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纠结了半年时间，李文杰在得知自己的退休金数目后终于松了口气。2014年11月，年满55周岁的李文杰正式从北京市某镇政府副科级岗位退休，可在办理退休手续之前，她却摸不准自己的退休金究竟是多少，原因就在于她在体制内和体制外都工作过，退休工资不知该咋算。
就在李文杰纠结之时，2014年12月23日，国务院副总理马凯在向全国人大常委会作报告时明确表示，国务院和中央政治局常委已审议通过了机关事业单位养老保险制度改革方案。一直悬而未决且饱受诟病的养老金双轨制在2015年将迎来历史性变革，“城市人”和“体制内”等代表特权的定义在基础养老金领域即将消失。
“基础养老金是国民的基本权利，应当平等享有，不应当附加在‘身份’之上。”这项改革在清华大学就业保障研究中心主任杨燕绥看来，体现了公平原则，是巨大的社会进步。欣喜过后，数万亿的资金缺口却给政府出了道难题。
对于李文杰而言，如果这项改革提早20年进行，或许当年的她也无需在“体制”的门外挣扎徘徊许久。
退休这笔账
谈起此次养老金并轨，李文杰说自己作为从机关退休的“老人”是赶不上了，可媒体最近热议的双轨制、基层公务员待遇低、退休金替代率等问题自己却深有感触，因为她亲身经历了从“体制外”到“体制内”的整个过程。“爬坡过坎，就是为了个身份，要身份还不就是图个好待遇？”
1991年，李文杰以“社调工”的身份进入镇政府工作，每月工资仅有120元。李文杰说，当时的社调工相当于现在的合同工，既没有编制，也没有“身份”，唯一的好处就是可以把户口从农村转入城镇。
工作一段时间后，李文杰渐渐发现，尽管工作内容或工作强度大致相同，但因为“身份”差别，同一个单位的同事所拿的工资待遇却大有不同。“社调工身份最低，最好的是公务员，事业编次之。我那时一个月工资120元，但有事业编或公务员身份的同事每月能拿到300多元，快是我们的两倍了，将来退休待遇也有很大差别。”
1992年，李文杰所在的镇政府组织“社调工”脱产学习，如果能够拿到大专文凭，意味着可以转干，获得公务员身份，这对于李文杰来说是一次千载难逢的机会。然而，由于孩子小无人照看，李文杰衡量再三，最终还是从位于北京市内的学校回到了在远郊区的家里。
直到1998年单位空余一个事业编指标，李文杰才通过其他渠道努力得到了这次机会，从“无身份”升级为“事业编”，“只比公务员身份低一个等级。”紧接着，她的工资待遇也发生了“翻天覆地”的变化，几乎是做社调工时的两倍。
2002年，李文杰所在的北京市某区开始实施公务员体制改革，“公务员”身份又再一次向政府事业编人员敞开了大门，但由于政策疏漏，42岁的李文杰被关在了身份“晋级”的门外。“当时政策规定，女性年满45周岁的直接退休，退休待遇参照公务员执行;女性年龄在40岁以下的可以参加考试，考试通过即可获得公务员身份。我当时42岁，既不让考试，也不能退休，公务员的好处都没占到。”
李文杰说，单位里的每个人之所以如此关注公务员身份，是因为“身份”直接关系到自己的退休待遇。她清楚记得，2002年公务员体制改革时，她所在镇政府的办公室主任曹炳梅刚好退休。由于是以“社调工”的身份退休，曹炳梅当时每月只有1000多元退休金。
李文杰真正关注自己的退休待遇问题是从2007年开始的。这一年，此前一直“沉默”的单位突然提出事业编人员开始个人缴纳部分养老保险，消息一出，整个单位掀起轩然大波。
“我们那时每月工资才2000多块钱，如果扣除养老保险，就剩1000多块钱了。我们不愿意拿这个钱，但又怕影响将来的退休待遇，所以大家情绪都很激动，也对这个政策很抵触。后来领导怕我们闹事，就安慰我们说，现在个人不缴这个钱也行，将来财政不会不管，至少会保证每人有2200元退休金，大家的情绪才慢慢平复下去。”李文杰说。
2014年秋，即将正式退休的李文杰开始为自己的养老金纠结。她一方面担心自己此前个人账户里未缴纳养老保险，不知退休后需要个人补缴多少金额;另一方面担心从1998年正式转入事业编到2014年退休，自己在事业编岗位上的工龄不够20年，若“社调工”身份不计入工龄，她可拿到的退休金并不多。
事实出乎预料，在个人补缴2万余元、单位补缴8万余元养老保险后，副科级身份退休的李文杰预计每月可拿到4000元退休金。
并轨改革
与李文杰相比，早她一年退休的亲家王庆元觉得自己有点吃亏。
今年57岁的王庆元原是辽宁某煤矿一名生产队长。如果从1976年下乡算起，到2012年正式退休，王庆元的工龄足有37年，可他目前每月领到的退休金仅有3000元左右。与工龄只有20余年的李文杰相比，足足少了1000元。
“亲家母个人总共才补缴了2万块，如果从1995年算起，我都不知道自己交了多少养老保险了，肯定超过2万块了。”王庆元说。
1995年，王庆元所在矿务局开始实行国企职工养老保险改革。从以前不需要个人缴费到需要缴费，当时全矿职工都不是很积极。
与王庆元同一批退休的原工资科科员张祥新对当年的改革记忆犹新。“当年我每个月工资只有126元，井下工人挣得稍多，也只有三四百元。养老保险刚需要我们缴费时，个人拿的并不多，每月也就几块钱，但由于当时大家对养老保险认识不深，觉得缴这个钱没什么用，也就想尽办法少缴。跟单位社保科关系熟的，就打个招呼，按最低的缴。”
据张祥新介绍，当时执行的政策是已退休老人的退休金全部由单位负担。像他和王庆元一样已经在单位工作一些年限的“中人”，退休后则按照社保缴纳年限领取退休金，之前的“真空时期”并没有补缴的说法，但工龄越长退休后工资涨幅就越大。至于1995年之后入职的新人，则完全按照新办法缴纳养老保险。 与王庆元所在单位情况类似，1998年以后，国有企业职工乃至各类企业和自雇人员陆续进入“社会养老保险”改革。与此同时，由于机关事业单位的试点期较长，因此出现了“退休金”和“养老保险金”的双轨制。
值得关注的是，2015年即将细化的养老金并轨方案目前并未就事业单位“老人、中人、新人”退休政策予以明确。全国人大常委会对“国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告”进行审议时，全国人大代表、中国人民大学教授郑功成提出，机关事业单位养老保险制度改革是众所关注的焦点，有两个关键点：一是“中人”的过渡，二是体制内和体制外的统筹。
在谈到机关事业单位“中人”过渡问题时，郑功成指出，要吸取企业职工养老保险制度改革的教训，“那时候我们说老人老办法，新人新办法，‘中人’却没有办法，现在矛盾都集中在‘中人’这一块。”
“如今机关事业单位养老金改革与当初的企业养老金改革条件非常不同。”杨燕绥说，“1997年企业全面推行养老保险，目的之一是支持国营企业改革，包括推行劳动合同制和企业减员。当时中国正在进入老龄社会，3个人缴费供养1个养老金领取人，还有大量个体户、民营企业、农民工等待扩面征缴。”
此外，当年企业养老保险改革时长期实行的是低工资政策，增长空间很大。土地财政也刚刚开始，经济增长加速，财政收入增加，是向统账结合改革的大好时机。“然而，因视同缴费工龄没有预算，个人账户从一开始就空转了，失去了建立个人账户和养老基金市场的最佳时机。”
杨燕绥认为，如今中国进入人口结构转型期，要记住三个事件：2012年劳动人口数量下降;2013年，1963年出生的“婴儿潮”一代女职工已进入50岁退休高峰;2014年职工养老保险收不抵支。加之经济增长、工资增长以及财政收入、养老保险收入增长均放缓，机关事业单位改革无法改善职工养老保险基金的收支状况，且自身负债很高，如老人待遇、中人工龄、新人缴费等。
刻不容缓
早在2008年，浙江、山西、上海、广东、重庆5地就作为国家试点开始了事业单位养老金并轨的探索，但均无实质进展。“2008年主要是事业单位在试点，机关改革动作很小，财政如何担当缺乏明确方案。基本上是‘进口小改，出口不改’，即费率为4%左右，依旧由财政支付退休金，很难有进展。社会政策改革需要路径和时间表，路径不清，没有时间表，缴费不投资增值，先改革的人认为吃亏了，反对的人就越来越多。”杨燕绥说。
谈及此次机关事业单位养老金并轨的时机，杨燕绥认为，“养老金并轨是2013年党的十八届三中全会报告提出的任务，2014年应当出政策，2015年出执行方案，在‘十二五’规划期间完成这项工作。中国老龄化发展很快，改革已经滞后，留给我们的时间已经很短了。”
虽然在“体制内”工作过，退休后也是“体制”的受益者之一，但李文杰还是觉得改革十分必要，“最起码能让同在一个屋檐下干活的人心里好受一些。”她至今仍然记得，2002年公务员体制改革那年，单位里许多“社调工”被顺势请回了家，一些人还为此郁闷成疾，两个家庭酿下了悲剧。由于待遇差距悬殊，长期为政府“打工”的“社调工”心里极不平衡，这些都是体制特权带来的不公，也不利于人才的上下、内外流动。
并轨已是大势所趋。然而，我国在职公务员数量700多万人，各类事业单位约126万个、涉及3000万人，养老金并轨成本达数万亿元。合理划分中央与地方统筹责任、明确资金来源成为2015年落实改革必须细化的问题。
上海金融与法律研究院研究员聂日明在接受媒体采访时表示，国务院此次报告中的最大亮点在于机关事业单位同步改革以及明确统筹层次，但统筹过程中如何解决各地财力差异带来的相关问题，值得仔细思考。据他测算，2012年养老金结余最高的省份是广东，最低的是西藏，两地相差157倍，然而目前全国只有6个省份做到了省级层次的统筹，养老保险难以做到钱随人走。
聂日明认为，全国养老保险危局已现。“辽吉黑渝津沪的退休人员占常住人口比重超过8%，因为国企多，受单位约束，这些地区执行计划生育也最严格，新生人口低于全国平均水平，人口老龄化严重。”非国家试点的黑龙江早在2001年就开始尝试将机关事业单位纳入社会保险的范围，主要原因就是其社保已经到了非扩面无法拯救的地步。
“养老保险危局早有所料。”杨燕绥表示，“过去20年里我国过度关注GDP，劳动力市场治理、工资和费率政策、养老保险结构等社会政策改革滞后，旧账不还、再欠新账，可谓抱着定时炸弹玩击鼓传花游戏，很危险。”
“西方国家经验证明，养老金需要在执政党的领导下，完善顶层设计、广泛征求意见、促进社会共识，进行一揽子的系统性改革，明确政府责任和市场责任，建立良好的治理机制。一两个政府部门难以把握全局，希望党中央综合治理办公室和中央财经办公室能够重视养老金改革和发展战略，此事事关重大，且刻不容缓。”杨燕绥说。
（文中退休人员均为化名）
就在李文杰纠结之时，2014年12月23日，国务院副总理马凯在向全国人大常委会作报告时明确表示，国务院和中央政治局常委已审议通过了机关事业单位养老保险制度改革方案。一直悬而未决且饱受诟病的养老金双轨制在2015年将迎来历史性变革，“城市人”和“体制内”等代表特权的定义在基础养老金领域即将消失。
“基础养老金是国民的基本权利，应当平等享有，不应当附加在‘身份’之上。”这项改革在清华大学就业保障研究中心主任杨燕绥看来，体现了公平原则，是巨大的社会进步。欣喜过后，数万亿的资金缺口却给政府出了道难题。
对于李文杰而言，如果这项改革提早20年进行，或许当年的她也无需在“体制”的门外挣扎徘徊许久。
退休这笔账
谈起此次养老金并轨，李文杰说自己作为从机关退休的“老人”是赶不上了，可媒体最近热议的双轨制、基层公务员待遇低、退休金替代率等问题自己却深有感触，因为她亲身经历了从“体制外”到“体制内”的整个过程。“爬坡过坎，就是为了个身份，要身份还不就是图个好待遇？”
1991年，李文杰以“社调工”的身份进入镇政府工作，每月工资仅有120元。李文杰说，当时的社调工相当于现在的合同工，既没有编制，也没有“身份”，唯一的好处就是可以把户口从农村转入城镇。
工作一段时间后，李文杰渐渐发现，尽管工作内容或工作强度大致相同，但因为“身份”差别，同一个单位的同事所拿的工资待遇却大有不同。“社调工身份最低，最好的是公务员，事业编次之。我那时一个月工资120元，但有事业编或公务员身份的同事每月能拿到300多元，快是我们的两倍了，将来退休待遇也有很大差别。”
1992年，李文杰所在的镇政府组织“社调工”脱产学习，如果能够拿到大专文凭，意味着可以转干，获得公务员身份，这对于李文杰来说是一次千载难逢的机会。然而，由于孩子小无人照看，李文杰衡量再三，最终还是从位于北京市内的学校回到了在远郊区的家里。
直到1998年单位空余一个事业编指标，李文杰才通过其他渠道努力得到了这次机会，从“无身份”升级为“事业编”，“只比公务员身份低一个等级。”紧接着，她的工资待遇也发生了“翻天覆地”的变化，几乎是做社调工时的两倍。
2002年，李文杰所在的北京市某区开始实施公务员体制改革，“公务员”身份又再一次向政府事业编人员敞开了大门，但由于政策疏漏，42岁的李文杰被关在了身份“晋级”的门外。“当时政策规定，女性年满45周岁的直接退休，退休待遇参照公务员执行;女性年龄在40岁以下的可以参加考试，考试通过即可获得公务员身份。我当时42岁，既不让考试，也不能退休，公务员的好处都没占到。”
李文杰说，单位里的每个人之所以如此关注公务员身份，是因为“身份”直接关系到自己的退休待遇。她清楚记得，2002年公务员体制改革时，她所在镇政府的办公室主任曹炳梅刚好退休。由于是以“社调工”的身份退休，曹炳梅当时每月只有1000多元退休金。
李文杰真正关注自己的退休待遇问题是从2007年开始的。这一年，此前一直“沉默”的单位突然提出事业编人员开始个人缴纳部分养老保险，消息一出，整个单位掀起轩然大波。
“我们那时每月工资才2000多块钱，如果扣除养老保险，就剩1000多块钱了。我们不愿意拿这个钱，但又怕影响将来的退休待遇，所以大家情绪都很激动，也对这个政策很抵触。后来领导怕我们闹事，就安慰我们说，现在个人不缴这个钱也行，将来财政不会不管，至少会保证每人有2200元退休金，大家的情绪才慢慢平复下去。”李文杰说。
2014年秋，即将正式退休的李文杰开始为自己的养老金纠结。她一方面担心自己此前个人账户里未缴纳养老保险，不知退休后需要个人补缴多少金额;另一方面担心从1998年正式转入事业编到2014年退休，自己在事业编岗位上的工龄不够20年，若“社调工”身份不计入工龄，她可拿到的退休金并不多。
事实出乎预料，在个人补缴2万余元、单位补缴8万余元养老保险后，副科级身份退休的李文杰预计每月可拿到4000元退休金。
并轨改革
与李文杰相比，早她一年退休的亲家王庆元觉得自己有点吃亏。
今年57岁的王庆元原是辽宁某煤矿一名生产队长。如果从1976年下乡算起，到2012年正式退休，王庆元的工龄足有37年，可他目前每月领到的退休金仅有3000元左右。与工龄只有20余年的李文杰相比，足足少了1000元。
“亲家母个人总共才补缴了2万块，如果从1995年算起，我都不知道自己交了多少养老保险了，肯定超过2万块了。”王庆元说。
1995年，王庆元所在矿务局开始实行国企职工养老保险改革。从以前不需要个人缴费到需要缴费，当时全矿职工都不是很积极。
与王庆元同一批退休的原工资科科员张祥新对当年的改革记忆犹新。“当年我每个月工资只有126元，井下工人挣得稍多，也只有三四百元。养老保险刚需要我们缴费时，个人拿的并不多，每月也就几块钱，但由于当时大家对养老保险认识不深，觉得缴这个钱没什么用，也就想尽办法少缴。跟单位社保科关系熟的，就打个招呼，按最低的缴。”
据张祥新介绍，当时执行的政策是已退休老人的退休金全部由单位负担。像他和王庆元一样已经在单位工作一些年限的“中人”，退休后则按照社保缴纳年限领取退休金，之前的“真空时期”并没有补缴的说法，但工龄越长退休后工资涨幅就越大。至于1995年之后入职的新人，则完全按照新办法缴纳养老保险。 与王庆元所在单位情况类似，1998年以后，国有企业职工乃至各类企业和自雇人员陆续进入“社会养老保险”改革。与此同时，由于机关事业单位的试点期较长，因此出现了“退休金”和“养老保险金”的双轨制。
值得关注的是，2015年即将细化的养老金并轨方案目前并未就事业单位“老人、中人、新人”退休政策予以明确。全国人大常委会对“国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告”进行审议时，全国人大代表、中国人民大学教授郑功成提出，机关事业单位养老保险制度改革是众所关注的焦点，有两个关键点：一是“中人”的过渡，二是体制内和体制外的统筹。
在谈到机关事业单位“中人”过渡问题时，郑功成指出，要吸取企业职工养老保险制度改革的教训，“那时候我们说老人老办法，新人新办法，‘中人’却没有办法，现在矛盾都集中在‘中人’这一块。”
“如今机关事业单位养老金改革与当初的企业养老金改革条件非常不同。”杨燕绥说，“1997年企业全面推行养老保险，目的之一是支持国营企业改革，包括推行劳动合同制和企业减员。当时中国正在进入老龄社会，3个人缴费供养1个养老金领取人，还有大量个体户、民营企业、农民工等待扩面征缴。”
此外，当年企业养老保险改革时长期实行的是低工资政策，增长空间很大。土地财政也刚刚开始，经济增长加速，财政收入增加，是向统账结合改革的大好时机。“然而，因视同缴费工龄没有预算，个人账户从一开始就空转了，失去了建立个人账户和养老基金市场的最佳时机。”
杨燕绥认为，如今中国进入人口结构转型期，要记住三个事件：2012年劳动人口数量下降;2013年，1963年出生的“婴儿潮”一代女职工已进入50岁退休高峰;2014年职工养老保险收不抵支。加之经济增长、工资增长以及财政收入、养老保险收入增长均放缓，机关事业单位改革无法改善职工养老保险基金的收支状况，且自身负债很高，如老人待遇、中人工龄、新人缴费等。
刻不容缓
早在2008年，浙江、山西、上海、广东、重庆5地就作为国家试点开始了事业单位养老金并轨的探索，但均无实质进展。“2008年主要是事业单位在试点，机关改革动作很小，财政如何担当缺乏明确方案。基本上是‘进口小改，出口不改’，即费率为4%左右，依旧由财政支付退休金，很难有进展。社会政策改革需要路径和时间表，路径不清，没有时间表，缴费不投资增值，先改革的人认为吃亏了，反对的人就越来越多。”杨燕绥说。
谈及此次机关事业单位养老金并轨的时机，杨燕绥认为，“养老金并轨是2013年党的十八届三中全会报告提出的任务，2014年应当出政策，2015年出执行方案，在‘十二五’规划期间完成这项工作。中国老龄化发展很快，改革已经滞后，留给我们的时间已经很短了。”
虽然在“体制内”工作过，退休后也是“体制”的受益者之一，但李文杰还是觉得改革十分必要，“最起码能让同在一个屋檐下干活的人心里好受一些。”她至今仍然记得，2002年公务员体制改革那年，单位里许多“社调工”被顺势请回了家，一些人还为此郁闷成疾，两个家庭酿下了悲剧。由于待遇差距悬殊，长期为政府“打工”的“社调工”心里极不平衡，这些都是体制特权带来的不公，也不利于人才的上下、内外流动。
并轨已是大势所趋。然而，我国在职公务员数量700多万人，各类事业单位约126万个、涉及3000万人，养老金并轨成本达数万亿元。合理划分中央与地方统筹责任、明确资金来源成为2015年落实改革必须细化的问题。
上海金融与法律研究院研究员聂日明在接受媒体采访时表示，国务院此次报告中的最大亮点在于机关事业单位同步改革以及明确统筹层次，但统筹过程中如何解决各地财力差异带来的相关问题，值得仔细思考。据他测算，2012年养老金结余最高的省份是广东，最低的是西藏，两地相差157倍，然而目前全国只有6个省份做到了省级层次的统筹，养老保险难以做到钱随人走。
聂日明认为，全国养老保险危局已现。“辽吉黑渝津沪的退休人员占常住人口比重超过8%，因为国企多，受单位约束，这些地区执行计划生育也最严格，新生人口低于全国平均水平，人口老龄化严重。”非国家试点的黑龙江早在2001年就开始尝试将机关事业单位纳入社会保险的范围，主要原因就是其社保已经到了非扩面无法拯救的地步。
“养老保险危局早有所料。”杨燕绥表示，“过去20年里我国过度关注GDP，劳动力市场治理、工资和费率政策、养老保险结构等社会政策改革滞后，旧账不还、再欠新账，可谓抱着定时炸弹玩击鼓传花游戏，很危险。”
“西方国家经验证明，养老金需要在执政党的领导下，完善顶层设计、广泛征求意见、促进社会共识，进行一揽子的系统性改革，明确政府责任和市场责任，建立良好的治理机制。一两个政府部门难以把握全局，希望党中央综合治理办公室和中央财经办公室能够重视养老金改革和发展战略，此事事关重大，且刻不容缓。”杨燕绥说。
（文中退休人员均为化名）