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摘要 农业行政许可事项名目多，材料要求复杂，包含肥料、农药、兽药、水产、饲料、草种和定点屠宰、种子、植保等方面，以北京市为例，共有65个大项，年均总受理总量为1 902件，有专业技术性强、审查处室多、时限长、难度大的特点，目前难以实现一站式审批、纯电子版审批、专人专事受理等条件。在未来的改革中，可以向完善审批机构、整合审批人员、简化办事流程、规范行政审批行为、奖励与管理并行等方面进行，进一步提升群众办事的方便程度。
关键词 农业行政许可；特点；困境；改革；北京市
中图分类号 D922.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）13-0305-02
Abstract The number of administrative approvals in agriculture is really considerable，which also have extremely complex requirements in paper materials，including fertilizer，pesticides，veterinary drugs，aquatic products，fodders，slaughtering，seeds，plant protection and so on. For example，there is 65 administrative approvals of agriculture in Beijing，1 902 applications every year. The characteristics of these approvals are highly professional，which should be examined difficultly and accepted by many government reviewers or experts in a very long time. Now，many dilemmas come up in this area，such as the difficulty to achieve ″One Station″ examining and approving system，electronic edition examining，someone special to handle each area and the like. In the future，reforming the examining system is under way，and a lot of measures which includes improvement of examining institution，personnel adjustment，simplifying the process，standardization of the approval process，and rewarding system could be implemented. It would be much easier for the applicants filing of an agriculture application in the future.
Key words agriculture administrative-approval；characteristic；dilemma；reform；Beijing City
中国的行政审批改革，自20世纪70年代末开端，迄今为止已有30余年[1]，其深嵌于中国总体的经济、社会和观念改革中，与后者同体又同步，艰难前行，绝非一朝一夕之事[2]。按照国务院优化公共服务的要求[3]，北京市实行了行政许可集中办理，农业行政许可首次集中到了政务中心农业局窗口，进一步改进了受理方式，方便了群众办理。
1 农业行政许可的分类
北京市农业局共有65个事项进驻政务服务大厅窗口，占市政务中心审批事项总数864项的8%，均为免费项目，事项名目众多，材料要求复杂是农业行政许可的一个重要特点。2012年、2013年、2014年、2015年的受理总数分别为1 960、1 746、1 769、2 134件，平均每年为1 902件，共涉及肥料、农药、兽药、水产、饲料、草种和定点屠宰、种子、植保等方面，除了需要现场审核专家评审的特殊事项以外，其余事项都在20个工作日内完成。
从图1可以看出，2012—2015年兽药批准文号和进口兽药通关单核发事项办理量较大，其次为肥料登记事项，水产主要是水生野生特许利用证的申请，2014年国务院将草种进出口事项下放至省级后，2015年草种进口审批件总数达到了1 098件。随着社会的发展，省级农业行政许可审批多数集中在农业生产活动中的产前和产中和流通环节，以上肥料登记、兽药产品批准文号、饲料生产许可证及批准文号、农药登记和田间试验等事项，都属于产前准入调控，而兽药通关单、草种进出口审批就属于流通环节的调控。
2 北京市农业行政许可的特点
农业许可均由法律或是行政法规设定，具体审批标准都遵照相关的法规和规章，按照行政审批的分类方式，它们都属于市场进入类行政审批，即以资质作为市场进入的前置条件[4]，主要是职业准入或者市场准入，具有以下特点。
2.1 专业技术性强
审批对服务对象的条件绝大多数项目要求必须具备相应的专业技术知识或资格[5]，例如主要农作物品种审定，这一事项的各个环节都由品种审定委员会完成，品种审定委员会由科研、教学、生产、推广、管理、使用等方面的专业人员组成，应当具有高级专业技术职称或处级以上职务[6]。
2.2 有独立的便民审批系统
网上申报、查询、审批等电子政务系统是建设服务型政府的重要内容[7]。目前北京市农业审批系统开发了“一件一码”的功能，通过扫描二维码可随时查询事项的办理进度，实现了办结短信通知，短信里包含申请人所办事项以及取件地址，比以往的电话通知更具体详实，以方便群众及时取件。 2.3 审查处室多
65个大项的行政许可中，共涉及9个处室及5个下属单位，不同领域归不同处室和下属单位审查，很难将所有的审查人员归到一个处室，各个处室办事效率、审查方法都存在一定的客观差异。
2.4 申请企业多为行业领军者
除水生野生特许经营事项以外，其余事项的申请者都是企业法人，北京地理位置特殊，注册的企业多是行业领军者，例如兽药类的中国牧工商集团、种子类的中种集团等。
2.5 群众办理困难大
一方面是因为农业行政许可事项繁多，提交材料较为复杂，办理期限较长，相关法律法规规定的相关审批标准复杂，这些原因使得申请者在材料准备过程中存在一定的困难性；另一方面，农业行政许可多为市场准入，多数申请者3～5年才会办理1次，对于申报要求不熟悉也是重要原因。
3 行政审批遇到的困境
3.1 难以实现一站式审批
农业许可事项较其他行业更为复杂，类似品种审订、饲料产品批准文号申请、农业转基因生物生产与加工批准这类的事项都需要通过行业内的专家评审，各个领域内的专家大多都不是农业局的公务员，而是在科研院所、高校就职的科研人才，以现在的实际情况很难将这些专家聚齐到政务服务中心，短时期内都无法达到一站式审批。
3.2 难以实现电子版审批
企业或个人电子版材料存在清晰度、真实性、完整性等问题，并且大部分许可的申报材料都有数百页，审查人员全部电子版审查本身可操作性不大，另外企业和个人提交的电子版材料清晰度较低，客观上限制了电子版审查的可行性，在一些重要数据或资料的判定上存在审查困难。
3.3 窗口无法实现专人专事受理
事项名目多，但是办理件数少。虽然北京市级农业行政总量达到了65项，但是常办事项只有20项左右，剩余大部分全年的办理量不会超过10件，如果将所有事项的专业审查人员都聚集到政务中心，会存在极大的人才浪费，给财政造成一定的负担，因此现阶段采用的综合窗口人员统一受理才是更为合理的方式。
3.4 总体审批时限较长
65大项行政许可中，除了兽药通关单经过了流程简化后可实现“立等可取”式办结，其余事项皆为承诺件，多为20个工作日办结，其中兽药生产许可证、饲料生产许可证之类的事项还会返回专家评审后的整改意见，企业还需要针对这些意见进行技术整改，总体的审批时限都会比较长。
4 行政审批制度改革的对策
4.1 完善审批机构
单独设立行政审批处或审批办，明确一个处（室）承担行政审批职能，虽然具体操作上各有不同，但都是通过自上而下推进审批机构队伍建设，实现行政审批职能、事项和人员的相对集中，形成部门内部行政审批工作分工明确、沟通顺畅、管理规范、监督有效的工作格局，机构的完善是行政审批日常管理的重要保障[8]，这样的做法在天津、湖北已经实现[9]，并且取得了良好的效果。
4.2 进一步整合审批人员
政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同，将在很大程度上影响政府的工作效率和效益[10]，虽然完全的一站式审批暂时无法实现，但是可以先将办理量大、群众咨询问题多的事项审查人员集中到审批处，这样比完全地综合受理更有针对性，审查也更加迅速；其余办理量少的事项采取综合受理的方式来节约人力资源。
4.3 简化办事流程
国务院从2014年至今，共有3批关于农业方面的行政许可下放和简化，涉及兽药、草种、农药、饲料、肥料、种子等方面，进一步的权力下放和流程简化是提高行政审批效率的必经之路，突出程序整合，努力减少申报资料、减少审批程序、减少流转环节[11]，选取简单事项进行电子版审批试点，这几个方面是今后行政审批改革的主要方向。
4.4 规范行政审批行为
对内提高行政审批服务的规范性和稳定性，制定行政审批业务手册，建立标准化审批流程，规范审批事项的条件、流程、时限，限制审批自由裁量权，实现阳光审批；对外发布《办事指南》，将办事具体条件、要求、审批标准、流程，一次性明确告知企业和公民，实现谁来申请、谁来审批，结果都一样。
4.5 奖励与管理并行
在严格制定并实施行政许可审批服务人员管理制度的同时，对于从事行政许可审批的工作人员采取一些定向奖励，通过优秀表彰、优先提干等可以纳入公务员考核体系的一些措施来奖励那些行政审批效率高、服务态度好、群众满意率高的工作人员，从而激励所有的行政许可审批服务人员，从体制机制改变解决群众办事难的问题。
5 结语
农业行政许可是对农业产业进行管理无形之手，作为管理机构，在认识当前工作的现状与问题之后，应该做好放管结合，从机制体制、信息公开、优化服务等方面进行调整和改革，管好市场，也为办事群众提供便利的政务服务。
6 参考文献
[1] 廖扬丽.政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究[M].北京：法律出版社，2006：106.
[2] 沈岿.解困行政审批改革的新路径[J].法学研究，2014（2）：22-36.
[3] 国务院办公厅.国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知（国办发〔2015〕86号）[A/OL].（2015-11-30）[2016-05-20].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/30/content_ 10362.htm.
[4] 王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学，2015（2）：2.
[5] 董达义.目前农业行政许可审批存在的问题及对策[J].中国农技推广，2007（7）：14-15.
[6] 中华人民共和国农业部.主要农作物品种审定办法：中华人民共和国农业部令第44号[A/OL].（2001-02-13）[2001-02-26].http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/bl/200210/t20021018_15781.htm.
[7] 谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005，42（1）：127-133.
[8] 周丽婷.我国地方政府行政审批制度改革的现状与发展思路[J].暨南学报（哲学社会科学版），2012（7）：50-56.
[9] 章黎东，林厉军.创新体制机制 深化行政审批制度改革：天津、湖北农业行政审批制度改革考察报告[J].上海农村经济，2016（3）：42-43.
[10] 中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告[J].中国行政管理，2012（12）：35.
[11] 顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计[J].中国行政管理，2015（6）：21.
关键词 农业行政许可；特点；困境；改革；北京市
中图分类号 D922.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）13-0305-02
Abstract The number of administrative approvals in agriculture is really considerable，which also have extremely complex requirements in paper materials，including fertilizer，pesticides，veterinary drugs，aquatic products，fodders，slaughtering，seeds，plant protection and so on. For example，there is 65 administrative approvals of agriculture in Beijing，1 902 applications every year. The characteristics of these approvals are highly professional，which should be examined difficultly and accepted by many government reviewers or experts in a very long time. Now，many dilemmas come up in this area，such as the difficulty to achieve ″One Station″ examining and approving system，electronic edition examining，someone special to handle each area and the like. In the future，reforming the examining system is under way，and a lot of measures which includes improvement of examining institution，personnel adjustment，simplifying the process，standardization of the approval process，and rewarding system could be implemented. It would be much easier for the applicants filing of an agriculture application in the future.
Key words agriculture administrative-approval；characteristic；dilemma；reform；Beijing City
中国的行政审批改革，自20世纪70年代末开端，迄今为止已有30余年[1]，其深嵌于中国总体的经济、社会和观念改革中，与后者同体又同步，艰难前行，绝非一朝一夕之事[2]。按照国务院优化公共服务的要求[3]，北京市实行了行政许可集中办理，农业行政许可首次集中到了政务中心农业局窗口，进一步改进了受理方式，方便了群众办理。
1 农业行政许可的分类
北京市农业局共有65个事项进驻政务服务大厅窗口，占市政务中心审批事项总数864项的8%，均为免费项目，事项名目众多，材料要求复杂是农业行政许可的一个重要特点。2012年、2013年、2014年、2015年的受理总数分别为1 960、1 746、1 769、2 134件，平均每年为1 902件，共涉及肥料、农药、兽药、水产、饲料、草种和定点屠宰、种子、植保等方面，除了需要现场审核专家评审的特殊事项以外，其余事项都在20个工作日内完成。
从图1可以看出，2012—2015年兽药批准文号和进口兽药通关单核发事项办理量较大，其次为肥料登记事项，水产主要是水生野生特许利用证的申请，2014年国务院将草种进出口事项下放至省级后，2015年草种进口审批件总数达到了1 098件。随着社会的发展，省级农业行政许可审批多数集中在农业生产活动中的产前和产中和流通环节，以上肥料登记、兽药产品批准文号、饲料生产许可证及批准文号、农药登记和田间试验等事项，都属于产前准入调控，而兽药通关单、草种进出口审批就属于流通环节的调控。
2 北京市农业行政许可的特点
农业许可均由法律或是行政法规设定，具体审批标准都遵照相关的法规和规章，按照行政审批的分类方式，它们都属于市场进入类行政审批，即以资质作为市场进入的前置条件[4]，主要是职业准入或者市场准入，具有以下特点。
2.1 专业技术性强
审批对服务对象的条件绝大多数项目要求必须具备相应的专业技术知识或资格[5]，例如主要农作物品种审定，这一事项的各个环节都由品种审定委员会完成，品种审定委员会由科研、教学、生产、推广、管理、使用等方面的专业人员组成，应当具有高级专业技术职称或处级以上职务[6]。
2.2 有独立的便民审批系统
网上申报、查询、审批等电子政务系统是建设服务型政府的重要内容[7]。目前北京市农业审批系统开发了“一件一码”的功能，通过扫描二维码可随时查询事项的办理进度，实现了办结短信通知，短信里包含申请人所办事项以及取件地址，比以往的电话通知更具体详实，以方便群众及时取件。 2.3 审查处室多
65个大项的行政许可中，共涉及9个处室及5个下属单位，不同领域归不同处室和下属单位审查，很难将所有的审查人员归到一个处室，各个处室办事效率、审查方法都存在一定的客观差异。
2.4 申请企业多为行业领军者
除水生野生特许经营事项以外，其余事项的申请者都是企业法人，北京地理位置特殊，注册的企业多是行业领军者，例如兽药类的中国牧工商集团、种子类的中种集团等。
2.5 群众办理困难大
一方面是因为农业行政许可事项繁多，提交材料较为复杂，办理期限较长，相关法律法规规定的相关审批标准复杂，这些原因使得申请者在材料准备过程中存在一定的困难性；另一方面，农业行政许可多为市场准入，多数申请者3～5年才会办理1次，对于申报要求不熟悉也是重要原因。
3 行政审批遇到的困境
3.1 难以实现一站式审批
农业许可事项较其他行业更为复杂，类似品种审订、饲料产品批准文号申请、农业转基因生物生产与加工批准这类的事项都需要通过行业内的专家评审，各个领域内的专家大多都不是农业局的公务员，而是在科研院所、高校就职的科研人才，以现在的实际情况很难将这些专家聚齐到政务服务中心，短时期内都无法达到一站式审批。
3.2 难以实现电子版审批
企业或个人电子版材料存在清晰度、真实性、完整性等问题，并且大部分许可的申报材料都有数百页，审查人员全部电子版审查本身可操作性不大，另外企业和个人提交的电子版材料清晰度较低，客观上限制了电子版审查的可行性，在一些重要数据或资料的判定上存在审查困难。
3.3 窗口无法实现专人专事受理
事项名目多，但是办理件数少。虽然北京市级农业行政总量达到了65项，但是常办事项只有20项左右，剩余大部分全年的办理量不会超过10件，如果将所有事项的专业审查人员都聚集到政务中心，会存在极大的人才浪费，给财政造成一定的负担，因此现阶段采用的综合窗口人员统一受理才是更为合理的方式。
3.4 总体审批时限较长
65大项行政许可中，除了兽药通关单经过了流程简化后可实现“立等可取”式办结，其余事项皆为承诺件，多为20个工作日办结，其中兽药生产许可证、饲料生产许可证之类的事项还会返回专家评审后的整改意见，企业还需要针对这些意见进行技术整改，总体的审批时限都会比较长。
4 行政审批制度改革的对策
4.1 完善审批机构
单独设立行政审批处或审批办，明确一个处（室）承担行政审批职能，虽然具体操作上各有不同，但都是通过自上而下推进审批机构队伍建设，实现行政审批职能、事项和人员的相对集中，形成部门内部行政审批工作分工明确、沟通顺畅、管理规范、监督有效的工作格局，机构的完善是行政审批日常管理的重要保障[8]，这样的做法在天津、湖北已经实现[9]，并且取得了良好的效果。
4.2 进一步整合审批人员
政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同，将在很大程度上影响政府的工作效率和效益[10]，虽然完全的一站式审批暂时无法实现，但是可以先将办理量大、群众咨询问题多的事项审查人员集中到审批处，这样比完全地综合受理更有针对性，审查也更加迅速；其余办理量少的事项采取综合受理的方式来节约人力资源。
4.3 简化办事流程
国务院从2014年至今，共有3批关于农业方面的行政许可下放和简化，涉及兽药、草种、农药、饲料、肥料、种子等方面，进一步的权力下放和流程简化是提高行政审批效率的必经之路，突出程序整合，努力减少申报资料、减少审批程序、减少流转环节[11]，选取简单事项进行电子版审批试点，这几个方面是今后行政审批改革的主要方向。
4.4 规范行政审批行为
对内提高行政审批服务的规范性和稳定性，制定行政审批业务手册，建立标准化审批流程，规范审批事项的条件、流程、时限，限制审批自由裁量权，实现阳光审批；对外发布《办事指南》，将办事具体条件、要求、审批标准、流程，一次性明确告知企业和公民，实现谁来申请、谁来审批，结果都一样。
4.5 奖励与管理并行
在严格制定并实施行政许可审批服务人员管理制度的同时，对于从事行政许可审批的工作人员采取一些定向奖励，通过优秀表彰、优先提干等可以纳入公务员考核体系的一些措施来奖励那些行政审批效率高、服务态度好、群众满意率高的工作人员，从而激励所有的行政许可审批服务人员，从体制机制改变解决群众办事难的问题。
5 结语
农业行政许可是对农业产业进行管理无形之手，作为管理机构，在认识当前工作的现状与问题之后，应该做好放管结合，从机制体制、信息公开、优化服务等方面进行调整和改革，管好市场，也为办事群众提供便利的政务服务。
6 参考文献
[1] 廖扬丽.政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究[M].北京：法律出版社，2006：106.
[2] 沈岿.解困行政审批改革的新路径[J].法学研究，2014（2）：22-36.
[3] 国务院办公厅.国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知（国办发〔2015〕86号）[A/OL].（2015-11-30）[2016-05-20].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/30/content_ 10362.htm.
[4] 王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学，2015（2）：2.
[5] 董达义.目前农业行政许可审批存在的问题及对策[J].中国农技推广，2007（7）：14-15.
[6] 中华人民共和国农业部.主要农作物品种审定办法：中华人民共和国农业部令第44号[A/OL].（2001-02-13）[2001-02-26].http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/bl/200210/t20021018_15781.htm.
[7] 谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005，42（1）：127-133.
[8] 周丽婷.我国地方政府行政审批制度改革的现状与发展思路[J].暨南学报（哲学社会科学版），2012（7）：50-56.
[9] 章黎东，林厉军.创新体制机制 深化行政审批制度改革：天津、湖北农业行政审批制度改革考察报告[J].上海农村经济，2016（3）：42-43.
[10] 中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告[J].中国行政管理，2012（12）：35.
[11] 顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计[J].中国行政管理，2015（6）：21.