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摘要我国建立最低生活保障制度有利于建立和完善社会主义市场经济和社会保障制度、符合人本思想。本文以“武汉模式”为例对“低保制度”实施情况及发展完善进行分析阐述,认为宜在资金筹措、人员监管、制度完善方面加以反思和“升级”,加大低保资助内部差距,实行激励措施。
关键词低保 资金 监管 配套措施
中图分类号C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-175-02
我国低保制度又叫“最低生活保障制度”,城市低保制度起步较早,自1996年以来已有近14年历史。本文即以武汉模式为主对城市低保制度进行研究和探讨。
一、城市“低保”制度意义
首先,建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要。共同富裕是社会主义国家终极目标之一,也是我国改革开放追求内容和衡量标准之一。但作为发展中国家,也仍处于社会主义初级阶段,我国选择社会主义市场经济作为经济发展形式,而市场经济本身是以竞争为重要特征,“丛林法则”,使众多的弱势群体因沦为社会底层,他们靠自身力量难以获取足够的生活物资,又是社会生活中不可忽视的甚至占绝大部分的群体。作为“三架马车”之一的拉动内需即体现着底层民众的消费状况直接决定着经济是否能良性循环,故此提升低收入群体的收入水平也是我国社会主义市场经济不断发展和完善的必由之路。第二,建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要。我国宪法明文规定建立和完善社会保障制度是国家政府的法定义务和不可推卸的责任。最低生活保障是针对不特定的多数收入未达最低标准的人群,故覆盖面最大、任务也最重的,也是各种保障中最急需发展与完善的内容。第三,建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要。威胁稳定的最根本因素在于利益分配机制不尽合理,“按劳分配和按生产要素分配”是第一次分配,税收调节是第二次分配,社会保障制度即属于社会资源的第三次分配,调节和弥补前两次分配的不足。在最底层弱势群体自身生存状况有所改善起码最基本生存需求得到满足之后,群体性事件自然减少,低保制度即起到这种“减压阀”之功用。第四,建立最低生活保障制度符合人本思想。“科学发展观”要求社会全面、协调、可持续发展,最终要求是“人的全面发展”,即“以人为本”。市场经济条件下的个人没有一定财产基础做后盾,连自尊都很难保证,更遑论自由与全面发展。故此,确保社会成员拥有最基本的生活资料乃“人本思想”体现之一,当然也是政府和执政党义务和工作内容之一。
二、“城市低保”现状与发展成就
低保制度发展十几年来在各地均取得了较大成就,并形成了各具特色的“北京模式”、“广州模式”、“武汉模式”等等,本文即以“武汉模式”为例对“低保制度”实施情况进行分析阐述。迄今为止,武汉市低保制度可依据和参考的规范性文件有国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》、湖北省颁布的《湖北省城市居民最低生活保障实施办法》、武汉市政府颁布的《城市居民最低生活保障工作实施意见》等。另外,武汉市政府又针对具体的事项做出了相应的规定,其文件有《武汉市人民政府关于建立和实施城市居民最低生活保障线制度的通知》、《城市居民最低生活保障工作规范》、《武汉市城镇最低收入居民家庭住房保障暂行办法》、《关于完善我市城镇最低收入家庭住房保障制度推行租金补贴的实施意见》、《武汉市贫困群众医疗救助实施办法》、《武汉“零就业”家庭就业援助工作方案》、《市物价局市财政局市民政局关于城市供水价格调整后对城市低保家庭实施补贴的意见》等。另外随着经济的发展与具体实际情况的变化,政府政策也加大了对“低保”家庭的援助力度,尤其是近几年体现尤为明显。
1.在低保资助金额方面,武汉市政府七次发文,数次调整低保资助金额。从1996年3月1日的七城区120元/月到现今七城区300元/月,六郊区240元/月,低保家庭也已达10.7万户,计23.9万余人。
2.在教育方面,对享受低保政策家庭的义务教育阶段学生实施“两免一补”政策;对享受低保政策的高中阶段学生,可由相关高中适当减免学费;对读中等职业学校的享受“低保”户家庭可申请每人每年不超过3000元助学贷款,每生每年可享受1000元的国家助学金.并且在2009年武汉市民政局以福彩公益金资助收到2009年大学录取通知书的江城低保家庭子女每人2000元。
3.在住房方面,对家庭成员均具有本市城镇常住户口,其中至少一人在三年以上;享受“低保”待遇一年以上;家庭人均使用面积在6平方米以下的家庭实行以租金补贴为主,以租金核减、配房租赁为辅的住房保障方式。另外,2009年市政府宣布针对1.5万个低保无房户住房问题开始着手建1.5万套廉租房,3年内有望解决该问题。2009年已投资10亿元,建5735套廉租房。
4.从生活方面而言,在供水补贴上,低保户享受每户每月5元,每人每月2元的供水补贴和每人每月2元污水处理费补贴;在电费上,低保户每月50千瓦时以内电量按0.4828元/千瓦时收取;在天然气收费上,每户每月补助3立方米天然气。
5.在节假日期间,低保户家庭也享受一定优惠。例如武汉市常年实行的春节前发放的“5个5”节日救助物资,包括5斤鱼、5斤肉(回民家庭为牛肉)、5斤蛋、5斤油、50斤米,发放对象即以“低保”家庭为主,每年财政拨款2200万元以上,于年前全部发放到位。
另外,2009年武汉市政府推出了八项惠民举措,其中三项即与低保户家庭有关,第一是在手续上,全市城乡低保在25个工作日内完成受理、审核、审批及公示程序,比先前提前了5个工作日。第二,在医疗救助上,2009年惠民措施再次强调:对符合重大疾病和医疗救助条件的低保、“三无”、“五保”对象,在15个工作日内及时救助,确保应救尽救。第三,在殡葬费用方面,先前对城乡低保对象殡葬基本服务费实行“五减三免”优惠政策。
三、“低保”制度的不足与完善
(一)资金筹措
现今“低保”资金主要来源于财政拨款,武汉市采取市、区两级财政各负担50%。包括武汉市在内的中西部地区经济发展并不靠前,需求“低保”群体规模也日益庞大,只凭财政拨款就显得捉襟见肘。况且在武汉这种省会城市,尤其是主城区每月300平均每日10元的保障也确是“最低”的保障。如何进一步扩大保障面,进一步提升保障金额都是摆在该制度前的问题所在。当然最关键的还是更多更广范围的筹款,广开筹款渠道,尤其是面向社会。譬如政府可在税收上对积极捐助企业加以优惠,引导主流媒体对捐助企业加以宣传和表彰。尤其对捐助中表现突出的企业家鼓励参政议政,参加人大代表选举等等。在制度层面上引导社会全体,吸引尽可能多的资源加入到“低保”事业中来。
(二)人员监管
制度是为人而设的,也是为人所控制实施的,故此人员监管方面包括低保对象人员和低保工作人员。在这种“国家的钱,不要白不要”思想驱动下,“骗保”、“人情保”、“关系保”等普遍存在,不仅是低保资金未能全部用在最需要的群众身上,还使这项制度有养“懒汉”之嫌而变味。国务院颁布的《城市最低生活保障条例》第十四条详细规定了处罚措施。但在实际生活中,弄虚作假者大有人在,而按此条例接受处罚的是少之又少,故此加强监管和加大处罚力度势在必行。而这又涉及到低保工作人员工作态度和责任意识,现今低保工作主要由社区低保专干负责,他们活多、报酬低还要受气,自然心灰意冷并随之体现在工作中,尤其在对申请对象进行初审和入户调查时也会敷衍了事。所以加强工作人员监管,同时也要适当提高工作人员待遇,当然还要辅之以专业培训和科学考核方式才能真正保证工作更优质地完成,这无疑又需加大资金投入,广开资金筹措渠道。
(三)制度完善
除了资金筹措、人员监管之外,无疑许多具体细节性的规范也宜加以反思和“升级”。首先,2004年武汉市出台的《城市居民最低生活保障工作规范》规定了十一种情况和个人不能享受低保,包括家有柜式空调、数码相机、摄像机,到普通高中就读调节计划生等。现在看来,无疑过于单一甚至刻板,众所周知,武汉素有“火炉”之称,对家有老人和身体素质较差之人的家庭而言,空调也是生活必需品,二手的柜式空调比新的窗式空调更便宜也是完全有可能的。至于数码相机就更是市面上最普遍、最主流的相机品种,如果因为给予“低保”而剥夺低保家庭子女童年的回忆也似乎与制度设置初衷不符。而“调节计划生”家庭不可享受低保就更不近情理,家庭总是将希望寄托在子女身上,贫困家庭更是如此,富有家庭可以通过“调节计划”让子女享有更优质教育,贫困子女却都排斥在外,这是不公平的。所以现行的测量家庭贫困与否的标准需进一步完善。本文建议还是宜以家庭收入多少作为能否获取低保的主要依据,加之综合考虑家庭规模,是否有老人、小孩、病人等多方面因素。
第二,关于“低保”公示制度,《城市居民最低生活保障条例》第九条规定:对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民,由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布,接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的,都有权向管理审批机关提出意见;管理审批机关经核查,对情况属实的,应当予以纠正。《湖北省城市居民最低生活保障实施办法》第十条规定:街道办事处或镇人民政府收到当事人的申请后,应对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行核查,或委托申请人所在社区居委会进行核查。初审符合条件的进行公示,公示期不得少于7日。这相对而言确实让所有居民都享有了知情权并利于监督。但享受低保和当选人大代表仍是有所区别的,起码家庭贫困并不是光彩而荣耀的事情。而贫困人群需要维持最低生活保障同时也需要维持最低限度的尊严,一个连尊严感都丧失的人很难还具有廉耻感和进取心,低保户容易习惯这种“张榜公示”的贫困宣传而逐渐“破罐破摔”并认为自己付出了名誉和尊严拿低保是理所当然。这无疑有违于制度本意以及人性化服务甚至是隐私权保护。所以,本文建议取消公示制度而代之以小范围调查、邻里访问、单位索函等方式,或许这有可能弄虚作假,缺乏广泛监督,但终归熟悉某个社会成员的只是他周围的少部分人,多数人仍然是不知情的。只要工作人员更耐心细致些多次反复求证,家庭经济状况依然是可以清楚掌握的。
第三,现今低保制度都设置了众多配套措施,武汉亦不例外,如前文所列的医疗救助、教育资助、水电气补贴等等,这都是低保福利之组成部分。但各户所享受的低保金额是因家庭收入而有所区别(最低标准减去家庭总收入即为实际低保金),但是低保配套资助却是以全有或全无两种方式存在。有的家庭即使享有十元的低保金仍可享受各种优惠,这使得每个经济理性人宁愿在家拿十元低保金也不愿意出去辛苦地挣一百元,因为其他各项优惠补助已远远不止这一百元,更何况现今劳动者权益保障极不到位。所以建议低保配套政策也分A、B、C几个等级,与该户困难程度相对应,即加大低保资助内部差距,随着低保户经济好转逐渐减少帮助。另一方面可挪出部分资金作为就业奖励,树模范标兵,鼓励大家走出低保、自力更生,而不是日益依赖此制度。
当然,最低生活保障制度只是社会保障制度的一部分,完全解决贫困问题仍有赖于经济的发展创造更多的就业岗位和社会成员的勤奋努力。在困难重重地经济形式下,政府依然要着眼于提高劳动者素质,保障劳动者权益,严格执行《劳动合同法》,打击违法用工加之千方百计拓宽就业渠道。这样坐在家吃低保的懒汉自然会减少,毕竟正大光明的劳动所得比他人施舍消费起来更理直气壮。
参考文献:
[1]李捷,城市最低生活保障建设及存在的问题分析——以武汉市城市低保为例.社会科学研究.2007(5).
[2]吴静,武汉市城市居民最低生活保障配套政策探析.湖北经济学院学报(人文社会科学版).2007(12).
[3]李春燕,武汉市低保管理中存在的问题及改进对策分析——以武昌区为例.长江论坛.2006(1).
[4]梅志罡,湖北省低保工作地现实状况和发展建议.长江论坛.2007(4).
[5]丁建定,城市居民最低生活保障管理中的问题与完善对策——武汉市武昌区最低生活保障制度实施为研究对象.学习与实践.2008(9).
关键词低保 资金 监管 配套措施
中图分类号C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-175-02
我国低保制度又叫“最低生活保障制度”,城市低保制度起步较早,自1996年以来已有近14年历史。本文即以武汉模式为主对城市低保制度进行研究和探讨。
一、城市“低保”制度意义
首先,建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要。共同富裕是社会主义国家终极目标之一,也是我国改革开放追求内容和衡量标准之一。但作为发展中国家,也仍处于社会主义初级阶段,我国选择社会主义市场经济作为经济发展形式,而市场经济本身是以竞争为重要特征,“丛林法则”,使众多的弱势群体因沦为社会底层,他们靠自身力量难以获取足够的生活物资,又是社会生活中不可忽视的甚至占绝大部分的群体。作为“三架马车”之一的拉动内需即体现着底层民众的消费状况直接决定着经济是否能良性循环,故此提升低收入群体的收入水平也是我国社会主义市场经济不断发展和完善的必由之路。第二,建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要。我国宪法明文规定建立和完善社会保障制度是国家政府的法定义务和不可推卸的责任。最低生活保障是针对不特定的多数收入未达最低标准的人群,故覆盖面最大、任务也最重的,也是各种保障中最急需发展与完善的内容。第三,建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要。威胁稳定的最根本因素在于利益分配机制不尽合理,“按劳分配和按生产要素分配”是第一次分配,税收调节是第二次分配,社会保障制度即属于社会资源的第三次分配,调节和弥补前两次分配的不足。在最底层弱势群体自身生存状况有所改善起码最基本生存需求得到满足之后,群体性事件自然减少,低保制度即起到这种“减压阀”之功用。第四,建立最低生活保障制度符合人本思想。“科学发展观”要求社会全面、协调、可持续发展,最终要求是“人的全面发展”,即“以人为本”。市场经济条件下的个人没有一定财产基础做后盾,连自尊都很难保证,更遑论自由与全面发展。故此,确保社会成员拥有最基本的生活资料乃“人本思想”体现之一,当然也是政府和执政党义务和工作内容之一。
二、“城市低保”现状与发展成就
低保制度发展十几年来在各地均取得了较大成就,并形成了各具特色的“北京模式”、“广州模式”、“武汉模式”等等,本文即以“武汉模式”为例对“低保制度”实施情况进行分析阐述。迄今为止,武汉市低保制度可依据和参考的规范性文件有国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》、湖北省颁布的《湖北省城市居民最低生活保障实施办法》、武汉市政府颁布的《城市居民最低生活保障工作实施意见》等。另外,武汉市政府又针对具体的事项做出了相应的规定,其文件有《武汉市人民政府关于建立和实施城市居民最低生活保障线制度的通知》、《城市居民最低生活保障工作规范》、《武汉市城镇最低收入居民家庭住房保障暂行办法》、《关于完善我市城镇最低收入家庭住房保障制度推行租金补贴的实施意见》、《武汉市贫困群众医疗救助实施办法》、《武汉“零就业”家庭就业援助工作方案》、《市物价局市财政局市民政局关于城市供水价格调整后对城市低保家庭实施补贴的意见》等。另外随着经济的发展与具体实际情况的变化,政府政策也加大了对“低保”家庭的援助力度,尤其是近几年体现尤为明显。
1.在低保资助金额方面,武汉市政府七次发文,数次调整低保资助金额。从1996年3月1日的七城区120元/月到现今七城区300元/月,六郊区240元/月,低保家庭也已达10.7万户,计23.9万余人。
2.在教育方面,对享受低保政策家庭的义务教育阶段学生实施“两免一补”政策;对享受低保政策的高中阶段学生,可由相关高中适当减免学费;对读中等职业学校的享受“低保”户家庭可申请每人每年不超过3000元助学贷款,每生每年可享受1000元的国家助学金.并且在2009年武汉市民政局以福彩公益金资助收到2009年大学录取通知书的江城低保家庭子女每人2000元。
3.在住房方面,对家庭成员均具有本市城镇常住户口,其中至少一人在三年以上;享受“低保”待遇一年以上;家庭人均使用面积在6平方米以下的家庭实行以租金补贴为主,以租金核减、配房租赁为辅的住房保障方式。另外,2009年市政府宣布针对1.5万个低保无房户住房问题开始着手建1.5万套廉租房,3年内有望解决该问题。2009年已投资10亿元,建5735套廉租房。
4.从生活方面而言,在供水补贴上,低保户享受每户每月5元,每人每月2元的供水补贴和每人每月2元污水处理费补贴;在电费上,低保户每月50千瓦时以内电量按0.4828元/千瓦时收取;在天然气收费上,每户每月补助3立方米天然气。
5.在节假日期间,低保户家庭也享受一定优惠。例如武汉市常年实行的春节前发放的“5个5”节日救助物资,包括5斤鱼、5斤肉(回民家庭为牛肉)、5斤蛋、5斤油、50斤米,发放对象即以“低保”家庭为主,每年财政拨款2200万元以上,于年前全部发放到位。
另外,2009年武汉市政府推出了八项惠民举措,其中三项即与低保户家庭有关,第一是在手续上,全市城乡低保在25个工作日内完成受理、审核、审批及公示程序,比先前提前了5个工作日。第二,在医疗救助上,2009年惠民措施再次强调:对符合重大疾病和医疗救助条件的低保、“三无”、“五保”对象,在15个工作日内及时救助,确保应救尽救。第三,在殡葬费用方面,先前对城乡低保对象殡葬基本服务费实行“五减三免”优惠政策。
三、“低保”制度的不足与完善
(一)资金筹措
现今“低保”资金主要来源于财政拨款,武汉市采取市、区两级财政各负担50%。包括武汉市在内的中西部地区经济发展并不靠前,需求“低保”群体规模也日益庞大,只凭财政拨款就显得捉襟见肘。况且在武汉这种省会城市,尤其是主城区每月300平均每日10元的保障也确是“最低”的保障。如何进一步扩大保障面,进一步提升保障金额都是摆在该制度前的问题所在。当然最关键的还是更多更广范围的筹款,广开筹款渠道,尤其是面向社会。譬如政府可在税收上对积极捐助企业加以优惠,引导主流媒体对捐助企业加以宣传和表彰。尤其对捐助中表现突出的企业家鼓励参政议政,参加人大代表选举等等。在制度层面上引导社会全体,吸引尽可能多的资源加入到“低保”事业中来。
(二)人员监管
制度是为人而设的,也是为人所控制实施的,故此人员监管方面包括低保对象人员和低保工作人员。在这种“国家的钱,不要白不要”思想驱动下,“骗保”、“人情保”、“关系保”等普遍存在,不仅是低保资金未能全部用在最需要的群众身上,还使这项制度有养“懒汉”之嫌而变味。国务院颁布的《城市最低生活保障条例》第十四条详细规定了处罚措施。但在实际生活中,弄虚作假者大有人在,而按此条例接受处罚的是少之又少,故此加强监管和加大处罚力度势在必行。而这又涉及到低保工作人员工作态度和责任意识,现今低保工作主要由社区低保专干负责,他们活多、报酬低还要受气,自然心灰意冷并随之体现在工作中,尤其在对申请对象进行初审和入户调查时也会敷衍了事。所以加强工作人员监管,同时也要适当提高工作人员待遇,当然还要辅之以专业培训和科学考核方式才能真正保证工作更优质地完成,这无疑又需加大资金投入,广开资金筹措渠道。
(三)制度完善
除了资金筹措、人员监管之外,无疑许多具体细节性的规范也宜加以反思和“升级”。首先,2004年武汉市出台的《城市居民最低生活保障工作规范》规定了十一种情况和个人不能享受低保,包括家有柜式空调、数码相机、摄像机,到普通高中就读调节计划生等。现在看来,无疑过于单一甚至刻板,众所周知,武汉素有“火炉”之称,对家有老人和身体素质较差之人的家庭而言,空调也是生活必需品,二手的柜式空调比新的窗式空调更便宜也是完全有可能的。至于数码相机就更是市面上最普遍、最主流的相机品种,如果因为给予“低保”而剥夺低保家庭子女童年的回忆也似乎与制度设置初衷不符。而“调节计划生”家庭不可享受低保就更不近情理,家庭总是将希望寄托在子女身上,贫困家庭更是如此,富有家庭可以通过“调节计划”让子女享有更优质教育,贫困子女却都排斥在外,这是不公平的。所以现行的测量家庭贫困与否的标准需进一步完善。本文建议还是宜以家庭收入多少作为能否获取低保的主要依据,加之综合考虑家庭规模,是否有老人、小孩、病人等多方面因素。
第二,关于“低保”公示制度,《城市居民最低生活保障条例》第九条规定:对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民,由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布,接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的,都有权向管理审批机关提出意见;管理审批机关经核查,对情况属实的,应当予以纠正。《湖北省城市居民最低生活保障实施办法》第十条规定:街道办事处或镇人民政府收到当事人的申请后,应对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行核查,或委托申请人所在社区居委会进行核查。初审符合条件的进行公示,公示期不得少于7日。这相对而言确实让所有居民都享有了知情权并利于监督。但享受低保和当选人大代表仍是有所区别的,起码家庭贫困并不是光彩而荣耀的事情。而贫困人群需要维持最低生活保障同时也需要维持最低限度的尊严,一个连尊严感都丧失的人很难还具有廉耻感和进取心,低保户容易习惯这种“张榜公示”的贫困宣传而逐渐“破罐破摔”并认为自己付出了名誉和尊严拿低保是理所当然。这无疑有违于制度本意以及人性化服务甚至是隐私权保护。所以,本文建议取消公示制度而代之以小范围调查、邻里访问、单位索函等方式,或许这有可能弄虚作假,缺乏广泛监督,但终归熟悉某个社会成员的只是他周围的少部分人,多数人仍然是不知情的。只要工作人员更耐心细致些多次反复求证,家庭经济状况依然是可以清楚掌握的。
第三,现今低保制度都设置了众多配套措施,武汉亦不例外,如前文所列的医疗救助、教育资助、水电气补贴等等,这都是低保福利之组成部分。但各户所享受的低保金额是因家庭收入而有所区别(最低标准减去家庭总收入即为实际低保金),但是低保配套资助却是以全有或全无两种方式存在。有的家庭即使享有十元的低保金仍可享受各种优惠,这使得每个经济理性人宁愿在家拿十元低保金也不愿意出去辛苦地挣一百元,因为其他各项优惠补助已远远不止这一百元,更何况现今劳动者权益保障极不到位。所以建议低保配套政策也分A、B、C几个等级,与该户困难程度相对应,即加大低保资助内部差距,随着低保户经济好转逐渐减少帮助。另一方面可挪出部分资金作为就业奖励,树模范标兵,鼓励大家走出低保、自力更生,而不是日益依赖此制度。
当然,最低生活保障制度只是社会保障制度的一部分,完全解决贫困问题仍有赖于经济的发展创造更多的就业岗位和社会成员的勤奋努力。在困难重重地经济形式下,政府依然要着眼于提高劳动者素质,保障劳动者权益,严格执行《劳动合同法》,打击违法用工加之千方百计拓宽就业渠道。这样坐在家吃低保的懒汉自然会减少,毕竟正大光明的劳动所得比他人施舍消费起来更理直气壮。
参考文献:
[1]李捷,城市最低生活保障建设及存在的问题分析——以武汉市城市低保为例.社会科学研究.2007(5).
[2]吴静,武汉市城市居民最低生活保障配套政策探析.湖北经济学院学报(人文社会科学版).2007(12).
[3]李春燕,武汉市低保管理中存在的问题及改进对策分析——以武昌区为例.长江论坛.2006(1).
[4]梅志罡,湖北省低保工作地现实状况和发展建议.长江论坛.2007(4).
[5]丁建定,城市居民最低生活保障管理中的问题与完善对策——武汉市武昌区最低生活保障制度实施为研究对象.学习与实践.2008(9).