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【摘 要】随着食品安全问题的不断曝光，食品安全已成为被关注的焦点。食品安全信息追溯管理制度作为食品安全监督的重要手段，也被提上政府决策议事日程。本文以多源流模型为分析框架，梳理、分析和解释了上海食品安全信息追溯管理的问题溪流、政策溪流、政治溪流以及政策之窗，并指出教育实践活动是开启政策之窗的关键因素，重大食品安全事件是助推上海市食品安全信息追溯管理制度进入决策议程的助推因素。
【关键词】食品安全；信息追溯；多源流；政策分析
食品安全关系到千家万户，直接影响到每个居民的日常生活和身体健康。近些年，食品安全问题不断被媒体曝光，而每一次曝光都触及到广大居民的心理和生理的底线。食品安全信息追溯制度作为食品安全监督的重要手段，也逐渐进入政策制定者的视野中。2014年下半年，上海市食安办等多个相关部门组织起草了地方政府规章《上海市食品安全信息追溯管理办法》，并于8月12日，举办政府立法听证会。本文试图以公共政策的角度，运用约翰·W·金登的多源流分析框架，对上海市食品安全信息追溯管理制度进入政府决策视野的情况进行梳理、分析和解释。
一、多源流模型的介绍
1984年美国政治家约翰·W·金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中，提出了多源流分析的基本框架。他认为，在政策系统中有三条不同的过程溪流，分别是：问题溪流、政策溪流和政治溪流。
问题溪流是指引起政府内部及其周围人们关注的各种问题。如：明晰问题的指标、助推的焦点事件和反馈信息的提供等，都将促使一个问题被提上政策议程。政策溪流是指由专业人员组成的政策共同体，构成政策共同体的人员包括研究人员、学者、利益集团等。 这些专业人员都有自己的想法，并就某一问题提出了自己的政策建议。政治溪流是指独立于问题溪流和政策溪流，由公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。
约翰·W·金登认为三条过程溪流是相互独立的。只有当这三條溪流汇合在一起，“政策之窗”才会打开，问题才会被提上决策议程。而引发“政策之窗”打开的可能是政治事件，也有可能是焦点事件。
二、食品安全信息追溯管理制度的多源流分析
1.问题溪流：食品流通指标数、食品安全事件频发组成了问题溪流
据统计，2011年上海市共对食品生产经营企业发放食品生产、流通、餐饮等许可证17.5万张；2012年累计发放18.3万张；2013年累计发放20.1万张。从不断上升的许可证发放数量上来看，上海的食品流通规模不断扩大，由此带来，造成食品安全的隐患也不断增加。在漫长的食品产业链中，如何做好食品安全信息的管理和追溯，加强这些生产经营企业的监督成为确保整个上海食品安全的关键点。而这些都像是“指标”，不断提醒着政府部门现在所面临的问题的严峻性。
但常常问题并不是因这些指标而自明的，总是一些外在的推动力引起政府部门的重视，那就是一些焦点事件，如“苏丹红”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“玉米窝窝头”、“塑化剂”、“地沟油”等事件不断冒出，不断挑战“舌尖上的安全”。更令人震惊的就是在2014年7月发生的上海福喜事件。福喜事件毫无疑问成为了重大的焦点事件。
2.政策溪流：专家及利益群体的意见、相关政策的支撑以及渐进的试点工作组成了政策溪流
食品安全是民生之本，要做好食品安全的全程监督，必须要对食品产业链的各个环节进行监管。但食品产业链的环节多，产业链中的每个环节、每个介入者都有可能成为影响食品安全和品质的关键因素。因此，有很多专家学者都提出要建立食品安全追溯体系。如：中央财经大学邢华提出要加快建立食品安全可追溯体系。 浙江大学生物系统工程与食品科学学院教授刘东红认为，在现行监管制度下，监管重点往往放在最终产品上，对企业的中间环节和源头产品往往不被重视，而食品原料、中间产品等恰恰是很容易出问题的地方。 由此可见，专家对食品安全信息追溯体系建设的关注度较高，也提出了自己对追溯体系建设的看法和理由。
从国家层面上来看，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已从政策层面明确要求在食品安全领域要建立全程追溯制度。
从上海市层面上来看，食品安全信息可追溯的相关工作一直在渐进地开展。一是从政策支撑上来说，2001年7月，上海市政府颁发了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，该条例提出应当在流通环节建立市场档案的可追溯体制。2012年4月，上海市人民政府印发的《上海市食品药品安全“十二五”规划》中，强调要强化食品流通监管。二是从技术支撑上来说，2004年上海市建立了“上海食用农副产品质量安全信息平台”；2010年世博会期间，建成了世博食品安全监管信息追溯平台，从技术上保障了食品安全信息追溯的运行。三是从工作推广上来说，从2006年起试点猪肉信息追溯，经过多年，追溯的覆盖面也逐步在扩大。同时，食品流通安全信息追溯体系建设在2013年被列入市政府实事项目，“上海市餐饮服务食品安全溯源系统”也在餐饮单位被大力推进和使用。
在经过多年试点的基础上，可以说“政策原汤”已经相当丰富，漂浮在原汤周边的政策建议也不少。因此，专家学者的提倡也好、各大利益群体的诉求也好，还是政府对食品安全信息追溯所做各种试点工作，都对《上海市食品安全信息追溯管理办法》进入立法阶段做了充足的铺垫。
3.政治溪流：公众的期许、新机构的成立、执政者的思想以及相关活动组成了政治溪流
基于中国的政治体制，通常不存在约翰·W·金登所提出的政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等政治溪流。但笔者认为公众的期许、新机构的成立、执政者的思想以及政治活动等却是政策可以形成进入政府决策议程的政治溪流。
福喜事件发生后，民众对食品供应链的安全监管问题的关注，以及要求对供应商违法行为进行严肃处理的声讨在各类媒体上不绝于耳，热点指数不断攀升。因此，随着福喜事件的不断发酵，人们对食品安全信息追溯管理办法抱有很大的期许。 与此同时，上海市于2014年1月1日正式整合成立了新食品药品监督管理局，全面负责上海市食品生产、流通、餐饮服务等全过程的食品安全监管职能，有力整合了监管职能和监管力量，改变了食品安全监管原先“多头管理”的状况，为实现食品安全全链条监管提供了有力的机构支撑。
除了公众的期许和新机构的成立以外，不得不提的就是党的群众路线教育实践活动，上海市食品药品监督管理局的教育实践活动自2013年8月启动，在活动的开展过程中针对解决民众所急需解决的问题，《上海市食品安全信息追溯管理办法》作为建章立制的内容之一被提出。当然，从食品安全信息追溯的试点工作看出，在认识到问题和民众的呼声下，执政者从思想上是认可食品安全信息追溯工作的，并从主观意愿上，有意图推动食品安全信息追溯进入立法阶段。因此，在教育实践活动这一契机下，执政者顺势将《上海市食品安全信息追溯管理办法》列入建章立制的范围之内。由此可见，执政者的思想是要通过某一活动来表达，教育实践活动成为影响管理办法的出台的重要因素。
4.三流汇聚：教育实践活动导致政策之窗的打开，福喜事件事件促使政策决策议程快速进行
在对上海市食品安全信息追溯管理办法进入立法程序的分析中，可以清晰地看到管理办法进入立法议程的脉络和过程。执政者的思想和意愿是推动政策进入议程的最为关键的因素，当然执政者的思想和意愿需要一定的载体进行输出，那就是促使政策议程启动的契机，而党的群眾路线教育实践活动这一政治活动成为了最佳契机。福喜事件在整个政策议程过程中起到了非常大的助推作用，促使管理办法政策议程的快速推进。
三、结论
从对《上海市食品安全信息追溯管理办法》进入政策议程的分析，发现3个溪流相互独立又相互交错影响，问题溪流引发广大专家、学者、利益群体和执政者对问题的关注，形成政策溪流；政治溪流中公众的期许和执政者的思想也是基于问题的发生而产生的。但从引起政策议程的角度来分析，3个溪流各有各自的作用，问题溪流是“导火线”，是诱发政策进入决策议程的助推因素；政策溪流是“火药”，为政策进入决策议程做好了铺垫和准备；政治溪流是“点火者”，是引起政策进入决策议程的主导。
参考文献：
[1]陈振明.政策科学—公共政策分析导论（第二版）[M].中国人民大学出版社，2003
[2]凌俊杰，程禹，梁超.国内外食品安全追溯及系统分析[J].食品工业，2013年第34卷第5期
[3]赵月姣.中国食品质量安全追溯制度发展现状[J].吉林农业，2012（02）
[4]乔娟，韩杨，李秉龙.中国实施食品安全追溯制度的重要性与限制因素分析[J].中国畜牧杂志，2007年第43卷第6期
【关键词】食品安全；信息追溯；多源流；政策分析
食品安全关系到千家万户，直接影响到每个居民的日常生活和身体健康。近些年，食品安全问题不断被媒体曝光，而每一次曝光都触及到广大居民的心理和生理的底线。食品安全信息追溯制度作为食品安全监督的重要手段，也逐渐进入政策制定者的视野中。2014年下半年，上海市食安办等多个相关部门组织起草了地方政府规章《上海市食品安全信息追溯管理办法》，并于8月12日，举办政府立法听证会。本文试图以公共政策的角度，运用约翰·W·金登的多源流分析框架，对上海市食品安全信息追溯管理制度进入政府决策视野的情况进行梳理、分析和解释。
一、多源流模型的介绍
1984年美国政治家约翰·W·金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中，提出了多源流分析的基本框架。他认为，在政策系统中有三条不同的过程溪流，分别是：问题溪流、政策溪流和政治溪流。
问题溪流是指引起政府内部及其周围人们关注的各种问题。如：明晰问题的指标、助推的焦点事件和反馈信息的提供等，都将促使一个问题被提上政策议程。政策溪流是指由专业人员组成的政策共同体，构成政策共同体的人员包括研究人员、学者、利益集团等。 这些专业人员都有自己的想法，并就某一问题提出了自己的政策建议。政治溪流是指独立于问题溪流和政策溪流，由公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。
约翰·W·金登认为三条过程溪流是相互独立的。只有当这三條溪流汇合在一起，“政策之窗”才会打开，问题才会被提上决策议程。而引发“政策之窗”打开的可能是政治事件，也有可能是焦点事件。
二、食品安全信息追溯管理制度的多源流分析
1.问题溪流：食品流通指标数、食品安全事件频发组成了问题溪流
据统计，2011年上海市共对食品生产经营企业发放食品生产、流通、餐饮等许可证17.5万张；2012年累计发放18.3万张；2013年累计发放20.1万张。从不断上升的许可证发放数量上来看，上海的食品流通规模不断扩大，由此带来，造成食品安全的隐患也不断增加。在漫长的食品产业链中，如何做好食品安全信息的管理和追溯，加强这些生产经营企业的监督成为确保整个上海食品安全的关键点。而这些都像是“指标”，不断提醒着政府部门现在所面临的问题的严峻性。
但常常问题并不是因这些指标而自明的，总是一些外在的推动力引起政府部门的重视，那就是一些焦点事件，如“苏丹红”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“玉米窝窝头”、“塑化剂”、“地沟油”等事件不断冒出，不断挑战“舌尖上的安全”。更令人震惊的就是在2014年7月发生的上海福喜事件。福喜事件毫无疑问成为了重大的焦点事件。
2.政策溪流：专家及利益群体的意见、相关政策的支撑以及渐进的试点工作组成了政策溪流
食品安全是民生之本，要做好食品安全的全程监督，必须要对食品产业链的各个环节进行监管。但食品产业链的环节多，产业链中的每个环节、每个介入者都有可能成为影响食品安全和品质的关键因素。因此，有很多专家学者都提出要建立食品安全追溯体系。如：中央财经大学邢华提出要加快建立食品安全可追溯体系。 浙江大学生物系统工程与食品科学学院教授刘东红认为，在现行监管制度下，监管重点往往放在最终产品上，对企业的中间环节和源头产品往往不被重视，而食品原料、中间产品等恰恰是很容易出问题的地方。 由此可见，专家对食品安全信息追溯体系建设的关注度较高，也提出了自己对追溯体系建设的看法和理由。
从国家层面上来看，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已从政策层面明确要求在食品安全领域要建立全程追溯制度。
从上海市层面上来看，食品安全信息可追溯的相关工作一直在渐进地开展。一是从政策支撑上来说，2001年7月，上海市政府颁发了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，该条例提出应当在流通环节建立市场档案的可追溯体制。2012年4月，上海市人民政府印发的《上海市食品药品安全“十二五”规划》中，强调要强化食品流通监管。二是从技术支撑上来说，2004年上海市建立了“上海食用农副产品质量安全信息平台”；2010年世博会期间，建成了世博食品安全监管信息追溯平台，从技术上保障了食品安全信息追溯的运行。三是从工作推广上来说，从2006年起试点猪肉信息追溯，经过多年，追溯的覆盖面也逐步在扩大。同时，食品流通安全信息追溯体系建设在2013年被列入市政府实事项目，“上海市餐饮服务食品安全溯源系统”也在餐饮单位被大力推进和使用。
在经过多年试点的基础上，可以说“政策原汤”已经相当丰富，漂浮在原汤周边的政策建议也不少。因此，专家学者的提倡也好、各大利益群体的诉求也好，还是政府对食品安全信息追溯所做各种试点工作，都对《上海市食品安全信息追溯管理办法》进入立法阶段做了充足的铺垫。
3.政治溪流：公众的期许、新机构的成立、执政者的思想以及相关活动组成了政治溪流
基于中国的政治体制，通常不存在约翰·W·金登所提出的政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等政治溪流。但笔者认为公众的期许、新机构的成立、执政者的思想以及政治活动等却是政策可以形成进入政府决策议程的政治溪流。
福喜事件发生后，民众对食品供应链的安全监管问题的关注，以及要求对供应商违法行为进行严肃处理的声讨在各类媒体上不绝于耳，热点指数不断攀升。因此，随着福喜事件的不断发酵，人们对食品安全信息追溯管理办法抱有很大的期许。 与此同时，上海市于2014年1月1日正式整合成立了新食品药品监督管理局，全面负责上海市食品生产、流通、餐饮服务等全过程的食品安全监管职能，有力整合了监管职能和监管力量，改变了食品安全监管原先“多头管理”的状况，为实现食品安全全链条监管提供了有力的机构支撑。
除了公众的期许和新机构的成立以外，不得不提的就是党的群众路线教育实践活动，上海市食品药品监督管理局的教育实践活动自2013年8月启动，在活动的开展过程中针对解决民众所急需解决的问题，《上海市食品安全信息追溯管理办法》作为建章立制的内容之一被提出。当然，从食品安全信息追溯的试点工作看出，在认识到问题和民众的呼声下，执政者从思想上是认可食品安全信息追溯工作的，并从主观意愿上，有意图推动食品安全信息追溯进入立法阶段。因此，在教育实践活动这一契机下，执政者顺势将《上海市食品安全信息追溯管理办法》列入建章立制的范围之内。由此可见，执政者的思想是要通过某一活动来表达，教育实践活动成为影响管理办法的出台的重要因素。
4.三流汇聚：教育实践活动导致政策之窗的打开，福喜事件事件促使政策决策议程快速进行
在对上海市食品安全信息追溯管理办法进入立法程序的分析中，可以清晰地看到管理办法进入立法议程的脉络和过程。执政者的思想和意愿是推动政策进入议程的最为关键的因素，当然执政者的思想和意愿需要一定的载体进行输出，那就是促使政策议程启动的契机，而党的群眾路线教育实践活动这一政治活动成为了最佳契机。福喜事件在整个政策议程过程中起到了非常大的助推作用，促使管理办法政策议程的快速推进。
三、结论
从对《上海市食品安全信息追溯管理办法》进入政策议程的分析，发现3个溪流相互独立又相互交错影响，问题溪流引发广大专家、学者、利益群体和执政者对问题的关注，形成政策溪流；政治溪流中公众的期许和执政者的思想也是基于问题的发生而产生的。但从引起政策议程的角度来分析，3个溪流各有各自的作用，问题溪流是“导火线”，是诱发政策进入决策议程的助推因素；政策溪流是“火药”，为政策进入决策议程做好了铺垫和准备；政治溪流是“点火者”，是引起政策进入决策议程的主导。
参考文献：
[1]陈振明.政策科学—公共政策分析导论（第二版）[M].中国人民大学出版社，2003
[2]凌俊杰，程禹，梁超.国内外食品安全追溯及系统分析[J].食品工业，2013年第34卷第5期
[3]赵月姣.中国食品质量安全追溯制度发展现状[J].吉林农业，2012（02）
[4]乔娟，韩杨，李秉龙.中国实施食品安全追溯制度的重要性与限制因素分析[J].中国畜牧杂志，2007年第43卷第6期