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[摘 要]自20世纪60年行政生态学作为一门交叉学科开始兴起以来，对世界各国尤其是发展国家产生了较大的影响。本文将从行政生态学的视角，以齐齐哈尔市为例，分析行政管理内外环境现状，寻找行政管理过程中存在的困境，探索行政管理体制改革的优化路径，从内外环境两个方面探寻行政管理体制改革的有益启示。
[关键词]行政生态；系统、行政主体；行政管理体制
[中图分类号]B2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0047 — 02
现代行政学研究表明，特定的环境因素会在很大程度上影响政府行政系统的行政行为及其行政功能。行政系统作为社会的一个子系统，其构成要素之间、系统之间、行政系统与外部社会环境之间也存在着密切的互动关系并保持某种和谐，从而构成了行政生态的基本样貌。因此，任何行政系统的活动都与其所处的经济、政治、文化等环境要素息息相关，并且只有当行政系统与其他社会要素处于“生态平衡”中，政府的行政系统才能良好运行，优化社会发展环境。
齐齐哈尔市作为黑龙江省第二大城市，社会经济不断发展，政府行政管理能力不断提高，行政管理体制不断优化。尤其在党的十八以来，更是把依法全面履行政府职能作为行政体制改革的重点，对下一步的政府行政管理体制改革具有重要的指导意义。党的十八届五中全会对于依法行政提出了更高的要求，在具体落实全会精神时，将会面临历史与现实的错综复杂的矛盾，即未来的改革必然要存在路径依赖，必然要受历史因素与现实环境的影响，固有的行政生态很可能会桎梏行政体制改革的步伐，从当前所面临的问题和困境出发，寻求探讨优化齐市推进行政管理体制改革发展环境的实践路径，为促进我市行政管理体制改革提供新思路具有重要的社会效益。
一、齐齐哈尔市行政管理的现状分析
里格斯在对美国行政管理研究过程中总结了影响行政的五个外部因素，即所谓的“行政环境”，包括经济、社会、沟通网络、政治制度和符号体系，这五方面的要素都对行政具有重要影响。在齐市的具体行政体制中，具有较大影响是前四个方面，但在具体的行政行为过程中，影响行政行为的外部环境和内部环境同样重要。
随着齐齐哈尔市社会经济的深入发展，政府行政管理能力不断提高，行政管理体制不断
优化。从行政生态的外在因素分析，齐齐哈尔市政府各机构之间协调合作的机制相对健全，并且在近年来的项目以及政府合作上取得了很大的成绩。2014年全市生产总值增长5.2%，人均地区生产总值增长7.1%；〔1〕2015年前三季度齐齐哈尔市经济运行平稳，全市地区生产总值同比增长5.6%，增幅比去年同期和今年上半年均提高0.1个百分点。〔2〕经济保持了平稳增长，科教文卫全面发展，各项社会事业稳步提高，人民生活水平也得到了极大的改善。政府行政管理向着公开化、透明化、法制化的方向发展。尤其随着移动智能网络的发展，政府的行政行为越来越透明化，扩宽了我国公民监督和参与行政管理的渠道，获得了较好的社会效益。
从行政生态的内在因素分析，齐齐哈尔市依法行政工作不断加强，一系列管理规定得到落实。2011年12月齐齐哈尔落实行政执法责任制，2012年6月齐齐哈尔市开通政府网站行政执法平台，2012年8月齐齐哈尔市出台行政机关工作人员监管新规，2013年7月齐齐哈尔市推进行政权力收费事项公开，实行行政执法检查审批制度……，一系列新规的施行从大政方针方面为政府行政管理体制改革指明了方向，同时在具体改革的细节方面也有较为详细的实践路径。十八大以来，按照国家权利在阳光下运行的的行政监督要求，齐齐哈尔市权力清单如期公示，简政放权强力推进；政府人事制度、公务员制度以及干部人事制度不断完善，政务服务体系成效显著，极大的推进了齐齐哈尔市行政内外环境的改善。
二、行政管理中的困境
行政生态环境反应的是行政系统赖以生存和发展的内外部条件，因此，一个国家和地区的行政管理模式要和行政生态环境保持一致。齐市在推进行政体制改革的过程中，优化外部环境，改善内部机制，取得了较大的进步，但是仍然存在一系列问题。在政治、经济、社会和文化等外部环境层面上，受到固有客观社会环境的影响。
在政治上，中国长期以来党政二元行政结构是中国社会最重要、最基本的政治关系，无形中增加了管理环节，阻碍了行政效率的提高。简政放权的一直以来呼声高涨，但具体的实践活动是一个逐步的过程。在部分领域过度放权，把握不好尺度，就会导致“放手不管”，工作效率低下，抓着权力不放又会导致政府职能的错位。
在经济上，虽然经济在持续发展，但是社会仍然处于由农业社会向工业社会过度的形态，收入差距较大，行政生态中并存并相互冲突地融汇着传统生态和现代生态的多重特质。虽然中国经济朝着市场经济方向大踏步前进，但在其冲击下，社会多元价值观的冲击导致不安定因素增多，尤其是利己主义、拜金主义思想在逐渐侵蚀着在社会主义核心价值理念，行政主体的行政行为也很容易受到经济及经济文化的侵蚀，偏离依法行政的正确轨道。
在社会和文化方面，西方国家以自由、理性、人权为标榜，这种观念也深植与公民的信仰。然而在我国，尤其是经济发展相对缓慢、相对保守的北方地区，理性思维受制于权力等级和财富状况，传统的道德信仰体系以及世俗功利主义仍然有其存在的土壤，导致行政环境缺乏批判精神，延缓了现代行政生态的生成。
行政生态内部环境中存在的问题也是制约行政体制改革的重要方面。
第一，系统各要素之间缺乏联系协调机制。各行政部门相互独立，缺少统一协调机构，往往权利相互交叉，部门职能划分不统一，这样会导致各区和各部门之间很難快速、有效的针对具体事项找到对应的协作部门，不利于充分合作；另一方面，社会沟通机制不健全，使得系统与外部环境之间的沟通不畅通，政府职权行使中存在弊端。虽然齐市在十八大以来，公开政府业务，打造阳光政府，但是民众与政府之间的沟通仍然不是完全对等的，下层群众往往不了解或不会使用相应的沟通渠道。 第二，行政主体队伍素质有待进一步提高。虽然干部人事制度不断完善，但是仍然存在部分行政人员法律意识淡薄和法律法规运用不当的问题，如部分行政人员法律意识不强，对违法行为定性不准，适用法律法规不当，违反法定程序、执法不到位、滥罚滥收和执“人情法”等现象仍然存在。
第三，行政决策中对行政生态特征的忽视。“行政决策是指行政机关及其工作人员，为了国家和公众的利益，运用科学的决策理論与方法，为一定的行政行为确定行政目标，制订、优选并实施行政方案的过程。”〔3〕由于行政决策对社会往往会产生较为深远的影响，因此行政决策过程中必须结合行政生态学理论，深入考察地域特色，结合当地的政治经济和文化社会现状，甚至是民众期待和地域性格。然而，在现实的行政决策过程中，却往往关注单一目标，忽视了行政生态大系统，过度的单向度脱离地域实际，在行政决策过程中往往会带来一系列的问题。
三、行政管理改革与完善路径探析
行政生态理论对行政体制改革具有较大的启示作用，结合齐齐哈尔市政府在现实行政管理方面所存在的弊端，应从以下几个方面着力进行行政管理改革与完善。
第一，继续大力推进政府职能转变。齐齐哈尔市在精简政府机构，提高工作效率等方面取得了一系列进展。但是由于传统的政府本位思想很难在短期内彻底改观，因此在转变政府职能的过程中还存在着不平衡、不彻底等现象。市场经济条件下，要避免不必要的政府干预。首先，加强部门协调，设置专门的部门协作机构，切实加强系统要素之间的协调，充分发挥系统加合性，使效能得到最大发挥；其次，要本着精简机构的原则，明确部门职责，明确工作权限，做到依法行政，切实做到有所为有所不为；再次，扩大权力下放力度，缩减不必要的组织层级，将竞争机制引入管理，提高工作效率，创新绩效考评机制，充分调动工作积极性。
第二，全面提高行政人员素质。随着全面推进依法治国的深入推进，对行政人员的素质提出了更高的要求，要在实践中锻炼行政人员成长，通过培训提高行政人员素质，在竞争促进行政人员终身学习，有针对性、实用性、并注重效果的全方面提高行政人员素质。另外，由于我国的法律制度还处在不断完善的过程，齐齐哈尔市的行政规范也在日臻完善，这就对行政人员提出了不断学习的要求。因此，在加强岗位培训和业务练兵的同时，也要深入学习行政法规，提高行政法律素质，培养对法律的崇高信仰，更重要的是进行职业道德和理想信念教育，在个人私利与公共利益发生矛盾时，能够抵御诱惑，切实依法行政。
第三，营造良好的行政生态环境。把行政与生态有机辩证地统一起来，促进政府行政行为与行政环境相协调。我们不能忽视的是市级政府是省级政府大系统的子系统，因此，要正确处理、并善于利用大系统的方针政策和大环境，按照省里的统一部署和工作重点，有的放矢地开展各项工作，不仅能够促进省内各项工作的顺利开展，也有利于扫除市级常规障碍，提高工作成效。针对市级系统，也要注重行政外环境。在政治上，一方面完善政策法规，填补空白，使行政行为有章可循；另一方面要完善监督机制，把权力关进制度的笼子，通过程序严密，形式多样的监督预防腐败的发生。在经济上，要大力发展经济，加强社会基础设施建设，完善公共服务体系，缩小与东部发达地区的差距，为政治民主和行政体制改革提供更加坚实的经济基础和财力保障；在社会层面，在营造良好的社会环境，加强宣传教育，提高公民素质，提高公民参与行政行为的意愿和能力，畅通政府与公民的沟通渠道，鼓励双向沟通，增加互信。
我国社会发展的不平衡性决定了我国政府的行政改革不能一刀切。齐齐哈尔市应该根据自身经济社会发展的现状和特色，借鉴其他地市先进的行政改革经验，在国家政治体制改革的大潮下，把握机遇，寻找行政改革的持续动力源，从行政生态的系统视角探索与齐齐哈尔市政治、经济、文化、社会等因素相协调的政治生态平衡，推进行政管理体制改革内外环境的不断优化。
〔参 考 文 献〕
〔1〕齐齐哈尔市统计局.齐齐哈尔市2014年国民经济和社会发展统计公报〔N〕.2015-04-16.
〔2〕赵阿宝.前三季度齐齐哈尔市经济运行平稳〔N〕.齐齐哈尔日报，2015-11-17.
〔3〕麻宝斌.公共行政学〔M〕.大连：东北财经大学出版社，2012：157.
〔责任编辑：张平凡〕
[关键词]行政生态；系统、行政主体；行政管理体制
[中图分类号]B2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0047 — 02
现代行政学研究表明，特定的环境因素会在很大程度上影响政府行政系统的行政行为及其行政功能。行政系统作为社会的一个子系统，其构成要素之间、系统之间、行政系统与外部社会环境之间也存在着密切的互动关系并保持某种和谐，从而构成了行政生态的基本样貌。因此，任何行政系统的活动都与其所处的经济、政治、文化等环境要素息息相关，并且只有当行政系统与其他社会要素处于“生态平衡”中，政府的行政系统才能良好运行，优化社会发展环境。
齐齐哈尔市作为黑龙江省第二大城市，社会经济不断发展，政府行政管理能力不断提高，行政管理体制不断优化。尤其在党的十八以来，更是把依法全面履行政府职能作为行政体制改革的重点，对下一步的政府行政管理体制改革具有重要的指导意义。党的十八届五中全会对于依法行政提出了更高的要求，在具体落实全会精神时，将会面临历史与现实的错综复杂的矛盾，即未来的改革必然要存在路径依赖，必然要受历史因素与现实环境的影响，固有的行政生态很可能会桎梏行政体制改革的步伐，从当前所面临的问题和困境出发，寻求探讨优化齐市推进行政管理体制改革发展环境的实践路径，为促进我市行政管理体制改革提供新思路具有重要的社会效益。
一、齐齐哈尔市行政管理的现状分析
里格斯在对美国行政管理研究过程中总结了影响行政的五个外部因素，即所谓的“行政环境”，包括经济、社会、沟通网络、政治制度和符号体系，这五方面的要素都对行政具有重要影响。在齐市的具体行政体制中，具有较大影响是前四个方面，但在具体的行政行为过程中，影响行政行为的外部环境和内部环境同样重要。
随着齐齐哈尔市社会经济的深入发展，政府行政管理能力不断提高，行政管理体制不断
优化。从行政生态的外在因素分析，齐齐哈尔市政府各机构之间协调合作的机制相对健全，并且在近年来的项目以及政府合作上取得了很大的成绩。2014年全市生产总值增长5.2%，人均地区生产总值增长7.1%；〔1〕2015年前三季度齐齐哈尔市经济运行平稳，全市地区生产总值同比增长5.6%，增幅比去年同期和今年上半年均提高0.1个百分点。〔2〕经济保持了平稳增长，科教文卫全面发展，各项社会事业稳步提高，人民生活水平也得到了极大的改善。政府行政管理向着公开化、透明化、法制化的方向发展。尤其随着移动智能网络的发展，政府的行政行为越来越透明化，扩宽了我国公民监督和参与行政管理的渠道，获得了较好的社会效益。
从行政生态的内在因素分析，齐齐哈尔市依法行政工作不断加强，一系列管理规定得到落实。2011年12月齐齐哈尔落实行政执法责任制，2012年6月齐齐哈尔市开通政府网站行政执法平台，2012年8月齐齐哈尔市出台行政机关工作人员监管新规，2013年7月齐齐哈尔市推进行政权力收费事项公开，实行行政执法检查审批制度……，一系列新规的施行从大政方针方面为政府行政管理体制改革指明了方向，同时在具体改革的细节方面也有较为详细的实践路径。十八大以来，按照国家权利在阳光下运行的的行政监督要求，齐齐哈尔市权力清单如期公示，简政放权强力推进；政府人事制度、公务员制度以及干部人事制度不断完善，政务服务体系成效显著，极大的推进了齐齐哈尔市行政内外环境的改善。
二、行政管理中的困境
行政生态环境反应的是行政系统赖以生存和发展的内外部条件，因此，一个国家和地区的行政管理模式要和行政生态环境保持一致。齐市在推进行政体制改革的过程中，优化外部环境，改善内部机制，取得了较大的进步，但是仍然存在一系列问题。在政治、经济、社会和文化等外部环境层面上，受到固有客观社会环境的影响。
在政治上，中国长期以来党政二元行政结构是中国社会最重要、最基本的政治关系，无形中增加了管理环节，阻碍了行政效率的提高。简政放权的一直以来呼声高涨，但具体的实践活动是一个逐步的过程。在部分领域过度放权，把握不好尺度，就会导致“放手不管”，工作效率低下，抓着权力不放又会导致政府职能的错位。
在经济上，虽然经济在持续发展，但是社会仍然处于由农业社会向工业社会过度的形态，收入差距较大，行政生态中并存并相互冲突地融汇着传统生态和现代生态的多重特质。虽然中国经济朝着市场经济方向大踏步前进，但在其冲击下，社会多元价值观的冲击导致不安定因素增多，尤其是利己主义、拜金主义思想在逐渐侵蚀着在社会主义核心价值理念，行政主体的行政行为也很容易受到经济及经济文化的侵蚀，偏离依法行政的正确轨道。
在社会和文化方面，西方国家以自由、理性、人权为标榜，这种观念也深植与公民的信仰。然而在我国，尤其是经济发展相对缓慢、相对保守的北方地区，理性思维受制于权力等级和财富状况，传统的道德信仰体系以及世俗功利主义仍然有其存在的土壤，导致行政环境缺乏批判精神，延缓了现代行政生态的生成。
行政生态内部环境中存在的问题也是制约行政体制改革的重要方面。
第一，系统各要素之间缺乏联系协调机制。各行政部门相互独立，缺少统一协调机构，往往权利相互交叉，部门职能划分不统一，这样会导致各区和各部门之间很難快速、有效的针对具体事项找到对应的协作部门，不利于充分合作；另一方面，社会沟通机制不健全，使得系统与外部环境之间的沟通不畅通，政府职权行使中存在弊端。虽然齐市在十八大以来，公开政府业务，打造阳光政府，但是民众与政府之间的沟通仍然不是完全对等的，下层群众往往不了解或不会使用相应的沟通渠道。 第二，行政主体队伍素质有待进一步提高。虽然干部人事制度不断完善，但是仍然存在部分行政人员法律意识淡薄和法律法规运用不当的问题，如部分行政人员法律意识不强，对违法行为定性不准，适用法律法规不当，违反法定程序、执法不到位、滥罚滥收和执“人情法”等现象仍然存在。
第三，行政决策中对行政生态特征的忽视。“行政决策是指行政机关及其工作人员，为了国家和公众的利益，运用科学的决策理論与方法，为一定的行政行为确定行政目标，制订、优选并实施行政方案的过程。”〔3〕由于行政决策对社会往往会产生较为深远的影响，因此行政决策过程中必须结合行政生态学理论，深入考察地域特色，结合当地的政治经济和文化社会现状，甚至是民众期待和地域性格。然而，在现实的行政决策过程中，却往往关注单一目标，忽视了行政生态大系统，过度的单向度脱离地域实际，在行政决策过程中往往会带来一系列的问题。
三、行政管理改革与完善路径探析
行政生态理论对行政体制改革具有较大的启示作用，结合齐齐哈尔市政府在现实行政管理方面所存在的弊端，应从以下几个方面着力进行行政管理改革与完善。
第一，继续大力推进政府职能转变。齐齐哈尔市在精简政府机构，提高工作效率等方面取得了一系列进展。但是由于传统的政府本位思想很难在短期内彻底改观，因此在转变政府职能的过程中还存在着不平衡、不彻底等现象。市场经济条件下，要避免不必要的政府干预。首先，加强部门协调，设置专门的部门协作机构，切实加强系统要素之间的协调，充分发挥系统加合性，使效能得到最大发挥；其次，要本着精简机构的原则，明确部门职责，明确工作权限，做到依法行政，切实做到有所为有所不为；再次，扩大权力下放力度，缩减不必要的组织层级，将竞争机制引入管理，提高工作效率，创新绩效考评机制，充分调动工作积极性。
第二，全面提高行政人员素质。随着全面推进依法治国的深入推进，对行政人员的素质提出了更高的要求，要在实践中锻炼行政人员成长，通过培训提高行政人员素质，在竞争促进行政人员终身学习，有针对性、实用性、并注重效果的全方面提高行政人员素质。另外，由于我国的法律制度还处在不断完善的过程，齐齐哈尔市的行政规范也在日臻完善，这就对行政人员提出了不断学习的要求。因此，在加强岗位培训和业务练兵的同时，也要深入学习行政法规，提高行政法律素质，培养对法律的崇高信仰，更重要的是进行职业道德和理想信念教育，在个人私利与公共利益发生矛盾时，能够抵御诱惑，切实依法行政。
第三，营造良好的行政生态环境。把行政与生态有机辩证地统一起来，促进政府行政行为与行政环境相协调。我们不能忽视的是市级政府是省级政府大系统的子系统，因此，要正确处理、并善于利用大系统的方针政策和大环境，按照省里的统一部署和工作重点，有的放矢地开展各项工作，不仅能够促进省内各项工作的顺利开展，也有利于扫除市级常规障碍，提高工作成效。针对市级系统，也要注重行政外环境。在政治上，一方面完善政策法规，填补空白，使行政行为有章可循；另一方面要完善监督机制，把权力关进制度的笼子，通过程序严密，形式多样的监督预防腐败的发生。在经济上，要大力发展经济，加强社会基础设施建设，完善公共服务体系，缩小与东部发达地区的差距，为政治民主和行政体制改革提供更加坚实的经济基础和财力保障；在社会层面，在营造良好的社会环境，加强宣传教育，提高公民素质，提高公民参与行政行为的意愿和能力，畅通政府与公民的沟通渠道，鼓励双向沟通，增加互信。
我国社会发展的不平衡性决定了我国政府的行政改革不能一刀切。齐齐哈尔市应该根据自身经济社会发展的现状和特色，借鉴其他地市先进的行政改革经验，在国家政治体制改革的大潮下，把握机遇，寻找行政改革的持续动力源，从行政生态的系统视角探索与齐齐哈尔市政治、经济、文化、社会等因素相协调的政治生态平衡，推进行政管理体制改革内外环境的不断优化。
〔参 考 文 献〕
〔1〕齐齐哈尔市统计局.齐齐哈尔市2014年国民经济和社会发展统计公报〔N〕.2015-04-16.
〔2〕赵阿宝.前三季度齐齐哈尔市经济运行平稳〔N〕.齐齐哈尔日报，2015-11-17.
〔3〕麻宝斌.公共行政学〔M〕.大连：东北财经大学出版社，2012：157.
〔责任编辑：张平凡〕