险意识思考问题。要深化金融企业股权改革，健全治理结构，使金融企业成为担负风险和损益的经济实体，接受市场调节和政府监管，以执行相应的各项决策和措施;逐步实行利率市场化，促使利率体现金融市场的供求关系;增强中介机构的作用，让广大消费者更全面、更确切地了解系统性金融风险。 三是中小金融企业在金融市场上也取得一定程度的发展。市场经济条件下，国有银行和其他金融企业无法没有任何风险，所以必须设置安全网。由于外国金融企业的大量涌入，所有国家的政府必须都不资助本国以外的金融企业。维持外资金融企业的安全要采用市场机制控制。由此看出，国家信用在维持消费者信心方面起到了作用，但政府部门和专家们需要找到更有效的举措和对策，以预防系统性金融风险的发生。
（八）加强系统重要性金融机构监管
随着我国金融市场的快速发展，国有银行与金融控股公司的市场拓展速度加快，对经济发展产生了重要的影响，并具备显著的系统重要性这一特征。增强系统重要性金融企业的监管，主要是关注危及金融体系稳定的风险因素，控制系统性风险的蔓延，最大限度地减少金融不稳定对金融市场和宏观经济的影响。因此，金融危机后，国际金融组织建议以新视角看待系统重要性金融机构（SIFI），重新构建国际金融监管体制，强化SIFI此类金融机构监管，重点防范系统性风险，以降低金融危机的负面效应。
按照金融风险的防范要求，系统重要性金融机构的监管策略包括以下内容：第一，制定事先干预政策，增强SIFI监管能力。即在遵守市场规则的条件下，设立标准化的监管规定，扩展宏观审慎监管工具;维持金融监管的重要作用，消除信息采集不足、权力缺失等问题。建议谨慎使用第三方信息，采用第三方信息时，要基于监管机构的具体情况，以确认结果正确与否。
第二，要在银行监管的基础上，提升SIFI的资本标准。增加SIFI的额外资本需求是最有效的工具。这类额外资本不是最低资本要求的构成部分，而是一种SIFI的资本缓冲。因此，银行资本结构要包含最低资本标准、额外资本要求、资本留存和反周期资本缓冲。核心资本、广义资本、应急资本和自救式的债务等能够用作额外资本标准的工具。
第三，控制金融企业经营高风险的业务，避免金融企业结构过于臃肿，要重点对SIFI实施连续、全方位监管。信息的传递对于监管成效至关重要，所以要创立和构建全面的沟通机制，规范监管部门和金融企业之间的交流，促使金融行业与监管部门信息沟通顺畅。控制大规模风险显现是减少金融体系相关性的重要途径。
第四，提升金融企业的市场竞争力。金融业趋同化经营方式是引起系统性风险的主要因素之一。支持和发展多样化的金融企业，构建各种业务模式和类型，建立多元化、全方位的金融体系。支持各类金融企业发展时，要采用差别化监管策略，提升我国金融体系的稳定与安全。监管部门要更加注意贷款快速增加后的银行集中风险、监管措施的反周期协调作用，更为重视国有银行、股份制商业银行、城市商业银行以及其他金融企业在系统性金融风险防范与监管中的相互关系。
四、结束语
我国系统性金融风险在统筹管理中得到逐步治理，单纯依靠“一委一行三会”难以彻底预防和化解系统性风险。因此中央和地方各级政府要以风险防范为重点，协商拟定和推行系统性风险控制的长期措施。尤其是中美贸易战对金融消费者和投资者产生了负面效应，影响了中国经济的转型，阻碍了经济体制改革的步伐。所以，我们要利用当前的挑战和机遇，以深度的对外开放推动我国经济体制改革，以高质量发展防止外部风险的冲击。同时为促进经济增长和深化经济体制改革，宏观经济政策的着重点是倾向于经济稳步发展，货币政策要坚持适度宽松，维持货币信贷合理增长，经济复苏阶段要审慎推行金融体制改革。加强宏观审慎监管，防范系统性风险，以金融基础设施监管，促进金融统计和预警体系建设，逐步放宽金融业开放政策，坚决维护系统性金融风险不发生的底限。为防控系统性金融风险，金融监管要更为重视功能与行为监管。另外，金融监管机构要密切注意市场变化，同市场参与者协商配合，实现金融市场稳定发展，避免监管政策变化造成的金融市场急剧反应而产生的灾难，实施有效的监管方法和策略，降低治理的成本与费用，进一步提高监管成效，以实现化解金融风险的目标。
[基金项目：安徽省省级质量工程项目（2019zyrc098）]
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（作者单位：李青，淮南师范学院 安徽淮南 232038，东北师范大学经济与管理學院 吉林长春 130024;颜守保，施翠娥，淮南师范学院 安徽淮南 232038）
[作者简介：李青，研究生，淮南师范学院就业创业工作处科员，经济师，创业指导师，研究方向为就业创业、高等教育与经济管理;通讯作者：颜守保，博士后，淮南师范学院生物工程学院副教授，高级工程师，研究方向为生物学、高等教育与经济管理;施翠娥，淮南师范学院生物工程学院教授，从事教学管理工作。]
（责编：贾伟）
关键词：系统性金融风险 金融监管 金融危机
中图分类号：F830 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2021）01-107-05
一、系统性金融风险含义概述
国外学说对系统性风险的含义未形成一致的理解，但从各国学者和专家对系统性风险的描述能够得出几个共同的特点。首先，系统性风险是造成金融机构较大损失或整体金融体系亏损的风险。其次，系统性风险源于内生因素，即金融体系的脆弱性和经济周期波动所涉及的范围和影响。再次，系统性风险着重于金融体系的内在相关和外部溢出对实体经济的影响。金融体系内在因素的互联互通增强了系统性风险爆发的可能性，金融体系与实体经济的溢出效应，扩大了金融风险产生的后果。本文在总结上述学者关于系统性风险含义时，从内外两方面、宏观和微观差异的角度，确立了它的定义：系统性金融风险是对金融体系安全造成破坏性的一种风险，它可以让大多数金融机构破产，引发实质性的金融危机，并影响实体经济，造成重大损失，其原因可能是：宏观事件影响或某些特殊事件波动的冲击;金融系统各子系统相互传染;第三方风险显现，市值重估缺乏信心，资产通常大幅度贬值。
二、中国系统性金融风险监管存在的主要问题
（一）中央地方金融监管存在不一致，容易出现监管权责不对称
现行的管理体制下，中央监管部门以风险防范为主要目标，地方政府必须以促进区域经济发展为重要责任，投资发展成为首要任务。所以，在投融资当中，由于考虑到地方经济发展而扩大融资规模，金融风险往往被忽略。因为监管目标相异，监管的重点可能不同，引起中央和地方政府在金融監管中的观念、想法和措施有很大的不同，政策方面可能出现不一致的问题。此外，国家金融监管的权力集中于中央政府，但大部分区域风险问题是由地方政府解决和处理的，中央和地方政府还没有创建起协调和规范化的工作机制。地方政府执行中央金融监督管理部门颁布的政策，有时出现一些问题，如缺乏深刻的理解和不充分地执行政策。所以，中央和地方的资源使用和风险责任不对称，传导方式不够顺畅，导致影响了监管效率。同时地方金融办公室没有具体的上级主管单位，还存在着多部门管理的问题，或者几个部门的监管理念和法规不一致，使地方金融办公室难以按照政策执行和协调，无法提高金融监管的效率和有效性。
（二）地方金融监管主体权责不清，限制了监管效率的充分发挥
地方政府具有监督、协调和发展的多种功能，其金融监督权力缺少国家法律依据和授权，而且其职能、责任和权力都不确定。地方政府实施金融监管时，政府和市场界限不明确，发展和监管目标出现混乱，造成地方政府监管“越位”和“缺位”相互存在，影响了地方金融监管和金融体系的经营成效。此外，地方金融企业和相关金融机构的迅速扩展和非法集资日益严重的形势，显示了地方金融监管观念落伍、专业知识过时、缺少有效的方法等金融监管问题，更严重的问题是地方监管主体权责不明确。同时，因为不具有金融专业知识和市场相关经验，一些地方党政干部缺乏金融风险管理的责任认识。他们把地方金融监管作为协调金融资源利用的方式，或者是将之用于财政资源利用的手段，在某种意义上影响了金融市场的稳定秩序，甚至存在一定程度上的金融风险隐患。
（三）监管模式难适应新金融发展需求，某些领域存在监管真空
以往的分业监管方式现在不能满足新金融业态发展的形势。随着互联网金融为典型的新型金融形态快速发展，综合经营已变成金融业目前发展的现状。因为目前监管方式存在时滞，没有适合新金融业发展并且利用大数据等创新监管方式，也缺少国家金融综合信息共享以及风险预警平台，同时金融监管观念、方法和技术手段存在滞后，给新金融业的监管带来了困难，影响了金融监管的成果和效率。我国针对金融子行业设立了监管的方向和标准，缺乏统一的监管目标和混业经营原则。金融业处于混业经营，相关业务批复是由各监管部门独自处理。因为关系到各类跨业的产品及业务，所以经常存在监管手段的空白或重复。例如，金融混业经营时代的风险监管仍然处于空白。金融控股公司的调控方法和内部控制制度、集团信息的真实和准确性、可持续性、关联方交易缺少有效的监管方法，也缺少合理的监管制度。银行之外的其他新兴金融部门和非金融机构经营相关金融业务，也存在着监管原则、理念和方法方面的不足，还有着一定程度缝隙的监管缺口。
（四）部分领域金融监管不到位，金融监管机构缺乏相应独立性
伴随我国金融业的不断发展，银行、证券与保险混业经营的趋向越来越明显。不同行业内部业务分工的边界越来越不清晰，而且信托、基金等新型业务和传统业务也呈现了混业经营的迹象。商业银行除了经营资产负债业务，也开展了金融衍生品、代理证券保险和各种投资基金托管业务。保险行业内，各类保险公司争相开拓保险市场份额，向市场推送了与储蓄投资相似的保险产品，具备一定的储蓄存款性质。银行、证券、保险相互业务联系日益紧密，使我国的金融业务模式成为一种混合模式。而分业金融监管体制，难以有效管理各类金融行业的金融业务。因为当前缺少有针对性的混合监管政策，造成监管效率低下，也可能产生缺乏监督和监管不足。中国金融监管机构的主管单位是中国人民银行，尽管多年来独立性逐步增强，可仍然隶属国务院直属部门。它行使职责和监管金融业务时，要服从国务院甚至财政部的政策，地方金融机构实施金融监督的权利，一般受到地方行政管理和政府的限制。同时，央行是货币政策制定部门，金融监管要与货币政策保持一致。中国人民银行的职责和权利框架设置，使得金融监管独立性较弱，监管效果难以有效提升。 （五）金融监管的内容和方式需要完善，避免系统性风险的发生
我国金融监管的内容和模式也存在较多问题，监管部门实施金融机构监督管理时，较为重视经营范畴、市场准入和经营效益的监督，注重业务合规性，然而对系统性风险的监管还有完善的空间，监管的重点是对金融业的市场准入标准进行严格管制，而市场退出的法规或政策却较少推出，缺少对问题金融处置的具体规定。此外，从国际角度看，众多国家的监管部门将保护消费者和防范风险列为金融监管的两个主要方向。长期以来，金融监管的任务越来越注重金融风险和对国家发展战略的金融支撑，而对金融消费者的利益保护重视不够。金融危机后，“一委一行三会”设置了金融消费者保护机构，但现阶段金融消费者保护仍然处于初级阶段，需要进一步完善立法、协调处理、争议解决等方面的机制。与此同时，“一委一行三会”采用现场监督的方法，这种方法可以在监管机构披露的业务数据中找到问题，使监管更为明确直观，但也可能出现监管随意性大、标准规范不到位等相关问题。
三、中国防范系统性风险与金融监管的对策建议
（一）树立科学的系统性金融风险监管理念
金融业是经济体系之中的主要构成部分，金融监管是政府宏观调控的一种基本方式。政府要控制和监管金融业，制定有效的发展策略，以支持和促进实体经济发展。实施金融监管时，要提升监管成效，避免发生金融风险，以实现金融业的安全。金融监管是政府管理经济、实现政治经济宗旨的主要方式，从根源上看是有阶级性的。中国共产党代表我国绝大多数人民利益，政府确立相关政策和监管时，要始终把是否能提升人民福利指数放在第一位，以生产力状况为标杆衡量监管是否有效。从本质上讲，马克思主义是指导我国社会主义建设的基本理论。
金融业内系统性风险预警与防范的效用要大于风险事故发生后的应对与纠正。系统性金融风险有突然发生与传染其他机构的特征，所以系统性风险的预警和防范显得尤为重要。要改变以往的风险管理方式，由被动向主动转变，全面有效地监督和管理风险。要坚定不移地贯彻微观和宏观审慎的监管理念，注意到重要金融企業的个别风险显现，还要关注金融业系统性风险的计量和预防，以维持金融体系的安全。要关注系统性风险的复杂程度和传染效应，要对系统性金融风险动态计量和预防，根据我国资本市场的特点，寻找适当的计量和预防办法，建立一个合理的金融风险管理体系和预警体系。
（二）建立更加全面的系统性金融风险监管体系
资本市场是个形态多样的金融体系，包含了股票、债券以及金融衍生产品等交易市场。我国进行系统性金融风险监管时，政府必须积极防范风险的发生，以实现对整个资本市场全面立体的监管。2017年11月，国务院成立金融稳定发展委员会。政府监管部门有必要以此机构为主导，积极、妥善应对系统性金融风险。针对金融监管中出现的难题，改善我国金融监管组织框架，以顺应我国金融监管的需求。国家金融监管委员会是改进我国金融监管框架体系的主要模式。我国统一的监管组织框架要在原有的分业监管形式下开展以下变革：
一是监管法律规章的拟定权由金监会政策机构加以实施，原监管机构政策制定部门只有提倡权。作为唯一的金融监管机构，金监会同央行统一召开了联席会议，财政部等国务院所属部门参加会议，讨论金融监督管理和货币政策的执行情况。两者若不能达成一致意见，按照国务院的有关要求做出决定。
二是监管部门将金融控股企业、相关金融企业和其他市场获取的资料集中汇总，建立信息资料库，依据既定标准实行分类，以鉴别各监管机构所需的数据。必要时，监管部门和中央银行可要求信息部门提供有关信息，并按照信息的重要性进行决策，以解决金融监管过程中存在的实际问题。
三是我国央行负责货币政策的制定和实施。中国人民银行履行货币政策和最后贷款人职责所需的相关金融信息，主要由金融监督管理委员会信息机构负责拟定和传送。央行如果需要对流动性危机等金融企业实行专项检测，允许由金融监督管理委员会与中国人民银行共同实施检查。
（三）完善我国金融机构内部控制制度
从国家金融体系的微观视角看，金融企业内控制度是否健全常常影响到国家经济体系的安全和发展。我国金融业内控制度还需要进一步改进。针对目前金融业未具有完善的管理理念、制度、责任分配等一系列体制模式，并且存在风险管理经验缺乏的现状，因此需要确切地判断金融风险。完善金融企业内控制度，预防和避免金融风险，提高其经济效益是达成金融监管目标的重点所在。完善我国金融企业内控制度需要着重规划的内容如下：
第一，要重新修订既有的内部控制制度，涵盖金融企业经营的全部环节和内容。健全相关规章制度，完善法人管理和授权制，对重要和关键岗位要明确其风险防控的管理需求，按照相关权力确立责任并实行监管，要求重大事项的变更做出集体决策，牵涉到资产负债等因素，要进行持续记载和督促检验。
第二，创立完善具有权威性的内审制度，增强内部控制制度的有效性。优化金融企业核心部门领导下的内部审计制度，执行法定代表人认可的派驻制，实行业务和监督相分开，同时加强内审人员队伍建设，提高内部审计质量，并通过对金融企业人员的统一调配，使内审制度发挥其独特的监督作用，实现内部审计的目标。
第三，适当对业务风险进行度量和防控，给予必要的支持以减少金融风险。内部控制是监管和防控金融企业行为、找到难题并处理症结的循环过程。金融企业应当及时发现控制制度方面的问题，并对其进行补充和持续改进，使其更适应风险控制和稳健管理的需求。
第四，树立超前的内部控制观念和氛围，逐步改善内控环境，形成具有先进制度和稳健经营的金融业经营管理理念，促进员工能够准确识别系统性金融风险，并对内部控制工作加以贯彻落实，让员工自觉地加强内部机构的控制和管理，与金融企业共同应对系统性金融风险的问题。 （四）加快我国金融监管体制改革
第一，逐步促进金融体制改革，实行利率走向市场化，大力发展资本市场，支持经济领域创新和去杠杆化。金融业改革的初始阶段，适当的金融约束措施有利于实现经济增长和金融安全，但由于利率控制，金融资源配置不合理，普惠金融难以延伸发展，促使中国经济出现区域发展不均衡现象，例如金融企业亏损破产，金融企业退不出金融市场，最终会降低资金使用效率，扩大了金融风险涉及的领域，并可能加深风险发生的程度。所以，为了加强对实体经济的金融扶持，最关键的是拓展资本市场，尤其是股权融资，有效支撑实体经济发展各种类型的融资需要，以控制杠杆率呈现升高的趋向。
第二，实行货币政策调控、金融安全和公正贸易相协调的机制，以达成扩大和延伸金融监管领域、地方和中央政府积极配合的政策目标。金融委的重要职能涉及货币政策、财政政策、金融监管以及金融发展等方面的内容。货币政策委员会担当制定货币政策，调节经济预期发展和变革的过程;金融稳定委员会重点担负金融安全的职责，促进金融企业稳健经营，预防和减少系统性金融风险;公平交易委员会承担对金融企业的行为监督，防止欺诈和不合法交易。这些委员会负责的相关工作必须独立、专业和权威。例如，货币政策委员会的一些成员也允许担当金融稳定委员会的职务。
第三，由机构监管向功能与行为监管转变，维护金融投资和消费者的利益，并将金融发展任务从监管机构脱离。目前，中国已建立金融委这一专门职能机构，由中央银行统筹货币政策，并由相关专业的部门担当行为监督。监管形式要从机构监管向交易监管转变，以避免监管缺口和监管重复。另外，尽管金融委有协调金融发展的职责，但此项责任要从具体监管机构的任务规定中转移，以消除以往金融监管机构重视发展和轻视稳定的政策趋向。
第四，建立健全金融风险监管工作机制，监管实践中逐步完善管控方案，加强股份制银行与中小金融企业的日常监管，并将监管范围涉及到全部金融业务。采取有效措施预防和减少金融风险，及时掌控金融风险状况，创建风险监测制度，以准确地做出改革决策并提出相关的倡议。目前，金融企业系统性风险指标存在重要不同之处。我国大型银行与证券公司的系统性风险呈下降或稳定趋势，但股份制银行的系统性风险则可能会上升。金融控股公司大多引起金融杠杆率的快速升高。因此，要逐步健全政策框架，主要通过预防化解系统性金融风险。
第五，协调好金融创新和金融安全的关系，以提升经营效率和预防风险的金融创新为导向，不断地进行监管方式的创新，有针对性地应对金融业务的创新，而非消除金融创新或强迫金融企业回归以往的模式。监管部门要在金融创新和风险控制中找到恰当的均衡点，例如，英国监管当局采用“监管沙盒”的方法，为金融企业的创新型业务颁发具有一定标准的许可证。由于互联网金融业务的风险具有快速变化和广泛蔓延的特点，监管者不可以模仿传统的金融监管方式，如现场检测和非现场检测。相反，我们必须采用网络监管技术，将互联网金融机构的数据传导到检测系统，及时有效地监控金融风险的变化状况。
（五）加强我国金融监管的国际合作
伴随中国金融国际化的逐步深化，金融业的国际交流和协作日益扩大，人民币将渐渐变成一种可自由兑换的国际货币。这种形势需要我国金融监管准则逐步和国际标准接轨，并在金融监管创新领域深化与重要发达国家的国际合作。巴塞尔银行监管委员会已变成一个国际性的银行监管准则颁布机构。创立之后，银行监管和风险规避的一系列准则和审慎管理，得到了国际社会的高度认同，对银行监管成效产生了深刻的影响。当前金融监管逐步趋向于统一监管模式，尤其是金融业实施开放政策，外资金融企业涌进国内市场，当前监管模式要逐步适应金融市场的现实需要，金融业监管的国际协作显现其必要的价值和作用。中国的金融企业要采用新巴塞尔协议的有关提议，先确立内部控制制度，逐渐符合金融新业态的监管需求。我国监管机构利用国际准则对金融企业实施监管，并扩大与欧美国家监管部门的沟通，以促进国际监管的相互合作。国际监管协作的领域主要是国际银行业，仍需要强化跨国证券与金融衍生品交易的监管。另外，国际金融监管协作还出现了各国金融发展状况参差不齐、国际金融监管标准存在差异等诸多问题。深入探讨金融监管国际协作中国家间的博弈关联，强化金融监管国际协作体制的管制功能，提升發展中国家的舆论权以及我国如何更有效地与国际金融监管机构合作等，这些是当前金融监管国际合作机制研究的热点问题。
（六）采用货币政策强化政府宏观和微观审慎监管
次贷危机后，美国产生了系统性金融风险，美国政府当局采用货币政策主要以微观与宏观审慎监管防范和控制金融风险。金融危机发生后，政府部门、学术界等各领域高度重视宏观审慎监管，并聚集全部力量，寻找最有成效的宏观审慎监管模式。我国和其他国家的政府部门对于如何协调宏观审慎监管、微观审慎监管和货币政策的关系，充分利用它们以落实金融安全方针做出了巨大努力。
第一，货币政策是政府控制金融业最初和独有的方式，货币政策实现金融安全的主要形式是调控利率、信贷和货币总量，进而对金融企业和市场施加作用，最终影响到宏观经济形势的改变。系统性金融风险出现时，执行适当的货币政策，通过调节利率、信贷和货币总量的变化，对我国经济进行逆周期调整，实现金融稳定起到了尤其关键的效用。利率影响了存贷资金金融企业的成本和盈利能力;信贷总额和结构变革不仅影响实体经济获得的资本总额，还影响到金融市场和资本价格的通货膨胀程度;货币总量对本国货币价值产生影响，而且对我国经济和贸易的发展状况起到了重要的作用。所以，货币政策在系统性金融风险的爆发和蔓延中发挥着关键性的作用。那么如何使用和执行货币政策，以防范系统性风险和促进经济增长？根据2019年第一季度的有关数据，银行业不良贷款总体增长率有所上升，同微观角度的系统性金融高风险指标相一致。由于经济周期存在滞后性，政府监管机构要重点关注经济周期复苏阶段银行业不良贷款过多导致的风险事件，并趋于采用适度宽松的货币政策。 第二，微观审慎监管的监管对象是单个金融企业，若忽略单个金融企业的微观审慎监管，由于受个体金融企业风险的影响，将引起系统性金融风险的整体爆发。防范系统性金融风险方面，微观审慎监管的倾向和作用是防控、追踪、鉴别、测量和辨认单个金融企业管理过程中的风险，并在其演变为系统性金融风险前对其实施管控，目的是为了规避个体机构的金融风险演变成系统性金融风险。货币政策、微观审慎监管搭配应用的效果和系统性金融风险有着紧密的关联。防范系统性金融风险时，要将货币政策、微观审慎监管与宏观审慎监管相结合，即三方面的行为趋向上保持一致，相互搭配使用监管政策。
第三，宏观审慎监管、微观审慎监管和货币政策相互维持了对系统性金融风险的防范作用。宏观审慎监管预警体系重点是预防系统性金融风险的产生。并且通过微观审慎监管对各种个体风险实施监控，着重对重要性金融企业实行防控。如果出现风险，预警体系首先测量微观审慎监管的各种风险，然后通过宏观与微观审慎监管实行逆周期监管，由宽松的货币政策执行有关调整，例如放宽信贷控制、低利率等货币政策方式，为个别金融企业供给充足的资本，以形成宽松的国内经济环境，使反周期的宏观审慎监管和微观审慎监管对金融业进行经济复苏监管。2015年后，中国宏观审慎政策体系逐步建立。宏观审慎政策实质上采取宏观、反周期、跨市场的观点，以防范系统性风险为重要任务，重点缓解金融系统顺周期波动以及跨市场风险蔓延对宏观经济和金融体系的影响。
第四，宏观审慎框架是我国建立宏观审慎政策体系的重点研究方向。宏观审慎框架MPA指标体系将信贷扩张与资本状况、经济发展的合理需求紧密联系在一起，具备宏观审慎和货币政策工具两方面特征。MPA指标体系从数量与价格、间接融资与直接融资三个方面，将单个指标扩展为七个要素的十余个指标，重点对系统性金融风险开展综合评价。MPA指标体系通过资本进一步抑制金融企业的资本扩张，其关键指标是宏观审慎资本充足率。为了更全面地体现银行机构的信贷供给和货币衍生状况，更有效地控制系统性风险，需要将采用措施的重点扩大到广义信贷。如果广义信贷增幅过大，资本状况难以控制其风险，金融监管部门要着重调节广义信贷的增幅变化，向金融机构注入更多量的资本。由于证券、保险类金融企业发展速度加快，部分机构杠杆率较高，已变成控制系统性金融风险的主要区域和范围。要规范此类金融机构杠杆控制，并且加强风险防范，将过度杠杆率调节至可控程度。此外，金融企业表外业务的迅速拓展，变成为需要重点关注的风险区域。MPA指标体系的设计中，杠杆率、资本充足率以及委托贷款等涵盖了表外业务以及系统性金融风险的计量。所以，有必要进一步探索以表外业务风险控制和宏观审慎监管评价等主导因素，并且在修订宏观审慎监管的MPA政策框架时，中央银行执行货币政策将在反周期调控及防范系统性风险方面发挥更灵活、更全面、更重要的作用。
第五，宏观审慎监管、微观审慎监管与货币政策相互协调，要执行由中央银行或新设立组织等统一监管的体系或制度，例如已创建的金融稳定发展委员会是以实现金融安全和稳定为目标，主要是通过财政部、中央银行和其他金融机构等多个监管部门构成的委员会，由央行行长或财政部长等机构人员担任委员会主席，负责监管涉及金融稳定的各种风险，以各种模式和制度预防系统性金融风险，以此建立统一的宏观审慎监管、微观审慎监管和货币政策体系，以达到维护金融稳定的目标。随着宏观经济和金融形势的发展变化，我国政府也在逐步推进宏观审慎监管的指标体系。近期中国人民银行进一步完善了MPA的框架结构，将差额准备金调整和合意貸款管理机制纳入到“宏观审慎体系”;将外汇流动性与跨境资本流动归入到宏观审慎管理范围;加强住房金融宏观审慎管理，使用贷款价值比（LTV）、负债收入比（DTI）实行反周期调整;将表外理财纳入广义的信贷指标范畴，指导银行强化表外业务的风险管理。中央银行逐步完善宏观审慎体系，探索将众多的资产形式归入体系内容。
第六，选择相应的货币政策时，要注意金融系统可能出现的风险。执行高效的货币政策，适时地加以调控，短时期内不加大或减少资本跨出国界，避免金融风险迅速扩大，造成经济形势不稳定。逐步减少宽松货币政策对金融体系的负面效果，适当采用价格型与数量型货币政策，稳步提升金融企业资本区域流出和资金缓冲需求等监管指标，以达到金融体系稳定发展的目标。货币政策要权衡稳定增长、结构调整、推进改革、去杠杆化和风险防范等相互关系。所以，逐步健全货币政策和宏观审慎政策的监管体系，推进金融体系稳步发展，以使金融市场趋于稳定，预防系统性金融风险的产生。
（七）通过金融风险预警及监督金融市场设置安全网
繁荣时期，系统性金融风险随着经济发展逐步累积和扩散。如果能够有效地防控系统性金融风险，建立健全的风险预警体系，依照一个国家或区域的经济金融形势，设立有效的预警指标体系，强化金融市场监管建立安全网，预防和隔离风险积累初期监测到的系统性金融风险，使之实现风险最小化的目标，以免其从系统性金融风险转变为系统性金融危机。
一是银行信贷、房地产股票、债券等各种实体企业融资状况、重要金融企业的风险情况、其他实体的经济状况和导致危机的各类因素设置区域风险预警体系，以适应我国和各地区的金融监管需求。预警体系分为繁荣期预警和萧条期预警两项内容。其重点是为繁荣时期的经济和金融环境设定一个临界点。如果达到临界点，它将对经济状况显示预警。而在经济萧条和衰退时期，它根据系统性金融风险迅速扩散的特点，建立抑制系统性金融风险的相关机制，控制系统性风险持续扩散的趋向，预报受到金融风险影响的地区和企业，同时创建风险隔离区域，以此维持金融业的稳定。风险预警体系总体上以经济繁荣期为重点，实施逆周期监管战略，预防和控制系统性金融风险的累积和扩散。
二是我国经济发展过程中，金融市场监管有待于逐步增强。主要原因是存在信息不对称，我国金融企业的公开制度不健全，金融企业的资产品质、资本构成和经营情况总体处于黑箱之中，消费者对金融风险的认识不多，并对金融企业效益很少予以关注。所以为了提升消费者的风险意识，鼓励消费者用市场风险意识思考问题。要深化金融企业股权改革，健全治理结构，使金融企业成为担负风险和损益的经济实体，接受市场调节和政府监管，以执行相应的各项决策和措施;逐步实行利率市场化，促使利率体现金融市场的供求关系;增强中介机构的作用，让广大消费者更全面、更确切地了解系统性金融风险。 三是中小金融企业在金融市场上也取得一定程度的发展。市场经济条件下，国有银行和其他金融企业无法没有任何风险，所以必须设置安全网。由于外国金融企业的大量涌入，所有国家的政府必须都不资助本国以外的金融企业。维持外资金融企业的安全要采用市场机制控制。由此看出，国家信用在维持消费者信心方面起到了作用，但政府部门和专家们需要找到更有效的举措和对策，以预防系统性金融风险的发生。
（八）加强系统重要性金融机构监管
随着我国金融市场的快速发展，国有银行与金融控股公司的市场拓展速度加快，对经济发展产生了重要的影响，并具备显著的系统重要性这一特征。增强系统重要性金融企业的监管，主要是关注危及金融体系稳定的风险因素，控制系统性风险的蔓延，最大限度地减少金融不稳定对金融市场和宏观经济的影响。因此，金融危机后，国际金融组织建议以新视角看待系统重要性金融机构（SIFI），重新构建国际金融监管体制，强化SIFI此类金融机构监管，重点防范系统性风险，以降低金融危机的负面效应。
按照金融风险的防范要求，系统重要性金融机构的监管策略包括以下内容：第一，制定事先干预政策，增强SIFI监管能力。即在遵守市场规则的条件下，设立标准化的监管规定，扩展宏观审慎监管工具;维持金融监管的重要作用，消除信息采集不足、权力缺失等问题。建议谨慎使用第三方信息，采用第三方信息时，要基于监管机构的具体情况，以确认结果正确与否。
第二，要在银行监管的基础上，提升SIFI的资本标准。增加SIFI的额外资本需求是最有效的工具。这类额外资本不是最低资本要求的构成部分，而是一种SIFI的资本缓冲。因此，银行资本结构要包含最低资本标准、额外资本要求、资本留存和反周期资本缓冲。核心资本、广义资本、应急资本和自救式的债务等能够用作额外资本标准的工具。
第三，控制金融企业经营高风险的业务，避免金融企业结构过于臃肿，要重点对SIFI实施连续、全方位监管。信息的传递对于监管成效至关重要，所以要创立和构建全面的沟通机制，规范监管部门和金融企业之间的交流，促使金融行业与监管部门信息沟通顺畅。控制大规模风险显现是减少金融体系相关性的重要途径。
第四，提升金融企业的市场竞争力。金融业趋同化经营方式是引起系统性风险的主要因素之一。支持和发展多样化的金融企业，构建各种业务模式和类型，建立多元化、全方位的金融体系。支持各类金融企业发展时，要采用差别化监管策略，提升我国金融体系的稳定与安全。监管部门要更加注意贷款快速增加后的银行集中风险、监管措施的反周期协调作用，更为重视国有银行、股份制商业银行、城市商业银行以及其他金融企业在系统性金融风险防范与监管中的相互关系。
四、结束语
我国系统性金融风险在统筹管理中得到逐步治理，单纯依靠“一委一行三会”难以彻底预防和化解系统性风险。因此中央和地方各级政府要以风险防范为重点，协商拟定和推行系统性风险控制的长期措施。尤其是中美贸易战对金融消费者和投资者产生了负面效应，影响了中国经济的转型，阻碍了经济体制改革的步伐。所以，我们要利用当前的挑战和机遇，以深度的对外开放推动我国经济体制改革，以高质量发展防止外部风险的冲击。同时为促进经济增长和深化经济体制改革，宏观经济政策的着重点是倾向于经济稳步发展，货币政策要坚持适度宽松，维持货币信贷合理增长，经济复苏阶段要审慎推行金融体制改革。加强宏观审慎监管，防范系统性风险，以金融基础设施监管，促进金融统计和预警体系建设，逐步放宽金融业开放政策，坚决维护系统性金融风险不发生的底限。为防控系统性金融风险，金融监管要更为重视功能与行为监管。另外，金融监管机构要密切注意市场变化，同市场参与者协商配合，实现金融市场稳定发展，避免监管政策变化造成的金融市场急剧反应而产生的灾难，实施有效的监管方法和策略，降低治理的成本与费用，进一步提高监管成效，以实现化解金融风险的目标。
[基金项目：安徽省省级质量工程项目（2019zyrc098）]
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（作者单位：李青，淮南师范学院 安徽淮南 232038，东北师范大学经济与管理學院 吉林长春 130024;颜守保，施翠娥，淮南师范学院 安徽淮南 232038）
[作者简介：李青，研究生，淮南师范学院就业创业工作处科员，经济师，创业指导师，研究方向为就业创业、高等教育与经济管理;通讯作者：颜守保，博士后，淮南师范学院生物工程学院副教授，高级工程师，研究方向为生物学、高等教育与经济管理;施翠娥，淮南师范学院生物工程学院教授，从事教学管理工作。]
（责编：贾伟）