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【摘要】政府是学前教育成本分担的主体之一。对于学前教育的成本分担， “政治上同意”意味着政府分担意识的觉醒，“经济上同意”意味着政府分担意愿的践行。以政府意识觉醒为思想基础，以政府意愿践行为具体表现，这是学前教育事业健康发展的必由之路。政府学前教育成本分担意识的觉醒与践行，即学前教育成本分担与运行保障机制的建立与不断完善，还需要建立行动上的问责机制作保障，以切实发挥政府的学前教育领导力，促进学前教育事业健康发展。
【关键词】学前教育成本分担；政治上同意；经济上同意；意识觉醒；意愿践行
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）05-0015-04
从世界范围看，政府是学前教育成本分担的主体之一。一方面，政府通常有着强大的财力，能够承担一部分学前教育成本；另一方面，政府作为国家和社会的代言人，有责任和义务为民众提供公共产品，也有责任和义务对准公共产品进行成本分担。学前教育作为正外部效益极强的准公共产品，政府理应分担其成本。然而在现阶段，许多地方政府分担学前教育成本的意识和行动还停留在“政治上同意”阶段。促使政府的学前教育成本分担从“政治上同意”走向“经济上同意”，是学前教育事业健康发展的必由之路。
一、政治上同意：政府学前教育成本分担意识的觉醒
所谓“政治上同意”，是指政府有了分担学前教育成本的意愿。通常来说，政府会“政治上同意”分担学前教育成本，是受到一系列国际刺激所致，比如西方发达资本主义国家社会福利制度对于发展中国家社会保障和社会福利制度的影响，国际妇女运动对于各国妇女自由和妇女地位的促进与提升的激励，国家经济运行状况与国际经济形势对于政府经济政策的影响，等等。不过，由于我国发展学前教育缺少一个可供比较的国际环境，比如中国不是OECD组织成员国，不是欧盟成员国等，造成我国政府在发展学前教育上受到的国际环境的刺激并不强。〔1〕再者，我国处于社会主义初级阶段，经济发展的任务相当繁重，再加上受“经济先行”观念的影响，导致我国政府的学前教育成本分担意识还不是很强。
在“政治上同意”的基础上，我国政府开始发挥对学前教育发展的政治领导力，即出台了一系列发展学前教育的举措，包括政府对今后学前教育的走向和发展规模进行规划，政府制定相应的法律来保障学前教育事业的正常运行等。我国政府实行的是层级管理制度，各级政府都设有发展或者分管学前教育的职能部门，中央政府出台的发展学前教育的举措一般会得到各级地方政府的响应，具体表现为各级地方政府也会出台相应的发展学前教育的措施，以确保中央政府的政令畅通。各级政府的通力合作是我国政府发挥学前教育政治领导力的一大优势。
二、经济上同意：政府学前教育成本分担意愿的践行
“经济上同意”是指政府开始切实践行分担学前教育成本的使命。“经济上同意”主要表现为建立和不断完善学前教育成本分担与运行保障机制。在政府层面，包括建立中央政府的学前教育财政专项，各级地方政府的学前教育财政专项（省级政府、市级政府的转移支付和各种奖补专项、扶持专项等）以及中央政府与各级地方政府对学前教育成本的共同分担等。
1.中央政府的学前教育财政专项
学前教育财政专项是指由各级财政部门拨付的，主要用于解决学前教育领域存在的突出问题，并重点向弱势地区、弱势群体倾斜的专门性投入。学前教育财政专项具有专款专用、灵活度大的特点。〔2〕上文已经提到，政府学前教育成本分担意识的觉醒是其学前教育成本分担意愿践行的基础，而我国政府对发展学前教育由“政治上同意”到“经济上同意”的转折点应该是在2010年。这一年也被称为中国学前教育的新纪元。在此之前，中央政府对学前教育几乎没有投入，地方政府对学前教育的投入也非常有限，多具有象征性质。〔3〕
2010年，国家先后出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）。为贯彻落实这两份文件的精神，教育部和财政部在2011年联合发布了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教[2011]405号）。同年，财政部、教育部又印发了《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》（财教[2011]408号）。根据统一部署，各级地方政府发展学前教育的意识已经觉醒，对于学前教育的投入超越了“软措施”，都制定了学前教育三年行动计划。随着一系列促进学前教育投入政策的出台，中央政府的学前教育财政专项也迅速增加。中央政府的财政专项主要有两个，分别是中央财政支持学前教育发展专项项目和幼儿园教师国家培训计划。自2010年到2013年，中央政府共为这两个财政专项投入资金约500亿元（见下表）。〔4〕
2.地方政府的学前教育财政专项
所谓地方政府学前教育财政专项就是由各级地方财政拨付的用于解决学前教育领域突出问题的款项，主要指省、市、县级政府的转移支付，各种奖补专项和扶贫专项等。地方政府的学前教育财政专项非常重要的一个目的是确保本地区学前教育三年行动计划的顺利推进。例如，江苏省为了顺利完成学前教育三年行动计划，先后出台了《江苏省教育厅关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《江苏省学前教育条例》等文件，同时省政府在建立学前教育资助制度、提高学前教育质量、妥善解决进城务工人员子女入园、扶持民办幼儿园发展、扩大学前教育资源、加强师资队伍建设等方面制定了学前教育财政专项。与江苏省级财政相配套，南京市政府同样制定了一系列以奖补为主的学前教育专项，比如“江苏省学前教育改革发展示范区”创建工程补助，新建、改扩建公办幼儿园补助，新增省优质幼儿园补助，市区优质幼儿园与农村创建园结对帮扶补助，集体幼儿园补助等。〔6〕不仅省级、市级政府如此，区县级政府也加大了学前教育专项财政投入。在西部，一些区县级政府成了学前教育财政投入的中坚力量，其学前教育财政专项投入甚至超过学前教育投入总量的50%。从全国范围来看，省市两级政府的学前教育财政投入是政府学前教育财政投入的主体，但区县级政府的贡献也不小。下图是2012年各级政府学前教育财政投入情况。 3.中央与地方政府共同分担
从政府发展学前教育事业的角度来看，成本分担可以分为责任上的共同分担和经费上的共同分担。所谓责任上的共同分担，是指两个或两个以上的责任主体来共同承担相应的责任。就学前教育而言，各级政府扮演着不同的角色。经费上的共同分担指的是各级政府在学前教育财政投入上的共同承担。需要指出的是，中央政府和地方政府在学前教育成本分担上的责任分担与经费分担是相互依存、不可分割的。责任分担是基础，经费分担是保障。特别是在我国政府学前教育成本分担意识已经觉醒的情况下，中央政府与地方政府间学前教育经费的共同分担显得尤为重要，因为政府的一切行动都是以财政投入为前提的，投入到位才是真正的政府分担到位。资料显示，2010～2013年，中央学前教育财政专项经费投入约500亿元，带动地方各级财政投入1600多亿元。〔7〕
三、行动上问责：政府学前教育成本分担的行动监控
要促进学前教育成本分担与运行保障机制的不断完善，需要有行动上的问责，以切实发挥政府的领导力。《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教 [2011]405号）明确指出，“要注重经费使用绩效，建立督促检查和考核奖惩机制，形成推动学前教育发展的合力”。我们认为，行动上的问责可以借鉴义务教育或其他领域的经验，比如实行学前教育发展行政问责制、学前教育指标一票否决制、党政联席会议制度等。学前教育发展行政问责制是指政府作为发展学前教育的责任主体，有责任和义务促进本地区学前教育的健康发展，如果不能很好地履行这一义务，就要承担某种形式的惩罚或者追责。学前教育指标一票否决制是指以学前教育发展任务是否达标作为政府政绩考核的重要指标，以加大学前教育发展在考核中的权重。党政联席会议制度是指为了完成学前教育事业的发展指标或任务，由当地政府一把手牵头召开党政联席会议，共谋学前教育的发展对策。这一制度有利于促使不同政府部门间达成共识，各方合力，促进当地学前教育发展。
学前教育事业的健康发展离不开政府。政府学前教育成本分担意识的觉醒（政治上同意）是政府学前教育财政投入的思想基础，政府对于学前教育财政资金的到位（经济上同意）是政府践行其成本分担责任的具体体现。政府从“政治上同意”到“经济上同意”，是我国学前教育事业健康发展的必由之路。完善学前教育成本分担与运行保障机制，建立行动问责机制，有利于切实发挥政府对学前教育的领导力，促进学前教育事业的健康发展。
参考文献：
〔1〕田志磊，张雪.中国学前教育财政投入的问题与改革〔J〕.北京师范大学学报：社会科学版，2011，（5）.
〔2〕〔6〕常鹏.我国学前教育专项投入政策研究：以N市“集体园提升工程”为例〔D〕.南京：南京师范大学，2014.
〔3〕〔4〕〔5〕杨东平.中国教育发展报告（2014）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014.
〔7〕中华人民共和国教育部.学前教育三年行动计划：一期“学前教育三年行动计划”成果〔EB/OL〕.〔2014-10-30〕.http：//www.moe.gov.cn.
【Abstract】Government is one of the main body of preschool education cost sharing. “Politically agreeing” indicates the consciousness of sharing awakening of government while “economically agreeing” shows government’s willingness to share this cost， which is the only way of healthy development of preschool education. Government’s consciousness awakening and practice of preschool education cost sharing also indicate the importance of building a system of accountability to show government’s strong leadership in preschool education so as to promote the development of preschool education.
【Keywords】preschool education cost sharing； politically agreeing； economically agreeing； consciousness awakening； willingness to practice
【关键词】学前教育成本分担；政治上同意；经济上同意；意识觉醒；意愿践行
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）05-0015-04
从世界范围看，政府是学前教育成本分担的主体之一。一方面，政府通常有着强大的财力，能够承担一部分学前教育成本；另一方面，政府作为国家和社会的代言人，有责任和义务为民众提供公共产品，也有责任和义务对准公共产品进行成本分担。学前教育作为正外部效益极强的准公共产品，政府理应分担其成本。然而在现阶段，许多地方政府分担学前教育成本的意识和行动还停留在“政治上同意”阶段。促使政府的学前教育成本分担从“政治上同意”走向“经济上同意”，是学前教育事业健康发展的必由之路。
一、政治上同意：政府学前教育成本分担意识的觉醒
所谓“政治上同意”，是指政府有了分担学前教育成本的意愿。通常来说，政府会“政治上同意”分担学前教育成本，是受到一系列国际刺激所致，比如西方发达资本主义国家社会福利制度对于发展中国家社会保障和社会福利制度的影响，国际妇女运动对于各国妇女自由和妇女地位的促进与提升的激励，国家经济运行状况与国际经济形势对于政府经济政策的影响，等等。不过，由于我国发展学前教育缺少一个可供比较的国际环境，比如中国不是OECD组织成员国，不是欧盟成员国等，造成我国政府在发展学前教育上受到的国际环境的刺激并不强。〔1〕再者，我国处于社会主义初级阶段，经济发展的任务相当繁重，再加上受“经济先行”观念的影响，导致我国政府的学前教育成本分担意识还不是很强。
在“政治上同意”的基础上，我国政府开始发挥对学前教育发展的政治领导力，即出台了一系列发展学前教育的举措，包括政府对今后学前教育的走向和发展规模进行规划，政府制定相应的法律来保障学前教育事业的正常运行等。我国政府实行的是层级管理制度，各级政府都设有发展或者分管学前教育的职能部门，中央政府出台的发展学前教育的举措一般会得到各级地方政府的响应，具体表现为各级地方政府也会出台相应的发展学前教育的措施，以确保中央政府的政令畅通。各级政府的通力合作是我国政府发挥学前教育政治领导力的一大优势。
二、经济上同意：政府学前教育成本分担意愿的践行
“经济上同意”是指政府开始切实践行分担学前教育成本的使命。“经济上同意”主要表现为建立和不断完善学前教育成本分担与运行保障机制。在政府层面，包括建立中央政府的学前教育财政专项，各级地方政府的学前教育财政专项（省级政府、市级政府的转移支付和各种奖补专项、扶持专项等）以及中央政府与各级地方政府对学前教育成本的共同分担等。
1.中央政府的学前教育财政专项
学前教育财政专项是指由各级财政部门拨付的，主要用于解决学前教育领域存在的突出问题，并重点向弱势地区、弱势群体倾斜的专门性投入。学前教育财政专项具有专款专用、灵活度大的特点。〔2〕上文已经提到，政府学前教育成本分担意识的觉醒是其学前教育成本分担意愿践行的基础，而我国政府对发展学前教育由“政治上同意”到“经济上同意”的转折点应该是在2010年。这一年也被称为中国学前教育的新纪元。在此之前，中央政府对学前教育几乎没有投入，地方政府对学前教育的投入也非常有限，多具有象征性质。〔3〕
2010年，国家先后出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）。为贯彻落实这两份文件的精神，教育部和财政部在2011年联合发布了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教[2011]405号）。同年，财政部、教育部又印发了《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》（财教[2011]408号）。根据统一部署，各级地方政府发展学前教育的意识已经觉醒，对于学前教育的投入超越了“软措施”，都制定了学前教育三年行动计划。随着一系列促进学前教育投入政策的出台，中央政府的学前教育财政专项也迅速增加。中央政府的财政专项主要有两个，分别是中央财政支持学前教育发展专项项目和幼儿园教师国家培训计划。自2010年到2013年，中央政府共为这两个财政专项投入资金约500亿元（见下表）。〔4〕
2.地方政府的学前教育财政专项
所谓地方政府学前教育财政专项就是由各级地方财政拨付的用于解决学前教育领域突出问题的款项，主要指省、市、县级政府的转移支付，各种奖补专项和扶贫专项等。地方政府的学前教育财政专项非常重要的一个目的是确保本地区学前教育三年行动计划的顺利推进。例如，江苏省为了顺利完成学前教育三年行动计划，先后出台了《江苏省教育厅关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《江苏省学前教育条例》等文件，同时省政府在建立学前教育资助制度、提高学前教育质量、妥善解决进城务工人员子女入园、扶持民办幼儿园发展、扩大学前教育资源、加强师资队伍建设等方面制定了学前教育财政专项。与江苏省级财政相配套，南京市政府同样制定了一系列以奖补为主的学前教育专项，比如“江苏省学前教育改革发展示范区”创建工程补助，新建、改扩建公办幼儿园补助，新增省优质幼儿园补助，市区优质幼儿园与农村创建园结对帮扶补助，集体幼儿园补助等。〔6〕不仅省级、市级政府如此，区县级政府也加大了学前教育专项财政投入。在西部，一些区县级政府成了学前教育财政投入的中坚力量，其学前教育财政专项投入甚至超过学前教育投入总量的50%。从全国范围来看，省市两级政府的学前教育财政投入是政府学前教育财政投入的主体，但区县级政府的贡献也不小。下图是2012年各级政府学前教育财政投入情况。 3.中央与地方政府共同分担
从政府发展学前教育事业的角度来看，成本分担可以分为责任上的共同分担和经费上的共同分担。所谓责任上的共同分担，是指两个或两个以上的责任主体来共同承担相应的责任。就学前教育而言，各级政府扮演着不同的角色。经费上的共同分担指的是各级政府在学前教育财政投入上的共同承担。需要指出的是，中央政府和地方政府在学前教育成本分担上的责任分担与经费分担是相互依存、不可分割的。责任分担是基础，经费分担是保障。特别是在我国政府学前教育成本分担意识已经觉醒的情况下，中央政府与地方政府间学前教育经费的共同分担显得尤为重要，因为政府的一切行动都是以财政投入为前提的，投入到位才是真正的政府分担到位。资料显示，2010～2013年，中央学前教育财政专项经费投入约500亿元，带动地方各级财政投入1600多亿元。〔7〕
三、行动上问责：政府学前教育成本分担的行动监控
要促进学前教育成本分担与运行保障机制的不断完善，需要有行动上的问责，以切实发挥政府的领导力。《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教 [2011]405号）明确指出，“要注重经费使用绩效，建立督促检查和考核奖惩机制，形成推动学前教育发展的合力”。我们认为，行动上的问责可以借鉴义务教育或其他领域的经验，比如实行学前教育发展行政问责制、学前教育指标一票否决制、党政联席会议制度等。学前教育发展行政问责制是指政府作为发展学前教育的责任主体，有责任和义务促进本地区学前教育的健康发展，如果不能很好地履行这一义务，就要承担某种形式的惩罚或者追责。学前教育指标一票否决制是指以学前教育发展任务是否达标作为政府政绩考核的重要指标，以加大学前教育发展在考核中的权重。党政联席会议制度是指为了完成学前教育事业的发展指标或任务，由当地政府一把手牵头召开党政联席会议，共谋学前教育的发展对策。这一制度有利于促使不同政府部门间达成共识，各方合力，促进当地学前教育发展。
学前教育事业的健康发展离不开政府。政府学前教育成本分担意识的觉醒（政治上同意）是政府学前教育财政投入的思想基础，政府对于学前教育财政资金的到位（经济上同意）是政府践行其成本分担责任的具体体现。政府从“政治上同意”到“经济上同意”，是我国学前教育事业健康发展的必由之路。完善学前教育成本分担与运行保障机制，建立行动问责机制，有利于切实发挥政府对学前教育的领导力，促进学前教育事业的健康发展。
参考文献：
〔1〕田志磊，张雪.中国学前教育财政投入的问题与改革〔J〕.北京师范大学学报：社会科学版，2011，（5）.
〔2〕〔6〕常鹏.我国学前教育专项投入政策研究：以N市“集体园提升工程”为例〔D〕.南京：南京师范大学，2014.
〔3〕〔4〕〔5〕杨东平.中国教育发展报告（2014）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014.
〔7〕中华人民共和国教育部.学前教育三年行动计划：一期“学前教育三年行动计划”成果〔EB/OL〕.〔2014-10-30〕.http：//www.moe.gov.cn.
【Abstract】Government is one of the main body of preschool education cost sharing. “Politically agreeing” indicates the consciousness of sharing awakening of government while “economically agreeing” shows government’s willingness to share this cost， which is the only way of healthy development of preschool education. Government’s consciousness awakening and practice of preschool education cost sharing also indicate the importance of building a system of accountability to show government’s strong leadership in preschool education so as to promote the development of preschool education.
【Keywords】preschool education cost sharing； politically agreeing； economically agreeing； consciousness awakening； willingness to practice