论文部分内容阅读
从2009年9月1日起,《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》开始实施,而早在2002年,浙江省宁波市北仑区人民检察院就首创全国第一份“行贿黑名单”。此后几年,浙江省人民检察院将行贿犯罪档案录入和查询范围不断扩大。然而,运行7年的“行贿黑名单”制度在不断推进的同时,也面临着诸多挑战。
2009年5月28日,杭州黄龙体育中心,浙江重大项目招投标中心门口,一位建筑商徘徊半晌,终于迈进大门向工作人员开口咨询:“我不知道我有没有上检察院的‘黑名单’,如果上了,以后就干不了这一行喽。”这位曾经的行贿人正打算参与浙江一项水利水电工程的招投标,作为浙江省“十一五”重点“三千个亿”工程建设中的一个子项目,能否中标不仅要考量企业的资质,更令他焦心的是浙江省开展重大项目招投标的一道必经程序——“行贿犯罪档案查询”。一旦自己过去的行贿记录在招投标环节被发现,他就无法在这个行业内生存。
据悉,浙江省检察机关“行贿犯罪档案查询系统”内目前共有案件资料717条,其中单位行贿犯罪资料51条,个人行贿犯罪资料666条。全省检察机关已受理查询7230次,被查询单位60748个,被查询个人63179人。这一查询系统,就是令越来越多人闻之生畏的“行贿黑名单”。
北仑试水
2008年1月初,因为下属公司项目经理张某被查出有行贿犯罪记录,实力雄厚的一家宁波工程公司在金华某水库除险加固工程招投标过程中,被意外地取消了投标资格。
“行贿黑名单”制度最早是由宁波市北仑区检察院提出的。
2002年初,面对愈演愈烈的“建筑黑金”,北仑区检察院的检察官萌生了一个大胆的设想:用行贿者的历史来约束他们的将来。他们收集了从1995年以来北仑区检察院立案查处的发生在建筑领域内所有贿赂案件的相关资料,依照查处的年份和行贿人的单位、性质进行分类后整理成册,并注明行贿人的基本情况,形成建筑领域“行贿人资料库”。在此基础上,他们选出情节恶劣的行贿人列入“行贿黑名单”,以此向有关单位提供行贿记录查询,有行贿污点的建筑商将在工程投标中被低评甚至取消投标资格。
“行贿黑名单”一现身,立刻引起轰动。在此后的几年间,北仑区检察院行贿人资料库不断扩容,资料库重点监控对象已达近百人,上“黑名单”的建筑商有十几人。很多建筑承包商几乎谈“黑名单”而色变,生怕自己的饭碗被敲碎。
2006年3月,时任最高人民检察院检察长的贾春旺在向十届全国人大四次会议作工作报告时指出:“对发生在建筑、金融、教育、医药卫生和政府采购领域的行贿犯罪建立档案查询系统,向社会提供查询。”“行贿犯罪档案”制度在全国检察系统最高领导人口中出现,对行贿者和试图行贿者形成了强大的威慑。
2006年至今,宁波市北仑区检察院提供行贿记录查询服务380多次,涉及审查参与投标的各类企业5000余家,涉及采购或工程标的金额190余亿元,累计有30家单位(个人)被查处到有行贿记录并被通报。
浙江推进
“在经济犯罪问题上,行贿是首恶。没有行贿就没有受贿,彼此之间明显构成了因果关系。因此,行贿更应受到严惩,才算合理,才能平民愤。”一位远在浙南、已有70多岁高龄的退休教师在给浙江省检察院的信中这样写道,“万恶的行贿人当时报载‘另案处理’,至今不知详情……故特函询其处理结果。”这位老人的儿子在2009年因受贿罪被判处有期徒刑12年,在得知个人可以查询行贿档案后,他立即动笔申请查询,“不会一个已在地狱,一个仍在天堂吧?”
“不少腐败活动涉及到一个以上的当事者,理论上应对腐败活动的有关方面予以处罚。不过双向惩罚在实际反腐败工作中落实得还不够,现在往往对腐败行为中的掌权一方进行惩处。”中共中央政策研究室相关负责人说。
2009年9月1日,检察机关受理的行贿犯罪档案查询工作取消了原来的5个行业领域的限制,行贿犯罪档案录入和查询范围将扩大到所有行业和领域。对于预防职务犯罪、腐败来说,这又是浙江检察机关的进一步尝试。
“近年来,各个领域的行贿受贿案件都呈上升状态”,浙江省检察院的负责人在谈到扩容初衷时说,“将行贿犯罪档案录入和查询的范围从原来的5个行业,扩展到所有行业和领域,能够更好地对行贿人起到威慑作用,也更为公平。”这使得浙江省检察院的行贿犯罪档案信息数量从500多件猛增到了700多件。
檢察机关希望有关行业部门充分利用这一系统,针对工程建设、土地出让、产权交易、招投标等贿赂犯罪高发易发环节,通过查询掌握情况,依照法律法规和行业自律规定,给予公正处置。这些处置主要是对行贿者的资格、机会、利益的剥夺和限制,“使行贿者付出应有的代价、承担应有的风险,自食应有的苦果”。
“严防之下守净土。”2008年5月1日,举世瞩目的杭州湾跨海大桥正式通车。这座目前世界上第一跨海大桥在创造世界桥梁史上建设奇迹的同时,也创造了另一个奇迹:没有发生一起职务违法违纪案件。大桥工程的总指挥自豪地说:“这是浙江省三级检察机关与我们共同打造的廉洁工程。”据介绍,大桥项目累计招投标金额高达129.5亿元,总共操作了36批次、89个合同(标),但是每项招投标事先都进入联网的浙江省“行贿犯罪档案查询系统”查询,对一些有行贿污点的企业和个人起到了“拦截作用”,保证了招投标的合法和廉洁。
“通过查询,用非刑罚手段,采取防范性、控制性、警示性、预测性的措施,提高了贿赂犯罪的风险。”浙江省检察院的相关负责人这样说。
遭遇瓶颈
运行7年,范围不断扩大,“行贿黑名单”制度在广受好评的同时,也面临着发展的瓶颈。
症结一:“行贿黑名单”的范围
2003年末,最高人民检察院相关部门邀请部分专家就此制度举行了专题论证会,其中争论最激烈的一条就是:未经法院判决的行贿嫌疑人,检察院是否有权将其列入“行贿黑名单”?在“行贿黑名单”制度出台的7年后,检察系统内部仍对其理解不同,各地实施的尺度也不同。
按照最高人民检察院的相关规定,行贿犯罪档案的查询对象和范围是,检察机关自1997年以来立案侦查,并经人民法院裁决生效的个人行贿罪、向单位行贿罪和介绍行贿罪等。有专家认为,如果只有行贿嫌疑,而证据不足,按照疑罪从无的原则,不能搞有罪推定,即便是那些检察机关认为行贿证据确凿但未经法院认定的案件,也不能突破预防和打击犯罪与保障人权之间的底线。
然而,该规定无疑使“行贿黑名单”大大“缩水”。这几年全国各地行贿受贿行为不少,但经法院裁决的行贿案却少之又少。由于行贿罪的认定比较严格,有些行贿行为在法律和证据上无法认定;更由于受贿案件的查处特别困难,基于办案的需要,许多已经被查证的行贿案件,因为需要行贿人做“污点证人”,所以,通常不会将行贿人与受贿人一起送上法庭。“往往几十个行贿的案子中,只有几个行贿人被列为犯罪嫌疑人,最后定行贿罪的人数可能为零。”浙江省检察院职务犯罪预防处的负责人告诉记者。
目前,最高检在范围上稍稍松开了一个口子,允许各地检察机关收集虽不构成行贿罪但存在行贿事实的信息,但不允许公开。“目前我们查询系统内的信息并不多,只有700余条。如果是行贿行为的数据,则将会上万。”浙江省检察院的同志告诉记者,“我们已经把领域扩展到全行业,如果能将档案的范围从行贿罪扩展到行贿行为,形成一张大网。相信会更好地发挥‘行贿黑名单’制度的功效。”
症结二:“行贿黑名单”的覆盖面
查询工作的覆盖面也是行贿犯罪档案查询工作的症结之一。很长时间内,各省市之间的档案查询并不共享。
“一家浙江的企业要在广西投资,被要求回浙江开具无行贿记录的证明。”浙江省检察院的同志举例说,“这样的问题要靠全国联网来解决。”2009年5月,浙江成为华东第一个与上海联网的省份。2009年内,“华东六省一市查询信息共享平台”将搭建完毕,即可实现各省互查。华东地区的承包商在一个地方行贿被查后,跑到另一地方再去行贿将原形毕露——行贿人查询在区域范围内将不再成为“盲点”。
不少专家认为,如果全国网络建立,就可以避免纳入“行贿黑名单”的企业在不同地区会出现“紧箍咒”失灵的尴尬局面。
症结三:“行贿黑名单”的刚性作用
目前,行贿档案还处在被动查询的阶段,行贿档案查询并不是强制性规定,是“可以”查询,而不是“必须”查询。
2008年底,浙江省检察院与省发改委、省监察厅、省审计厅合作,共同出台意见,规定行贿犯罪档案作为开展“三个千亿”等重大建设项目招投标、市场主体监管的必经程序。仅在2009年1—6月,全省检察机关共受理包括“三个千亿”工程项目在内的查询1167批次,被查询单位14078个,被查询个人15516个,查到有行贿犯罪记录并受到处置的单位6个、个人18人。
能否在全领域内从“可以”过渡到“必须”?不少专家担心这一步跨得太大,相应的人力、物力会跟不上。
症结四:“行贿黑名单”的退出机制
5年前,浙江一家大型建筑企业因一位项目经理的行贿而被列入浙江省检察院的“行贿黑名单”。此后的几年,这家企业在浙江范围内接不到一个建设项目,步履艰难。如今,承担主要责任的项目经理已经离开,这家企业迫切希望在“行贿黑名单”中得到除名。
目前,最高检察院推行的行贿黑名单制度,没有退出机制,行贿信息一旦输入就不能删除。但这一操作方式亦没有得到大多数人的认同,“不是很人性化,有的企业虽有行贿污点,但应允许其有纠错机会,不能一棒子打死。”
据悉,宁波市北仑区检察院的“行贿行为档案”实行的是动态删除制度,如行贿人被列入“行贿行为档案”后满5年,未发现有再次行贿行为的;5年内自首或检举揭发他人职务犯罪的,可被撤出“行贿黑名单”。这也体现了宽严相济、区别对待的原则。
期待完善
“行贿犯罪档案查询系统的改革和创新已超出了在基层试验的层次,升至制度层面。而全国检察系统的全面推广,对行贿犯罪档案查询工作的统一管理和协调指导,有利于发挥其应有的规模效应。”最高人民检察院的同志这样说。
一些专家和学者担忧,在一个腐败现象充斥的社会,反腐第一屏障中双向惩治近乎失守,而单单把法院判定的行贿犯罪人圈入“行贿黑名单”来进行反腐,其效用若何,不容乐观。“今后如不加以完善改进,无疑会流于形式,成为一个反腐作秀行为。”因此,针对制度运行过程中的诸多症结,必须一一解决。
目前,国内信用体系普遍缺失。从早期的靠暗箱操作获得项目,到现今的大桥断、大楼倒,人们在惊讶的同时,也开始反思,如何将负面的人为因素减少到最低。“行贿黑名单”的出世,不管是对单位也好,还是对个人也罢,带来的影响是空前的。今后还要顶风去行贿的,就得“悠着”点或者也要“掂量掂量”了。因此,“行贿黑名单”制度不失为倡导、鼓励和支持诚实守信行为的一个较好的选择。
毋庸置疑,“行贿黑名单”为各领域建设带来了新的曙光,也为社会诚信建设提供了可以借鉴的路径。
相关链接:行贿“黑名单”扩展至全领域
《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》于2009年6月15日修改通过,9月1日起在全国施行。
该规定取消了对行贿犯罪档案录入范围和查询领域的限制,由过去的建设、金融、医药卫生、教育、政府采购5个领域扩展到全领域。
单位和个人均有资格到检察机关职务犯罪预防部门查询所有行业和领域的行贿犯罪档案。申请查询时,单位应当出具书面申请和单位证明,个人应当出具书面申请和有效身份证件。
檢察机关对符合条件的查询申请,将在受理后3日内书面告知查询结果,并提供行贿犯罪行为实施的时间和犯罪数额、判决的时间和结果、共同实施行贿犯罪中的被查询对象的相关情况等内容。
2009年5月28日,杭州黄龙体育中心,浙江重大项目招投标中心门口,一位建筑商徘徊半晌,终于迈进大门向工作人员开口咨询:“我不知道我有没有上检察院的‘黑名单’,如果上了,以后就干不了这一行喽。”这位曾经的行贿人正打算参与浙江一项水利水电工程的招投标,作为浙江省“十一五”重点“三千个亿”工程建设中的一个子项目,能否中标不仅要考量企业的资质,更令他焦心的是浙江省开展重大项目招投标的一道必经程序——“行贿犯罪档案查询”。一旦自己过去的行贿记录在招投标环节被发现,他就无法在这个行业内生存。
据悉,浙江省检察机关“行贿犯罪档案查询系统”内目前共有案件资料717条,其中单位行贿犯罪资料51条,个人行贿犯罪资料666条。全省检察机关已受理查询7230次,被查询单位60748个,被查询个人63179人。这一查询系统,就是令越来越多人闻之生畏的“行贿黑名单”。
北仑试水
2008年1月初,因为下属公司项目经理张某被查出有行贿犯罪记录,实力雄厚的一家宁波工程公司在金华某水库除险加固工程招投标过程中,被意外地取消了投标资格。
“行贿黑名单”制度最早是由宁波市北仑区检察院提出的。
2002年初,面对愈演愈烈的“建筑黑金”,北仑区检察院的检察官萌生了一个大胆的设想:用行贿者的历史来约束他们的将来。他们收集了从1995年以来北仑区检察院立案查处的发生在建筑领域内所有贿赂案件的相关资料,依照查处的年份和行贿人的单位、性质进行分类后整理成册,并注明行贿人的基本情况,形成建筑领域“行贿人资料库”。在此基础上,他们选出情节恶劣的行贿人列入“行贿黑名单”,以此向有关单位提供行贿记录查询,有行贿污点的建筑商将在工程投标中被低评甚至取消投标资格。
“行贿黑名单”一现身,立刻引起轰动。在此后的几年间,北仑区检察院行贿人资料库不断扩容,资料库重点监控对象已达近百人,上“黑名单”的建筑商有十几人。很多建筑承包商几乎谈“黑名单”而色变,生怕自己的饭碗被敲碎。
2006年3月,时任最高人民检察院检察长的贾春旺在向十届全国人大四次会议作工作报告时指出:“对发生在建筑、金融、教育、医药卫生和政府采购领域的行贿犯罪建立档案查询系统,向社会提供查询。”“行贿犯罪档案”制度在全国检察系统最高领导人口中出现,对行贿者和试图行贿者形成了强大的威慑。
2006年至今,宁波市北仑区检察院提供行贿记录查询服务380多次,涉及审查参与投标的各类企业5000余家,涉及采购或工程标的金额190余亿元,累计有30家单位(个人)被查处到有行贿记录并被通报。
浙江推进
“在经济犯罪问题上,行贿是首恶。没有行贿就没有受贿,彼此之间明显构成了因果关系。因此,行贿更应受到严惩,才算合理,才能平民愤。”一位远在浙南、已有70多岁高龄的退休教师在给浙江省检察院的信中这样写道,“万恶的行贿人当时报载‘另案处理’,至今不知详情……故特函询其处理结果。”这位老人的儿子在2009年因受贿罪被判处有期徒刑12年,在得知个人可以查询行贿档案后,他立即动笔申请查询,“不会一个已在地狱,一个仍在天堂吧?”
“不少腐败活动涉及到一个以上的当事者,理论上应对腐败活动的有关方面予以处罚。不过双向惩罚在实际反腐败工作中落实得还不够,现在往往对腐败行为中的掌权一方进行惩处。”中共中央政策研究室相关负责人说。
2009年9月1日,检察机关受理的行贿犯罪档案查询工作取消了原来的5个行业领域的限制,行贿犯罪档案录入和查询范围将扩大到所有行业和领域。对于预防职务犯罪、腐败来说,这又是浙江检察机关的进一步尝试。
“近年来,各个领域的行贿受贿案件都呈上升状态”,浙江省检察院的负责人在谈到扩容初衷时说,“将行贿犯罪档案录入和查询的范围从原来的5个行业,扩展到所有行业和领域,能够更好地对行贿人起到威慑作用,也更为公平。”这使得浙江省检察院的行贿犯罪档案信息数量从500多件猛增到了700多件。
檢察机关希望有关行业部门充分利用这一系统,针对工程建设、土地出让、产权交易、招投标等贿赂犯罪高发易发环节,通过查询掌握情况,依照法律法规和行业自律规定,给予公正处置。这些处置主要是对行贿者的资格、机会、利益的剥夺和限制,“使行贿者付出应有的代价、承担应有的风险,自食应有的苦果”。
“严防之下守净土。”2008年5月1日,举世瞩目的杭州湾跨海大桥正式通车。这座目前世界上第一跨海大桥在创造世界桥梁史上建设奇迹的同时,也创造了另一个奇迹:没有发生一起职务违法违纪案件。大桥工程的总指挥自豪地说:“这是浙江省三级检察机关与我们共同打造的廉洁工程。”据介绍,大桥项目累计招投标金额高达129.5亿元,总共操作了36批次、89个合同(标),但是每项招投标事先都进入联网的浙江省“行贿犯罪档案查询系统”查询,对一些有行贿污点的企业和个人起到了“拦截作用”,保证了招投标的合法和廉洁。
“通过查询,用非刑罚手段,采取防范性、控制性、警示性、预测性的措施,提高了贿赂犯罪的风险。”浙江省检察院的相关负责人这样说。
遭遇瓶颈
运行7年,范围不断扩大,“行贿黑名单”制度在广受好评的同时,也面临着发展的瓶颈。
症结一:“行贿黑名单”的范围
2003年末,最高人民检察院相关部门邀请部分专家就此制度举行了专题论证会,其中争论最激烈的一条就是:未经法院判决的行贿嫌疑人,检察院是否有权将其列入“行贿黑名单”?在“行贿黑名单”制度出台的7年后,检察系统内部仍对其理解不同,各地实施的尺度也不同。
按照最高人民检察院的相关规定,行贿犯罪档案的查询对象和范围是,检察机关自1997年以来立案侦查,并经人民法院裁决生效的个人行贿罪、向单位行贿罪和介绍行贿罪等。有专家认为,如果只有行贿嫌疑,而证据不足,按照疑罪从无的原则,不能搞有罪推定,即便是那些检察机关认为行贿证据确凿但未经法院认定的案件,也不能突破预防和打击犯罪与保障人权之间的底线。
然而,该规定无疑使“行贿黑名单”大大“缩水”。这几年全国各地行贿受贿行为不少,但经法院裁决的行贿案却少之又少。由于行贿罪的认定比较严格,有些行贿行为在法律和证据上无法认定;更由于受贿案件的查处特别困难,基于办案的需要,许多已经被查证的行贿案件,因为需要行贿人做“污点证人”,所以,通常不会将行贿人与受贿人一起送上法庭。“往往几十个行贿的案子中,只有几个行贿人被列为犯罪嫌疑人,最后定行贿罪的人数可能为零。”浙江省检察院职务犯罪预防处的负责人告诉记者。
目前,最高检在范围上稍稍松开了一个口子,允许各地检察机关收集虽不构成行贿罪但存在行贿事实的信息,但不允许公开。“目前我们查询系统内的信息并不多,只有700余条。如果是行贿行为的数据,则将会上万。”浙江省检察院的同志告诉记者,“我们已经把领域扩展到全行业,如果能将档案的范围从行贿罪扩展到行贿行为,形成一张大网。相信会更好地发挥‘行贿黑名单’制度的功效。”
症结二:“行贿黑名单”的覆盖面
查询工作的覆盖面也是行贿犯罪档案查询工作的症结之一。很长时间内,各省市之间的档案查询并不共享。
“一家浙江的企业要在广西投资,被要求回浙江开具无行贿记录的证明。”浙江省检察院的同志举例说,“这样的问题要靠全国联网来解决。”2009年5月,浙江成为华东第一个与上海联网的省份。2009年内,“华东六省一市查询信息共享平台”将搭建完毕,即可实现各省互查。华东地区的承包商在一个地方行贿被查后,跑到另一地方再去行贿将原形毕露——行贿人查询在区域范围内将不再成为“盲点”。
不少专家认为,如果全国网络建立,就可以避免纳入“行贿黑名单”的企业在不同地区会出现“紧箍咒”失灵的尴尬局面。
症结三:“行贿黑名单”的刚性作用
目前,行贿档案还处在被动查询的阶段,行贿档案查询并不是强制性规定,是“可以”查询,而不是“必须”查询。
2008年底,浙江省检察院与省发改委、省监察厅、省审计厅合作,共同出台意见,规定行贿犯罪档案作为开展“三个千亿”等重大建设项目招投标、市场主体监管的必经程序。仅在2009年1—6月,全省检察机关共受理包括“三个千亿”工程项目在内的查询1167批次,被查询单位14078个,被查询个人15516个,查到有行贿犯罪记录并受到处置的单位6个、个人18人。
能否在全领域内从“可以”过渡到“必须”?不少专家担心这一步跨得太大,相应的人力、物力会跟不上。
症结四:“行贿黑名单”的退出机制
5年前,浙江一家大型建筑企业因一位项目经理的行贿而被列入浙江省检察院的“行贿黑名单”。此后的几年,这家企业在浙江范围内接不到一个建设项目,步履艰难。如今,承担主要责任的项目经理已经离开,这家企业迫切希望在“行贿黑名单”中得到除名。
目前,最高检察院推行的行贿黑名单制度,没有退出机制,行贿信息一旦输入就不能删除。但这一操作方式亦没有得到大多数人的认同,“不是很人性化,有的企业虽有行贿污点,但应允许其有纠错机会,不能一棒子打死。”
据悉,宁波市北仑区检察院的“行贿行为档案”实行的是动态删除制度,如行贿人被列入“行贿行为档案”后满5年,未发现有再次行贿行为的;5年内自首或检举揭发他人职务犯罪的,可被撤出“行贿黑名单”。这也体现了宽严相济、区别对待的原则。
期待完善
“行贿犯罪档案查询系统的改革和创新已超出了在基层试验的层次,升至制度层面。而全国检察系统的全面推广,对行贿犯罪档案查询工作的统一管理和协调指导,有利于发挥其应有的规模效应。”最高人民检察院的同志这样说。
一些专家和学者担忧,在一个腐败现象充斥的社会,反腐第一屏障中双向惩治近乎失守,而单单把法院判定的行贿犯罪人圈入“行贿黑名单”来进行反腐,其效用若何,不容乐观。“今后如不加以完善改进,无疑会流于形式,成为一个反腐作秀行为。”因此,针对制度运行过程中的诸多症结,必须一一解决。
目前,国内信用体系普遍缺失。从早期的靠暗箱操作获得项目,到现今的大桥断、大楼倒,人们在惊讶的同时,也开始反思,如何将负面的人为因素减少到最低。“行贿黑名单”的出世,不管是对单位也好,还是对个人也罢,带来的影响是空前的。今后还要顶风去行贿的,就得“悠着”点或者也要“掂量掂量”了。因此,“行贿黑名单”制度不失为倡导、鼓励和支持诚实守信行为的一个较好的选择。
毋庸置疑,“行贿黑名单”为各领域建设带来了新的曙光,也为社会诚信建设提供了可以借鉴的路径。
相关链接:行贿“黑名单”扩展至全领域
《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》于2009年6月15日修改通过,9月1日起在全国施行。
该规定取消了对行贿犯罪档案录入范围和查询领域的限制,由过去的建设、金融、医药卫生、教育、政府采购5个领域扩展到全领域。
单位和个人均有资格到检察机关职务犯罪预防部门查询所有行业和领域的行贿犯罪档案。申请查询时,单位应当出具书面申请和单位证明,个人应当出具书面申请和有效身份证件。
檢察机关对符合条件的查询申请,将在受理后3日内书面告知查询结果,并提供行贿犯罪行为实施的时间和犯罪数额、判决的时间和结果、共同实施行贿犯罪中的被查询对象的相关情况等内容。