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摘要：人生百年，立于幼学，义务教育在国家教育中具有举足轻重的地位，当前，均衡发展已成为义务教育的主要目标和价值追求。在我国，义务教育实行以县为主的管理体制，且现阶段我国政府对义务教育的投入及其成效也是值得肯定的，但由于各方面原因当前的义务教育仍存在发展不均衡的问题。文章致力于研究义务教育均衡发展中的县级政府职能，希望为政府更好地履职提供借鉴。
关键词：义务教育；均衡发展；政府职能
中图分类号：G522.3；D630 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）08-0251-02
义务教育对一国的经济社会发展具有举足轻重的作用，对提高国民综合素质、提升国家综合国力具有重要意义。当前，世界各国都十分重视义务教育的发展，在我国，自1986 年《义务教育法》明确提出实行九年制义务教育后，中央及各级地方政府一直高度重视义务教育的均衡发展：2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》规定义务教育实行以县为主的管理体制；2006年的新《义务教育法》强调了县级政府对义务教育均衡发展的责任；2015年十八届五中全会再次重申要均衡发展义务教育。
在我国，推动义务教育均衡发展不仅是中央的战略部署，也是各级政府公共服务职能的表现。现阶段我国政府对义务教育均衡发展已付出巨大努力，但义务教育在区际、校际、城乡之间仍存在发展不均衡现象，在此情况下，承担主要责任的县级政府如何更好地履职越来越成为关注的焦点。
一、县级政府履行义务教育均衡发展中职能的必要性
（一）相关法律法规的规定。
我国的相关法律法规都明确了县级政府对义务教育均衡发展不可推卸的责任。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出：“义务教育由地方负责、分级管理”、到1986年的《义务教育法》、2002年的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》、2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》以及2006年新修订的《义务教育法》等，相关政策都对义务教育实行“以县为主”的管理体制予以规定。2012年10月1日公布实施的《教育督导条例》也明确规定了县级政府对本区域内的各学校和其他教育机构的督导责任。
（二）义务教育公共产品属性的需要。
根据萨缪尔森对公共产品的定义，可知公共产品具有“消费的非竞争性”和“受益的非排他性”。
首先，义务教育具有非排他性。举例来看：在同一间教室里上课的学生甲和乙，甲在接受义务教育的同时，并不妨碍乙听课。换言之，甲在消费义务教育产品時不会影响乙消费。然而，义务教育却具有一定程度的消费上的竞争性：由于学生人数的增加，所需要的课桌椅等教学设备也要增加，即增加了消费人数的义务教育成本并不为零。所以有学者认为义务教育是准公共产品，但纵观相关政策，笔者认为我国的义务教育属于纯公共产品。由于其公共产品属性和强烈的正外部性，就决定了政府必须对义务教育的均衡发展提供有力支持。
二、制约县级政府职能履行的可能因素
（一）部分政府工作人员观念有待矫正。
县级政府在提供义务教育时应遵循教育公平理念，切实转变观念，树立服务意识。但是政府工作人员作为人民公仆的同时也是“经济人”，或多或少存在对个人利益的追求，与为人民服务宗旨背道而驰的是少数官员遇事“三拍”。再者，个别官员受自身利益驱使和狭隘的政绩观作祟而打造形象工程，使得义务教育在经费投入、办学条件等方面存在区际、校际之间的倾斜。
（二）政府履职受到体制环境的制约。
长期以来，我国实行的是统考制度，也包括义务教育阶段的初考、中考。该制度在选拨和培养人才等方面具有重要意义，但同时它作为应试教育的源头，也成为择校热高温不减的主要原因。虽然政府也一直在改革当前教育，但未触及应试教育根源的现状下，成绩、学历、学校排名仍代替素质品德作为衡量好学生的标准，甚至幼儿园开始，为了不让孩子输在起跑线上，家长想方设法地把学生送进重点学校。此环境下，县级政府的行为也可能受其影响，在实际中仍强调重点建设，与均衡发展的理念背道而驰。
（三）政府行为缺乏竞争和有效监督。
竞争机制的缺乏和监督信息的不完备都可能会导致政府部门工作的低效率。一方面，义务教育作为公共产品其有效供给由政府一枝独秀，其他组织基本上很少参与。没有竞争就没有压力，可能导致政府义务教育均衡发展工作的低效率。另一方面，政府工作的开展必须接受监督，但由于政府也是监督者，这种角色的双重性，可能导致监督效果不理想。
（四）寻租行为可能导致政府职能缺失。
布坎南认为，利益集团为了谋求政府的保护，以便获取高额利润，会进行各种寻租活动。在义务教育中也存在寻租现象：由于优质教育资源在校际之间的差距，而大部分家长都有望子成龙、望女成凤的心理，为了不使自己的孩子输在起跑线上，就想尽办法让他们进入重点校，甚至不惜重金，而少数承担教育资源供给的政府官员，可能在利润的驱使下也乐意提供这种机会，从而威胁义务教育的均衡发展。
（五）权责不对等导致政府履职能力有限。
在“以县为主”的义务教育管理体制下，县级政府必须承担义务教育均衡发展的相关职责。但是作为基层行政机关，县级政府的权力与责任、事权与财权并不对等，这可能会导致县级政府在推动义务教育均衡发展的过程中履职能力有限。比如在分配优质教育资源方面，受县域经济发展水平不高的影响，分配到具体的每一所学校的资源有限，再加上县级政府财力有限，也无法保证充足的资源供给。
三、完善县级政府义务教育均衡发展职能的路径
（一）转变观念，树立科学的政绩观。
义务教育的均衡发展倡导教育公平，这要求县级政府摈弃狭隘的政绩观，避免以个别的成就作为衡量全局的标准。同时也要清楚，均衡发展不是平均发展，义务教育的均衡发展是一个长期的战略部署，为了实现长远的均衡，可以允许短期内某些区域或个别学校优先发展，以培养更多优质教育资源，通过互补和帮扶等带动其他区域和学校的发展，最终达到义务教育的整体发展。 改变以单一的升学率、学校硬件建设等作为衡量指标，重在对教育质量、群众满意度及区域整体发展情况进行考核，避免因盲目追求政绩而造成的义务教育资源浪费和义务教育发展的失衡。
（二）承上启下，积极承担政策责任。
作为义务教育均衡发展主要推手的县级政府应当做到承上启下：不仅要积极贯彻执行中央和上级政府出台的相关法律法规，做到“有法必依、违法必究”，且要努力借鉴国内外先进经验，并结合自身情况，因地制宜地制定相关政策和措施，尤其是财政政策和教育政策，为义务教育均衡发展保驾护航。
（三）拓宽教育经费来源，落实义务教育经费管理。
为了解决县级政府自身财力有限的问题，可以拓宽义务教育融资渠道，充分调动社会资源，吸引民间力量投资，鼓励学校利用自身的特色和优势创收。关于经费的投入，应秉持公正公平公开，建立规范的义务教育经费管理制度，强化监督，保障每一笔经费都用在实处，并且适度向弱势地区倾斜，保证资源的合理优化配置。
（四）加强教师队伍建设，均衡配置教师资源。
教师是课堂的主导，直接影响义务教育的质量，因此必须构建一支高水平、高素养，专兼职结合的教师队伍。首先，要提高义务教育阶段教师的待遇，尤其是基础薄弱学校的教师工资和福利，以引进和留住人才。其次，规范学校办学行为，严格教师的准入和淘汰，以保障教师队伍的高水平。引导学校建立以专职教师为核心、专兼职相结合的师资队伍，并通过开展学术交流、培训等加强对兼职教师的培养，提高教师队伍整体水平。最后，制定教师的评价考核机制和激励机制，引导县域内教师资源的合理流动，努力使教师资源实现区域内的基本均衡。
（五）完善工作机制，加强监督与约束。
为切实推动义务教育均衡发展。首先，县级政府应该制定科学规范的义务教育质量评估体系，使监督工作有章可循；其次，健全义务教育问责制，明确有关方面权责，避免相互推诿扯皮，对工作上的不作为，一经查实必须严惩；再者，监督要涉及方方面面。
（六）鼓励社会力量参与，注入活力。
义务教育涉及每一个人。一方面，县级政府要拓宽社会参与渠道和方式，鼓励、支持、引导民间力量参与办学和监督义务教育的发展，形成政府与非正府组织合作为义务教育服务的新格局。另一方面，义务教育相关的社会组织、团体和个人，都应主动成为推动义务教育均衡发展的践行者。
推动义务教育的均衡发展既无法毕其功于一役，也不可能单兵突进，需要统筹全局、协同推进。虽然，现阶段县级政府在履行义务教育均衡发展的相关職能时尚存在一些不足，但只要努力担当、狠抓落实，相信终能实现义务教育均衡发展的战略目标。
参考文献：
[1]王定华.我国义务教育均衡发展之进展[J].课程·教材·教法，2015（11）.
[2]刘素梅.城乡义务教育均衡发展中的政府责任研究[J].中国青年政治学院学报，2014（6）.
[3]郝福生.县级政府在义务教育均衡发展中的职能[J].时代教育，2014（5）.
[4]姚永强，范先佐.论义务教育均衡发展方式的转变[J].教育研究，2013（2）.
[5]杨挺，马永军.县域义务教育师资均衡配置中的政府责任[J].中国教育学刊，2011（3）.
[6]王娟涓.国外城乡义务教育均衡发展的经验及启示[J].外国中小学教育，2011（1）.
作者简介：刘丽（1992--），女，河南南阳人，新疆大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：民族地区行政管理理论与实践。
关键词：义务教育；均衡发展；政府职能
中图分类号：G522.3；D630 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）08-0251-02
义务教育对一国的经济社会发展具有举足轻重的作用，对提高国民综合素质、提升国家综合国力具有重要意义。当前，世界各国都十分重视义务教育的发展，在我国，自1986 年《义务教育法》明确提出实行九年制义务教育后，中央及各级地方政府一直高度重视义务教育的均衡发展：2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》规定义务教育实行以县为主的管理体制；2006年的新《义务教育法》强调了县级政府对义务教育均衡发展的责任；2015年十八届五中全会再次重申要均衡发展义务教育。
在我国，推动义务教育均衡发展不仅是中央的战略部署，也是各级政府公共服务职能的表现。现阶段我国政府对义务教育均衡发展已付出巨大努力，但义务教育在区际、校际、城乡之间仍存在发展不均衡现象，在此情况下，承担主要责任的县级政府如何更好地履职越来越成为关注的焦点。
一、县级政府履行义务教育均衡发展中职能的必要性
（一）相关法律法规的规定。
我国的相关法律法规都明确了县级政府对义务教育均衡发展不可推卸的责任。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出：“义务教育由地方负责、分级管理”、到1986年的《义务教育法》、2002年的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》、2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》以及2006年新修订的《义务教育法》等，相关政策都对义务教育实行“以县为主”的管理体制予以规定。2012年10月1日公布实施的《教育督导条例》也明确规定了县级政府对本区域内的各学校和其他教育机构的督导责任。
（二）义务教育公共产品属性的需要。
根据萨缪尔森对公共产品的定义，可知公共产品具有“消费的非竞争性”和“受益的非排他性”。
首先，义务教育具有非排他性。举例来看：在同一间教室里上课的学生甲和乙，甲在接受义务教育的同时，并不妨碍乙听课。换言之，甲在消费义务教育产品時不会影响乙消费。然而，义务教育却具有一定程度的消费上的竞争性：由于学生人数的增加，所需要的课桌椅等教学设备也要增加，即增加了消费人数的义务教育成本并不为零。所以有学者认为义务教育是准公共产品，但纵观相关政策，笔者认为我国的义务教育属于纯公共产品。由于其公共产品属性和强烈的正外部性，就决定了政府必须对义务教育的均衡发展提供有力支持。
二、制约县级政府职能履行的可能因素
（一）部分政府工作人员观念有待矫正。
县级政府在提供义务教育时应遵循教育公平理念，切实转变观念，树立服务意识。但是政府工作人员作为人民公仆的同时也是“经济人”，或多或少存在对个人利益的追求，与为人民服务宗旨背道而驰的是少数官员遇事“三拍”。再者，个别官员受自身利益驱使和狭隘的政绩观作祟而打造形象工程，使得义务教育在经费投入、办学条件等方面存在区际、校际之间的倾斜。
（二）政府履职受到体制环境的制约。
长期以来，我国实行的是统考制度，也包括义务教育阶段的初考、中考。该制度在选拨和培养人才等方面具有重要意义，但同时它作为应试教育的源头，也成为择校热高温不减的主要原因。虽然政府也一直在改革当前教育，但未触及应试教育根源的现状下，成绩、学历、学校排名仍代替素质品德作为衡量好学生的标准，甚至幼儿园开始，为了不让孩子输在起跑线上，家长想方设法地把学生送进重点学校。此环境下，县级政府的行为也可能受其影响，在实际中仍强调重点建设，与均衡发展的理念背道而驰。
（三）政府行为缺乏竞争和有效监督。
竞争机制的缺乏和监督信息的不完备都可能会导致政府部门工作的低效率。一方面，义务教育作为公共产品其有效供给由政府一枝独秀，其他组织基本上很少参与。没有竞争就没有压力，可能导致政府义务教育均衡发展工作的低效率。另一方面，政府工作的开展必须接受监督，但由于政府也是监督者，这种角色的双重性，可能导致监督效果不理想。
（四）寻租行为可能导致政府职能缺失。
布坎南认为，利益集团为了谋求政府的保护，以便获取高额利润，会进行各种寻租活动。在义务教育中也存在寻租现象：由于优质教育资源在校际之间的差距，而大部分家长都有望子成龙、望女成凤的心理，为了不使自己的孩子输在起跑线上，就想尽办法让他们进入重点校，甚至不惜重金，而少数承担教育资源供给的政府官员，可能在利润的驱使下也乐意提供这种机会，从而威胁义务教育的均衡发展。
（五）权责不对等导致政府履职能力有限。
在“以县为主”的义务教育管理体制下，县级政府必须承担义务教育均衡发展的相关职责。但是作为基层行政机关，县级政府的权力与责任、事权与财权并不对等，这可能会导致县级政府在推动义务教育均衡发展的过程中履职能力有限。比如在分配优质教育资源方面，受县域经济发展水平不高的影响，分配到具体的每一所学校的资源有限，再加上县级政府财力有限，也无法保证充足的资源供给。
三、完善县级政府义务教育均衡发展职能的路径
（一）转变观念，树立科学的政绩观。
义务教育的均衡发展倡导教育公平，这要求县级政府摈弃狭隘的政绩观，避免以个别的成就作为衡量全局的标准。同时也要清楚，均衡发展不是平均发展，义务教育的均衡发展是一个长期的战略部署，为了实现长远的均衡，可以允许短期内某些区域或个别学校优先发展，以培养更多优质教育资源，通过互补和帮扶等带动其他区域和学校的发展，最终达到义务教育的整体发展。 改变以单一的升学率、学校硬件建设等作为衡量指标，重在对教育质量、群众满意度及区域整体发展情况进行考核，避免因盲目追求政绩而造成的义务教育资源浪费和义务教育发展的失衡。
（二）承上启下，积极承担政策责任。
作为义务教育均衡发展主要推手的县级政府应当做到承上启下：不仅要积极贯彻执行中央和上级政府出台的相关法律法规，做到“有法必依、违法必究”，且要努力借鉴国内外先进经验，并结合自身情况，因地制宜地制定相关政策和措施，尤其是财政政策和教育政策，为义务教育均衡发展保驾护航。
（三）拓宽教育经费来源，落实义务教育经费管理。
为了解决县级政府自身财力有限的问题，可以拓宽义务教育融资渠道，充分调动社会资源，吸引民间力量投资，鼓励学校利用自身的特色和优势创收。关于经费的投入，应秉持公正公平公开，建立规范的义务教育经费管理制度，强化监督，保障每一笔经费都用在实处，并且适度向弱势地区倾斜，保证资源的合理优化配置。
（四）加强教师队伍建设，均衡配置教师资源。
教师是课堂的主导，直接影响义务教育的质量，因此必须构建一支高水平、高素养，专兼职结合的教师队伍。首先，要提高义务教育阶段教师的待遇，尤其是基础薄弱学校的教师工资和福利，以引进和留住人才。其次，规范学校办学行为，严格教师的准入和淘汰，以保障教师队伍的高水平。引导学校建立以专职教师为核心、专兼职相结合的师资队伍，并通过开展学术交流、培训等加强对兼职教师的培养，提高教师队伍整体水平。最后，制定教师的评价考核机制和激励机制，引导县域内教师资源的合理流动，努力使教师资源实现区域内的基本均衡。
（五）完善工作机制，加强监督与约束。
为切实推动义务教育均衡发展。首先，县级政府应该制定科学规范的义务教育质量评估体系，使监督工作有章可循；其次，健全义务教育问责制，明确有关方面权责，避免相互推诿扯皮，对工作上的不作为，一经查实必须严惩；再者，监督要涉及方方面面。
（六）鼓励社会力量参与，注入活力。
义务教育涉及每一个人。一方面，县级政府要拓宽社会参与渠道和方式，鼓励、支持、引导民间力量参与办学和监督义务教育的发展，形成政府与非正府组织合作为义务教育服务的新格局。另一方面，义务教育相关的社会组织、团体和个人，都应主动成为推动义务教育均衡发展的践行者。
推动义务教育的均衡发展既无法毕其功于一役，也不可能单兵突进，需要统筹全局、协同推进。虽然，现阶段县级政府在履行义务教育均衡发展的相关職能时尚存在一些不足，但只要努力担当、狠抓落实，相信终能实现义务教育均衡发展的战略目标。
参考文献：
[1]王定华.我国义务教育均衡发展之进展[J].课程·教材·教法，2015（11）.
[2]刘素梅.城乡义务教育均衡发展中的政府责任研究[J].中国青年政治学院学报，2014（6）.
[3]郝福生.县级政府在义务教育均衡发展中的职能[J].时代教育，2014（5）.
[4]姚永强，范先佐.论义务教育均衡发展方式的转变[J].教育研究，2013（2）.
[5]杨挺，马永军.县域义务教育师资均衡配置中的政府责任[J].中国教育学刊，2011（3）.
[6]王娟涓.国外城乡义务教育均衡发展的经验及启示[J].外国中小学教育，2011（1）.
作者简介：刘丽（1992--），女，河南南阳人，新疆大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：民族地区行政管理理论与实践。