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摘要：由于征地制度改革与宏观经济体制发展、土地产权调整及社会保障制度改革的协同性不够，现行征地补偿标准的生成方式与市场经济的基本要求相矛盾，其组成结构与土地产权配置及社会保障制度存在明显张力。要使征地补偿标准更加科学，应坚持协同改革的思路，不仅需要改变征地补偿标准的组成结构，把原先由土地承担、因土地征收而显性化的农民养老、医疗、住房成本计算到补偿标准中去；而且需要适应市场经济发展的要求和已经变化了的土地权利分配格局，彻底改变征地补偿标准的生成方式。
关键词：协同改革；征地补偿标准；生成方式；组成结构
中图分类号：F323.1文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0024-10
基金项目：国家社科基金“乡村振兴战略下的新乡贤参与机制创新研究”（18BZZ110）；江苏师范大学重点研究平台“新时期城乡融合发展研究”。
一、问题的提出
近年来，征地补偿标准是政府和学界共同关注的焦点问题。在政府方面，虽然早已形成提高征地补偿标准的共识，并先后多次强调：“提高农民在土地增值收益中的分配比例”[1]“确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例”[2]“合理提高个人收益”[3]。但国家已有的改革措施对解决征地补偿标准不合理的问题收效不佳。有学者研究发现，“以现有的提高征地补偿标准的方法來试图‘还原’被征用土地的市场价值是‘治标不治本’的，现有的提高征地补偿标准的方法对于缓解征地价格扭曲上升之势收效甚微”[4]。学者们同样普遍认为现行征地制度存在征地补偿标准的合理性和公平性问题以及“补偿标准低”[5]的问题。在现行征地补偿标准下，难以保障被征地农民生活水平不降低，更难以实现中央提出的失地农民长远生活有保障的目标。
然而，关于如何改革征地补偿标准，学术界却远未达成一致意见。有的学者主张给予农民土地发展权，允许农民自由交易；也有人主张将农民因征地而增加的住房、养老、医疗等社会保障成本计算进补偿标准；还有人主张在现有制度框架内由政府随经济发展提高征地补偿标准。总之，虽然政府和学界就改革征地补偿标准的必要性和紧迫性的认识高度一致，但就改革的具体思路尚存在较大分歧。学界之所以对改革征地补偿标准难以达成共识，一方面是因为征地补偿本身的复杂性造成的；另一方面是由于现行的研究主要集中于征地制度本身，很少从制度变革的视角探讨征地制度与相邻制度的关系，更缺少对制度协同变革的研究，因此尚未能很好地揭示制度非协同变革诱发的各种制度边界矛盾以及这些边界矛盾对现实问题的诱发过程。
从制度协同变革的角度看，改革开放以来我国征地制度与相关制度的变革存在明显的非协同性：一方面，虽然改革开放以来征地补偿标准曾多次改革，但征地制度的总体框架并没有发生根本性改变，即由地方政府单方面制定补偿标准，按照土地原有用途进行补偿的征地制度没有变；另一方面，社会主义市场经济体制的建立和深入发展，使人们的经济行为准则和行为模式都发生了根本性变化，在市场经济背景下，土地产权配置和社会保障制度也发生了深刻变革。上述变化的非协同性导致征地制度与宏观经济体制、土地产权配置及社会保障制度存在诸多边界矛盾，进而诱发一系列现实问题。
本文着眼于促进征地补偿标准的科学化，从制度协同改革的视角，将征地补偿标准放到当前市场经济深入发展、土地产权深刻变革和社会保障制度发生重大变化的宏观背景下进行考察，探索通过推进协同改革重塑征地补偿标准的生成方式和组成结构。
二、改革开放以来土地征收与相关制度改革的非协同性
改革开放以来，我国的征地制度经历了多次改革。1982年制定的《国家建设征用土地条例》规定，征用耕地（包括菜地）的土地补偿费标准为该耕地年产值的三至六倍；征用耕地（包括菜地）的每一个农业人口的安置补助费标准为该耕地每亩年产值的二至三倍。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》进一步提高补偿标准，规定征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍；但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。如果按上述标准仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，土地补偿费和安置补助费的总和最高可以提高到土地被征用前三年平均年产值的三十倍。2005年7月，原国土资源部发布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各地制订区片综合地价，开始纠正单纯按亩产计算补偿的偏颇。与此同时，国家开始更加重视失地农民的社会保障问题，2006年9月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》强调，“社会保障费用不落实的不得批准征地”。
虽然改革开放以来国家多次改革和调整征地补偿标准，但是，它的改革过程却远未跟上宏观经济体制和土地产权改革的步伐，也未与社会保障制度的改革保持同步，征地补偿标准与相关制度的改革出现比较明显的非协同性，这主要表现在以下几个方面：
（一）征地补偿标准生成方式的变革与宏观经济体制的非协同性。
虽然征地补偿标准一直在增长，但这种变化主要局限于量的增长，并没有随市场经济发展而改变生成的方式，更无法适应使市场在资源配置中起决定性作用的要求，因此与宏观经济体制的变革表现出明显的非协同性。
1.从微观角度看，我国的征地补偿标准仍然由政府单方面制定，这与市场经济条件下自愿平等和等价交换的基本原则相违背。《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》都已明确规定，土地承包经营权作为物权，是农民的重要财产权。作为市场经济的基本规则，财产权的处置既需要坚持自愿交易的原则，更需要奉行等价交换的准则；然而在我国土地征收过程中，“征地价格的确定大多依靠行政方式，没有真正发挥市场作用”[6]。这不仅表现为征地补偿方案仍然是由地方政府单方面制定的，并不需要农民同意；而且也没有真正考虑农民土地的市场价格，无论是按土地年产值的倍数计算补偿，还是按区片综合地价生成土地征收补偿标准，都不能反映土地的真实市场价格，因此与市场经济所要求的自愿平等和等价的原则明显相悖。 2.从宏观角度看，现行征地补偿标准的生成过程不符合“使市场在资源配置中起决定性作用”[7]的要求。通过公开统一的市场来反映土地资源的稀缺性，通过竞争形成合理的价格，是市场经济的基本要求，也是国家明确的政策导向。中央文件明确规定，资源配置要“依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”[3]，早在2000年，国务院就明确指出：“土地要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，遵循市场规律配置土地是市场经济发展的必然选择。”[8]2002年国土资源部和监察部联合通知要求，“必须充分发挥市场配置土地资源的基础作用，经营性土地使用权出让必须通过市场机制来运作。各级领导干部不得干预经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让”[9]；然而，在现行的征地补偿标准制定过程中，政府既是唯一的买家，又是定价方，所形成的价格既不能反映土地的市场稀缺性，更无法实现土地的优化配置。
（二）现行补偿标准组成结构的调整没有与土地产权配置的变革保持协同。
改革开放以来，虽然我国征地补偿标准经历了多次调整，并有了很大提高，但其与我国土地产权改革的过程仍然呈现出明显的非协同性。
1.土地所有权与土地承包权的权能发生了此消彼长的巨大变化，但征地补偿标准的组成结构却没有相应地调整。在改革初期，土地所有权权能包括切实的发包权、收益权，而土地承包权作为从土地所有权中派生出的债权，不仅权能有限，而且要附带诸如交税、纳粮等较多义务。更重要的，由于土地所有权包含定期或不定期调整土地的权利，这意味着被征地农民很快就会通过土地调整重新获得承包地。在当时的背景下，对土地所有权的补偿占补偿标准的大部分，是与当时产权配置相匹配的。
改革开放以来，土地所有权与承包权的关系发生了巨大变化。
一方面，“土地集体所有权日趋虚化”[10]，土地所有权的权能被严重压缩限制。它既不表现为切实的占有权，土地发包和调整权因土地承包期的不断延长以及承包期内禁止调整土地也变得有名无实。在2006年农业税被彻底废除之后，基于土地所有权向农民征收各种费用的权利实际也被废止。因此，甚至有学者认为“集体土地所有权‘徒有形式’，几乎丧失了司法上的意义”[11]。
另一方面，农民土地承包权的权能极大地扩展，甚至有学者认为“农村土地已经相当程度地具有了类私有的特征”[12]。在占用和使用权能方面，随着承包期的不断延长和承包期内禁止调地政策的实施，不仅农民的土地占用权能得到极大的扩展，而且基本保证了其在农业使用范围内完整的使用权能；在收益权方面，国家不仅取消了农业税和附加其上的各种杂费和负担，还赋予其通過转包、互换、入股等各种形式流转实现收益的渠道，农民的收益权得到更大保障；不仅如此，国家政策还允许农民依法依规就土地承包经营权设定抵押，这意味着在农业使用范围内，农民已经获得了相当的处置权。
然而，现行征地补偿标准的构成并未随上述变化而进行协同改革。在征地补偿标准的构成上，只有土地补偿费、安置补助费和青苗费三部分。而作为最主要构成部分的土地补偿费，土地管理法明确规定是对土地所有权的补偿，并非对土地承包权的补偿；补偿的对象是集体经济组织，而不是承包土地的农民。因此，现有的补偿标准存在与现行的土地产权配置不完全匹配的问题。
2.现行征地补偿标准的构成也未随土地经营权的独立化而进行相应改革。农地“三权分置”改革是继联产承包责任制之后“中国农村改革的又一次重大创新”[13]，这次改革的核心，是从土地承包经营权中分离出独立的土地经营权。尽管目前学界关于土地经营权的性质和权能还存在分歧，但其作为一项新的独立的权利则是学界的共识。然而，现行征地补偿标准却未随上述权利的出现进行相应地调整：既没有专门针对土地经营权的补偿，也未规定土地经营权主体提出补偿诉求的程序性权利。
（三）现行补偿标准组成结构的调整和补偿水平的提高也未与社会保障制度改革保持协同。
尽管现行补偿标准中包含了安置补助费，而且国务院专门发文要求，在解决失地农民安置补助费之前，不允许批准征地。然而，征地补偿标准的改革仍未与社会保障制度的变化保持协同，这主要表现在以下几个方面。
1.随着市场经济的发展，原有的通过工作安置或招工的办法对农民进行的就业保障不复存在，这意味着一旦土地被征收，农民必然产生再就业的成本，而我国的征地补偿标准并未充分考虑对新增就业成本的补偿，现行的安置补助费仍基本延续了计划经济条件下提供就业安置时的补偿标准。
2.随着人民公社体制的解体，原先由生产队承担的养老、医疗、最低生活保障成本必须由农民家庭承担，而随着社会保障制度市场化改革的深入推进，农民的医疗、养老成本不断提升。然而，我国的征地补偿标准中却未反映社会保障成本的变化。一方面，现有的补偿标准中没有考虑失地农民的医疗保障；另一方面，由于现行补偿标准中未考虑土地的“保障价值及养老替代率风险等因素，按此标准，根本无法补偿失地农民的生计，更谈不上克服失地农民的养老替代率风险”[14]。
3.随着城市化的快速推进和房地产的市场化，相当一部分农民，尤其是土地全部被征收的农民，无法像以前一样在村庄内重新建房，而必须进城购房。这意味着住房成本的大幅度提高，而补偿标准中并未考虑农民因土地被征收而被迫进城购房造成的住房保障成本的增加。
三、非协同变革的影响
由于征地补偿标准与宏观经济体制、土地产权配置及社会保障制度之间变革的非协同性，诱发了诸如土地调控失灵、征地冲突频仍、失地农民社会保障困难等一系列负面影响。
（一）征地补偿标准与宏观经济体制的非协同变革，严重扭曲了土地的价格，既造成土地调控的政府和市场双重失灵，又易诱发农民与政府之间的征地冲突。
1.由于征地补偿标准的生成方式改革长期滞后于宏观经济体制的发展，造成土地调控的政府和市场双重失灵，导致土地被严重浪费。由于土地征收的价格不是通过土地市场形成，而是由行政手段决定的，造成征地补偿价格无法反映土地真实的市场稀缺性，农地价格被严重低估，最终“土地征用和转让行为成了地方政府新的生财之道”[15]。尽管中央政府建立了严格的审批制度、严密的巡查制度和严厉的处罚制度，但在土地财政的巨大利益诱惑下，地方政府违法、违规征地和浪费土地的行为普遍存在，土地的政府调控在某种程度上陷入失灵；甚至一些地方官员为获取政绩，以非常低的价格甚至零地价大量出让工业和仓储用地，造成土地调控的市场失灵。上述双重失灵的“表面原因在于地方政府的利己行为对中央政策的违反，深层原因在于计划型征地制度与市场对资源配置起决定性作用的要求之间的矛盾”[16]。 2.征地补偿标准改革长期滞后于市场经济发展的步伐，是农民与地方政府之间征地冲突频繁发生的重要原因之一。
一方面，地方政府单方面制定的标准总体补偿水平较低，是农民与地方政府之间征地冲突的主要原因。据肖屹、钱忠好、曲福田等人对江苏南京地区的调查显示，“超过86.5%的农民是因为补偿偏低和征地后缺乏生活保障而拒绝被征地”[17]，这些拒绝被征地的农民与地方政府的强征行为之间的博弈，最终极易演化为征地冲突。
另一方面，围绕征地补偿标准制定过程的合规性所产生的矛盾，也是征地冲突的重要诱因之一。现行补偿标准的生成方式仍然带有比较浓厚的计划经济色彩，相当多的地方政府对安置补偿方案不公告、不听证；或者不规范、不如实公告、听证。随着社会主义市场经济的发展，农民的程序意识已大大提高，不少农民会以地方政府安置补偿标准制定过程违规或者存在瑕疵为由，拒绝进行补偿登记，进而拒绝领取补偿款和交出土地，最终诱发征地冲突。
（二）征地补偿标准与土地产权的非协同变革既是农民内部各群体之间征地冲突的重要诱因，又是“三权分置”改革的隐性障碍。
1.补偿标准的构成与土地产权配置的不一致，容易导致农民内部的征地冲突频繁发生。这主要表现在以下两类。
第一类是围绕征地补偿款分配的冲突，在土地承包权长久不变的背景下，虽然征地损害的主要是土地承包人的权益，但现行补偿标准仍规定集体经济组织为土地补偿款的补偿对象，然后再由集体经济组织按一定规则进行分配。集体经济组织应留存多大比例？被征地农民应占多大份额？这些问题容易诱发大量内部冲突。
第二类是围绕征地过程中参与权的冲突。目前征地过程中的谈判权仍主要由代表所有权的村干部行使，村干部是否全力为被征地农民争取利益？村干部是否存在与地方政府勾结损害被征地农民利益的行为？这类问题也容易诱发农民内部的征地冲突。
2.征地补偿标准的组成结构与土地产权的非协同变革，在某种程度上阻碍着“三权分置”改革的顺利推进。“三权分置”是继联产承包责任制之后我国农村的又一项重大战略改革，其最核心的内容是把土地经营权从土地承包权中独立出来，而“赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键”[18]。然而，现行征地补偿标准却并没有对于经营权补偿的规定。从短期来看，易使流转入土地的经营者心存顾虑，从而限制“三权分置”改革的顺利推进；从长远来看，可能会在未来的土地征收中诱发流转入土地的农民与相关主体之间的征地冲突，影响“三权分置”改革效能的发挥。
（三）征地补偿标准与社会保障制度的非协同变革不仅造成失地农民的长远生活难以保障，而且致使征地冲突不断复发，成为难以根治的顽疾。
1.征地补偿标准與社会保障制度之间的矛盾致使失地农民的长远生活难以保障，成为我国社会建设中一个难以解决的顽疾。由于现行征地补偿标准并未考虑社会保障制度的改革，失地农民社会保障仍基本保持在20世纪90年代的补偿水平。国家规定，地方政府必须先解决失地农民社会保障问题，才能办理征地审批，地方政府基本采取以安置补偿款为失地农民购买养老保险的方式来解决失地农民社会保障问题。这种方式不仅未包括医疗等方面的保障，而且由于缴费水平较低养老保障水平也非常有限。赵丹等对四川的实证调查显示，“样本中有32%的失地农民没有获得养老金，其他68%的农民能够获得养老金。养老金发放标准参差不齐，一般在80～330元/月之间不等，平均为156元/月”[19]。据人力资源和社会保障部社会保障研究所副所长华迎放的调查，“一直以来，地方政府对被征地农民参保缴费的配套补助资金到位率低”“地方政府对参保缴费的配套补助资金到位率只有30%～50%”[20]，导致失地农民本来就不高的养老保障经常难以及时足额发放。冀县卿和钱忠好对江苏省469户失地农民的调查显示，对社会保障“‘非常不满意’‘比较不满意’和‘无所谓’的否定式评价分别占了21.54%、27.93%和28.14%；而代表肯定评价的‘比较满意’和‘非常满意’分别只占21.32%和1.07%”[21]。
2.征地补偿标准与社会保障制度的非协同变革是各类征地冲突频繁复发的重要诱因。主要原因有两点。
一是虽然征地过程中的冲突容易因较大数额的补偿而得以平息，但失地农民的长远生活往往难以得到保障，当失地农民因各种原因而生活困难时，往往会将其归因于被征地，并依据中央关于“使失地农民长远生活有保障”的规定要求追加补偿或者解决生活困难，从而使征地冲突复发。
二是后被征地的农民的安置补助费往往比此前被征地的农民高，先被征地的农民往往参照后被征地的农民，要求地方政府追加安置补助或者提高社会保障待遇，这同样会导致征地冲突的复发。
四、基于协同改革的征地补偿标准生成方式及组成结构重构
要从根本上解决上述系列难题，必须按照市场对土地资源配置起决定性作用的要求，并考虑土地产权配置深刻变革和社会保障制度巨大变化的现实，既对征地补偿标准的结构进行大幅度调整，又对征地补偿标准的生成方式进行彻底改革，使其与市场经济体制、土地产权配置和社会保障制度相匹配，从根本上消除因非协同变革造成的各类制度摩擦。
（一）适应市场对资源配置起决定性作用的要求，建设市场化的农地非农化制度。按照市场经济的规则和程序生成土地补偿标准，既解决当前农地价格被严重扭曲和农民权益难以保障的问题，又提高土地配置的效率和科学性。
1.在已有改革试点的基础上，打通耕地、宅基地、集体经营性建设用地和国有建设用地的藩篱，探索建立农业用地通过市场化路径进入建设用地市场的制度。国家已经初步建立了农村经营性建设用地的入市制度，并且明确了与国有建设用地同地同价同权的原则。这打开了征地制度改革的突破口，为建立全国统一的建设用地市场奠定了初步基础[22]。同时，国家已经在试点宅基地进入建设用地市场的办法。虽然国家对宅基地进入统一的建设用地市场持相当谨慎的态度，但从市场经济的要求和国家长远发展的角度看，不仅必须打破宅基地进入统一的建设用地市场的阻隔，还必须探索农业用地通过市场机制进入建设用地市场的通道。从已有的政策文件看，国家关于打通上述四类用地通道的宏观改革思路已经明确，即在区分公共利益需要用地与营利性建设用地的基础上，“缩小征地范围”“建立城乡统一的建设用地市场”[3]。要达到党的十八届三中全会提出的上述目标，一方面，需要尽快区分公益用地与营利性建设用地，对于营利性建设用地，探索在政府规划指导和监督之下用地单位与供地人直接交易的制度，即“最终解决途径应该是创建土地市场，通过自愿原则交易土地”[5]；另一方面，对于公共利益需要的建设用地，也应该根据市场经济的原则进行改革，由现在政府单方面决定征收并自行决定补偿的规则，变为在参照营利性建设用地价格的基础上进行协议征购。因为“在市场经济体制下，按平等保护物权的原则，征收集体土地就应当遵循市场经济通行的等价交换原则”[23]。 2.在上述改革的基础上，根据市场经济发展的需要，重构征地补偿标准的生成方式。在未来市场化农地非农化过程中，非公益用地可以由用地单位和承包土地的农民直接按市场价格进行自愿交易，将不再涉及政府补偿事宜，政府只是負责土地规划、交易审批、合规性监督和收取相关税费。公益用地则可以参照国外的经验，先由政府按照市场交易的原则进行征购，其补偿标准的生成可以由双方聘请的权威评估机构对土地价格进行评估。如果双方都能够接受，则构成补偿价格；如果其中任何一方不能接受，则由特别设定的土地强制征收评估机关进行批准，并由人民法院内设的权威评估机构对土地征收价格进行评估，启动强制征收程序。土地强制征收补偿的标准，由作为第三方的人民法院土地评估机构根据评估结果制定。
（二）根据产权配置的变化重设补偿标准的构成和分配程序。
1.根据土地所有权与土地承包权权能的变化，明确增加对土地承包权的补偿份额，至少要在土地补偿标准中清晰界定集体经济组织和承包土地的农民之间分配补偿款的份额。
一方面，修改“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的相关规定，改变目前承包土地的农民不能直接求偿，而必须通过集体经济组织再次分配才能从土地补偿款中获得补偿的现状，无论在未来的自愿交易中，还是在政府征购中，都将被征地农民作为直接交易对象；
另一方面，修改关于“土地补偿费等费用的使用、分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定”的规定，根据土地所有权不断虚化而承包权权能不断扩展的趋势，以法律形式明确规定被征地农民在土地补偿中所占的最低份额，从根本上解决目前由于缺少统一的法律规定导致的不仅被征地农民的土地权益容易受到侵害，而且各地在实际操作中差异很大容易诱发纠纷等问题①。建议以法律的形式，或者至少以行政法规的形式，统一规定一个固定或者浮动比例，将“绝大部分比例分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员”[24]，这既符合目前多数地方的实践经验，也符合多数学者主张的按市场价值进行补偿的改革思路，更重要的是能够匹配目前农村土地产权的占有格局。
2.适应市场经济条件下财产权保护的需要，赋予被征地农民参与补偿标准制定的谈判权和纠纷解决的请求权等程序性权利。在市场经济条件下，程序公正不仅具有保证结果公正的工具意义，更具有满足权利人程序性权利的价值意义。为了使农民的承包权得到有效保护，在征地程序中必须赋予被征地农民切实的程序性权利。其中最重要的应该包括两项。
一是参与补偿标准制定的谈判权。从理论的角度看，承包权作为重要的物权，在未来的自愿交易、征购或强制征收中，承包者应该有充分的议价权。从实践的角度看，农民的谈判权决定着补偿的数额。据调查，“只要存在征地谈判，被征地农民实际获取的土地征收补偿水平就会超出地方政府制订的征地补偿方案”[25]；此外，农民的谈判权还是解决频繁发生的征地纠纷的必要条件，据刘祺祥等调查发现，“只有事先与农民就征地补偿水平进行了协商，那些征地补偿水平较高的村农民对征地的满意度才显著更高”[26]。
二是便捷有效的纠纷解决请求权。当前法律虽然赋予了农民申请裁决、复议等权利，但现有的程序性权利不仅存在成本过高和效率过低的问题，更重要的是权利的种类和覆盖面严重不全，主要集中在土地征收之后，而缺少在征地开始之前和征地方案实施过程中的纠纷解决请求权。因此，建议赋予农民在征地启动之初对不合理征地的阻止请求权、在正式征地之前对安置方案纠纷的解决请求权、以及对有争议的征地方式的阻止请求权等。
（三）适应社会保障制度变化的新现实，在此后的土地征购和征收中，对农民因失地造成的社会保障成本增加部分予以合理补偿。
1.重组征地补偿的构成部分，在补偿标准的构成中明确增加农民因失地造成的社会保障损失的补偿。在以往的补偿标准中，虽然有安置补助费的设置，但从其最初产生时的功能看，主要是弥补农民因失地造成的失业损失，并未充分考虑农民因失地造成的养老、医疗和住房等社会保障损失，更未考虑到在市场经济背景下农民社会保障成本的增加。因此，“依据现行‘产值倍数法’计算得出的征地补偿费用，不管是低限还是高限，都远远不足以使失地农民保持原有的生活水平”[27]。有学者以南京市为例，通过成本还原的方法，将农民因失地而造成的养老、医疗和住房成本算进补偿标准，发现“基于耕地综合价值征地补偿标准，农民所获得的补偿额远远高于南京市现行征地补偿标准下所得，约为其6.6倍”[28]。因此，在未来的土地征购和强制征收过程中，在制定补偿标准时不仅应该充分考虑农民因失地造成的社会保障成本增加的额度，而且应随着社会保障制度的改革，适时地提高补偿标准中社会保障补偿的数额。
2.在计算对失地农民社会保障损失补偿的数额时，还要充分考虑承包期延长的影响。国家已宣布实行第二轮土地承包到期后再延长三十年的承包政策，这意味着一旦农民失去土地，其在未来四十年的时段内将无法重新获得土地保障。因此，在计算农民的社会保障损失时，一方面，需要将第三轮承包期内的就业、养老、医疗和住房成本的增加都计算进去，充分考虑失地农民的长远保障问题；另一方面，还要考虑随着经济发展、全社会保障水平不断提高造成的失地农民社会保障成本的增加，前瞻性地将未来失地农民社会保障的成本计算进补偿标准。唯有这样，才能真正实现中央提出的确保被征地农民长远生计有保障的目标。
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责任编辑：夏晓畅
①各地分配给被征地农民土地补偿款的比例差异很大，大致可以分为两类：第一类是固定比例制，如吉林省规定对于土地全部被征收的，补偿款“全部用于农户分配”；而山西省则规定“80%分配给被征地农户，其余20%平均分配给征地补偿方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。第二类是浮动比例制，如河南和甘肃分别规定“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”和“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”。
关键词：协同改革；征地补偿标准；生成方式；组成结构
中图分类号：F323.1文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0024-10
基金项目：国家社科基金“乡村振兴战略下的新乡贤参与机制创新研究”（18BZZ110）；江苏师范大学重点研究平台“新时期城乡融合发展研究”。
一、问题的提出
近年来，征地补偿标准是政府和学界共同关注的焦点问题。在政府方面，虽然早已形成提高征地补偿标准的共识，并先后多次强调：“提高农民在土地增值收益中的分配比例”[1]“确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例”[2]“合理提高个人收益”[3]。但国家已有的改革措施对解决征地补偿标准不合理的问题收效不佳。有学者研究发现，“以现有的提高征地补偿标准的方法來试图‘还原’被征用土地的市场价值是‘治标不治本’的，现有的提高征地补偿标准的方法对于缓解征地价格扭曲上升之势收效甚微”[4]。学者们同样普遍认为现行征地制度存在征地补偿标准的合理性和公平性问题以及“补偿标准低”[5]的问题。在现行征地补偿标准下，难以保障被征地农民生活水平不降低，更难以实现中央提出的失地农民长远生活有保障的目标。
然而，关于如何改革征地补偿标准，学术界却远未达成一致意见。有的学者主张给予农民土地发展权，允许农民自由交易；也有人主张将农民因征地而增加的住房、养老、医疗等社会保障成本计算进补偿标准；还有人主张在现有制度框架内由政府随经济发展提高征地补偿标准。总之，虽然政府和学界就改革征地补偿标准的必要性和紧迫性的认识高度一致，但就改革的具体思路尚存在较大分歧。学界之所以对改革征地补偿标准难以达成共识，一方面是因为征地补偿本身的复杂性造成的；另一方面是由于现行的研究主要集中于征地制度本身，很少从制度变革的视角探讨征地制度与相邻制度的关系，更缺少对制度协同变革的研究，因此尚未能很好地揭示制度非协同变革诱发的各种制度边界矛盾以及这些边界矛盾对现实问题的诱发过程。
从制度协同变革的角度看，改革开放以来我国征地制度与相关制度的变革存在明显的非协同性：一方面，虽然改革开放以来征地补偿标准曾多次改革，但征地制度的总体框架并没有发生根本性改变，即由地方政府单方面制定补偿标准，按照土地原有用途进行补偿的征地制度没有变；另一方面，社会主义市场经济体制的建立和深入发展，使人们的经济行为准则和行为模式都发生了根本性变化，在市场经济背景下，土地产权配置和社会保障制度也发生了深刻变革。上述变化的非协同性导致征地制度与宏观经济体制、土地产权配置及社会保障制度存在诸多边界矛盾，进而诱发一系列现实问题。
本文着眼于促进征地补偿标准的科学化，从制度协同改革的视角，将征地补偿标准放到当前市场经济深入发展、土地产权深刻变革和社会保障制度发生重大变化的宏观背景下进行考察，探索通过推进协同改革重塑征地补偿标准的生成方式和组成结构。
二、改革开放以来土地征收与相关制度改革的非协同性
改革开放以来，我国的征地制度经历了多次改革。1982年制定的《国家建设征用土地条例》规定，征用耕地（包括菜地）的土地补偿费标准为该耕地年产值的三至六倍；征用耕地（包括菜地）的每一个农业人口的安置补助费标准为该耕地每亩年产值的二至三倍。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》进一步提高补偿标准，规定征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍；但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。如果按上述标准仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，土地补偿费和安置补助费的总和最高可以提高到土地被征用前三年平均年产值的三十倍。2005年7月，原国土资源部发布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各地制订区片综合地价，开始纠正单纯按亩产计算补偿的偏颇。与此同时，国家开始更加重视失地农民的社会保障问题，2006年9月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》强调，“社会保障费用不落实的不得批准征地”。
虽然改革开放以来国家多次改革和调整征地补偿标准，但是，它的改革过程却远未跟上宏观经济体制和土地产权改革的步伐，也未与社会保障制度的改革保持同步，征地补偿标准与相关制度的改革出现比较明显的非协同性，这主要表现在以下几个方面：
（一）征地补偿标准生成方式的变革与宏观经济体制的非协同性。
虽然征地补偿标准一直在增长，但这种变化主要局限于量的增长，并没有随市场经济发展而改变生成的方式，更无法适应使市场在资源配置中起决定性作用的要求，因此与宏观经济体制的变革表现出明显的非协同性。
1.从微观角度看，我国的征地补偿标准仍然由政府单方面制定，这与市场经济条件下自愿平等和等价交换的基本原则相违背。《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》都已明确规定，土地承包经营权作为物权，是农民的重要财产权。作为市场经济的基本规则，财产权的处置既需要坚持自愿交易的原则，更需要奉行等价交换的准则；然而在我国土地征收过程中，“征地价格的确定大多依靠行政方式，没有真正发挥市场作用”[6]。这不仅表现为征地补偿方案仍然是由地方政府单方面制定的，并不需要农民同意；而且也没有真正考虑农民土地的市场价格，无论是按土地年产值的倍数计算补偿，还是按区片综合地价生成土地征收补偿标准，都不能反映土地的真实市场价格，因此与市场经济所要求的自愿平等和等价的原则明显相悖。 2.从宏观角度看，现行征地补偿标准的生成过程不符合“使市场在资源配置中起决定性作用”[7]的要求。通过公开统一的市场来反映土地资源的稀缺性，通过竞争形成合理的价格，是市场经济的基本要求，也是国家明确的政策导向。中央文件明确规定，资源配置要“依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”[3]，早在2000年，国务院就明确指出：“土地要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，遵循市场规律配置土地是市场经济发展的必然选择。”[8]2002年国土资源部和监察部联合通知要求，“必须充分发挥市场配置土地资源的基础作用，经营性土地使用权出让必须通过市场机制来运作。各级领导干部不得干预经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让”[9]；然而，在现行的征地补偿标准制定过程中，政府既是唯一的买家，又是定价方，所形成的价格既不能反映土地的市场稀缺性，更无法实现土地的优化配置。
（二）现行补偿标准组成结构的调整没有与土地产权配置的变革保持协同。
改革开放以来，虽然我国征地补偿标准经历了多次调整，并有了很大提高，但其与我国土地产权改革的过程仍然呈现出明显的非协同性。
1.土地所有权与土地承包权的权能发生了此消彼长的巨大变化，但征地补偿标准的组成结构却没有相应地调整。在改革初期，土地所有权权能包括切实的发包权、收益权，而土地承包权作为从土地所有权中派生出的债权，不仅权能有限，而且要附带诸如交税、纳粮等较多义务。更重要的，由于土地所有权包含定期或不定期调整土地的权利，这意味着被征地农民很快就会通过土地调整重新获得承包地。在当时的背景下，对土地所有权的补偿占补偿标准的大部分，是与当时产权配置相匹配的。
改革开放以来，土地所有权与承包权的关系发生了巨大变化。
一方面，“土地集体所有权日趋虚化”[10]，土地所有权的权能被严重压缩限制。它既不表现为切实的占有权，土地发包和调整权因土地承包期的不断延长以及承包期内禁止调整土地也变得有名无实。在2006年农业税被彻底废除之后，基于土地所有权向农民征收各种费用的权利实际也被废止。因此，甚至有学者认为“集体土地所有权‘徒有形式’，几乎丧失了司法上的意义”[11]。
另一方面，农民土地承包权的权能极大地扩展，甚至有学者认为“农村土地已经相当程度地具有了类私有的特征”[12]。在占用和使用权能方面，随着承包期的不断延长和承包期内禁止调地政策的实施，不仅农民的土地占用权能得到极大的扩展，而且基本保证了其在农业使用范围内完整的使用权能；在收益权方面，国家不仅取消了农业税和附加其上的各种杂费和负担，还赋予其通過转包、互换、入股等各种形式流转实现收益的渠道，农民的收益权得到更大保障；不仅如此，国家政策还允许农民依法依规就土地承包经营权设定抵押，这意味着在农业使用范围内，农民已经获得了相当的处置权。
然而，现行征地补偿标准的构成并未随上述变化而进行协同改革。在征地补偿标准的构成上，只有土地补偿费、安置补助费和青苗费三部分。而作为最主要构成部分的土地补偿费，土地管理法明确规定是对土地所有权的补偿，并非对土地承包权的补偿；补偿的对象是集体经济组织，而不是承包土地的农民。因此，现有的补偿标准存在与现行的土地产权配置不完全匹配的问题。
2.现行征地补偿标准的构成也未随土地经营权的独立化而进行相应改革。农地“三权分置”改革是继联产承包责任制之后“中国农村改革的又一次重大创新”[13]，这次改革的核心，是从土地承包经营权中分离出独立的土地经营权。尽管目前学界关于土地经营权的性质和权能还存在分歧，但其作为一项新的独立的权利则是学界的共识。然而，现行征地补偿标准却未随上述权利的出现进行相应地调整：既没有专门针对土地经营权的补偿，也未规定土地经营权主体提出补偿诉求的程序性权利。
（三）现行补偿标准组成结构的调整和补偿水平的提高也未与社会保障制度改革保持协同。
尽管现行补偿标准中包含了安置补助费，而且国务院专门发文要求，在解决失地农民安置补助费之前，不允许批准征地。然而，征地补偿标准的改革仍未与社会保障制度的变化保持协同，这主要表现在以下几个方面。
1.随着市场经济的发展，原有的通过工作安置或招工的办法对农民进行的就业保障不复存在，这意味着一旦土地被征收，农民必然产生再就业的成本，而我国的征地补偿标准并未充分考虑对新增就业成本的补偿，现行的安置补助费仍基本延续了计划经济条件下提供就业安置时的补偿标准。
2.随着人民公社体制的解体，原先由生产队承担的养老、医疗、最低生活保障成本必须由农民家庭承担，而随着社会保障制度市场化改革的深入推进，农民的医疗、养老成本不断提升。然而，我国的征地补偿标准中却未反映社会保障成本的变化。一方面，现有的补偿标准中没有考虑失地农民的医疗保障；另一方面，由于现行补偿标准中未考虑土地的“保障价值及养老替代率风险等因素，按此标准，根本无法补偿失地农民的生计，更谈不上克服失地农民的养老替代率风险”[14]。
3.随着城市化的快速推进和房地产的市场化，相当一部分农民，尤其是土地全部被征收的农民，无法像以前一样在村庄内重新建房，而必须进城购房。这意味着住房成本的大幅度提高，而补偿标准中并未考虑农民因土地被征收而被迫进城购房造成的住房保障成本的增加。
三、非协同变革的影响
由于征地补偿标准与宏观经济体制、土地产权配置及社会保障制度之间变革的非协同性，诱发了诸如土地调控失灵、征地冲突频仍、失地农民社会保障困难等一系列负面影响。
（一）征地补偿标准与宏观经济体制的非协同变革，严重扭曲了土地的价格，既造成土地调控的政府和市场双重失灵，又易诱发农民与政府之间的征地冲突。
1.由于征地补偿标准的生成方式改革长期滞后于宏观经济体制的发展，造成土地调控的政府和市场双重失灵，导致土地被严重浪费。由于土地征收的价格不是通过土地市场形成，而是由行政手段决定的，造成征地补偿价格无法反映土地真实的市场稀缺性，农地价格被严重低估，最终“土地征用和转让行为成了地方政府新的生财之道”[15]。尽管中央政府建立了严格的审批制度、严密的巡查制度和严厉的处罚制度，但在土地财政的巨大利益诱惑下，地方政府违法、违规征地和浪费土地的行为普遍存在，土地的政府调控在某种程度上陷入失灵；甚至一些地方官员为获取政绩，以非常低的价格甚至零地价大量出让工业和仓储用地，造成土地调控的市场失灵。上述双重失灵的“表面原因在于地方政府的利己行为对中央政策的违反，深层原因在于计划型征地制度与市场对资源配置起决定性作用的要求之间的矛盾”[16]。 2.征地补偿标准改革长期滞后于市场经济发展的步伐，是农民与地方政府之间征地冲突频繁发生的重要原因之一。
一方面，地方政府单方面制定的标准总体补偿水平较低，是农民与地方政府之间征地冲突的主要原因。据肖屹、钱忠好、曲福田等人对江苏南京地区的调查显示，“超过86.5%的农民是因为补偿偏低和征地后缺乏生活保障而拒绝被征地”[17]，这些拒绝被征地的农民与地方政府的强征行为之间的博弈，最终极易演化为征地冲突。
另一方面，围绕征地补偿标准制定过程的合规性所产生的矛盾，也是征地冲突的重要诱因之一。现行补偿标准的生成方式仍然带有比较浓厚的计划经济色彩，相当多的地方政府对安置补偿方案不公告、不听证；或者不规范、不如实公告、听证。随着社会主义市场经济的发展，农民的程序意识已大大提高，不少农民会以地方政府安置补偿标准制定过程违规或者存在瑕疵为由，拒绝进行补偿登记，进而拒绝领取补偿款和交出土地，最终诱发征地冲突。
（二）征地补偿标准与土地产权的非协同变革既是农民内部各群体之间征地冲突的重要诱因，又是“三权分置”改革的隐性障碍。
1.补偿标准的构成与土地产权配置的不一致，容易导致农民内部的征地冲突频繁发生。这主要表现在以下两类。
第一类是围绕征地补偿款分配的冲突，在土地承包权长久不变的背景下，虽然征地损害的主要是土地承包人的权益，但现行补偿标准仍规定集体经济组织为土地补偿款的补偿对象，然后再由集体经济组织按一定规则进行分配。集体经济组织应留存多大比例？被征地农民应占多大份额？这些问题容易诱发大量内部冲突。
第二类是围绕征地过程中参与权的冲突。目前征地过程中的谈判权仍主要由代表所有权的村干部行使，村干部是否全力为被征地农民争取利益？村干部是否存在与地方政府勾结损害被征地农民利益的行为？这类问题也容易诱发农民内部的征地冲突。
2.征地补偿标准的组成结构与土地产权的非协同变革，在某种程度上阻碍着“三权分置”改革的顺利推进。“三权分置”是继联产承包责任制之后我国农村的又一项重大战略改革，其最核心的内容是把土地经营权从土地承包权中独立出来，而“赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键”[18]。然而，现行征地补偿标准却并没有对于经营权补偿的规定。从短期来看，易使流转入土地的经营者心存顾虑，从而限制“三权分置”改革的顺利推进；从长远来看，可能会在未来的土地征收中诱发流转入土地的农民与相关主体之间的征地冲突，影响“三权分置”改革效能的发挥。
（三）征地补偿标准与社会保障制度的非协同变革不仅造成失地农民的长远生活难以保障，而且致使征地冲突不断复发，成为难以根治的顽疾。
1.征地补偿标准與社会保障制度之间的矛盾致使失地农民的长远生活难以保障，成为我国社会建设中一个难以解决的顽疾。由于现行征地补偿标准并未考虑社会保障制度的改革，失地农民社会保障仍基本保持在20世纪90年代的补偿水平。国家规定，地方政府必须先解决失地农民社会保障问题，才能办理征地审批，地方政府基本采取以安置补偿款为失地农民购买养老保险的方式来解决失地农民社会保障问题。这种方式不仅未包括医疗等方面的保障，而且由于缴费水平较低养老保障水平也非常有限。赵丹等对四川的实证调查显示，“样本中有32%的失地农民没有获得养老金，其他68%的农民能够获得养老金。养老金发放标准参差不齐，一般在80～330元/月之间不等，平均为156元/月”[19]。据人力资源和社会保障部社会保障研究所副所长华迎放的调查，“一直以来，地方政府对被征地农民参保缴费的配套补助资金到位率低”“地方政府对参保缴费的配套补助资金到位率只有30%～50%”[20]，导致失地农民本来就不高的养老保障经常难以及时足额发放。冀县卿和钱忠好对江苏省469户失地农民的调查显示，对社会保障“‘非常不满意’‘比较不满意’和‘无所谓’的否定式评价分别占了21.54%、27.93%和28.14%；而代表肯定评价的‘比较满意’和‘非常满意’分别只占21.32%和1.07%”[21]。
2.征地补偿标准与社会保障制度的非协同变革是各类征地冲突频繁复发的重要诱因。主要原因有两点。
一是虽然征地过程中的冲突容易因较大数额的补偿而得以平息，但失地农民的长远生活往往难以得到保障，当失地农民因各种原因而生活困难时，往往会将其归因于被征地，并依据中央关于“使失地农民长远生活有保障”的规定要求追加补偿或者解决生活困难，从而使征地冲突复发。
二是后被征地的农民的安置补助费往往比此前被征地的农民高，先被征地的农民往往参照后被征地的农民，要求地方政府追加安置补助或者提高社会保障待遇，这同样会导致征地冲突的复发。
四、基于协同改革的征地补偿标准生成方式及组成结构重构
要从根本上解决上述系列难题，必须按照市场对土地资源配置起决定性作用的要求，并考虑土地产权配置深刻变革和社会保障制度巨大变化的现实，既对征地补偿标准的结构进行大幅度调整，又对征地补偿标准的生成方式进行彻底改革，使其与市场经济体制、土地产权配置和社会保障制度相匹配，从根本上消除因非协同变革造成的各类制度摩擦。
（一）适应市场对资源配置起决定性作用的要求，建设市场化的农地非农化制度。按照市场经济的规则和程序生成土地补偿标准，既解决当前农地价格被严重扭曲和农民权益难以保障的问题，又提高土地配置的效率和科学性。
1.在已有改革试点的基础上，打通耕地、宅基地、集体经营性建设用地和国有建设用地的藩篱，探索建立农业用地通过市场化路径进入建设用地市场的制度。国家已经初步建立了农村经营性建设用地的入市制度，并且明确了与国有建设用地同地同价同权的原则。这打开了征地制度改革的突破口，为建立全国统一的建设用地市场奠定了初步基础[22]。同时，国家已经在试点宅基地进入建设用地市场的办法。虽然国家对宅基地进入统一的建设用地市场持相当谨慎的态度，但从市场经济的要求和国家长远发展的角度看，不仅必须打破宅基地进入统一的建设用地市场的阻隔，还必须探索农业用地通过市场机制进入建设用地市场的通道。从已有的政策文件看，国家关于打通上述四类用地通道的宏观改革思路已经明确，即在区分公共利益需要用地与营利性建设用地的基础上，“缩小征地范围”“建立城乡统一的建设用地市场”[3]。要达到党的十八届三中全会提出的上述目标，一方面，需要尽快区分公益用地与营利性建设用地，对于营利性建设用地，探索在政府规划指导和监督之下用地单位与供地人直接交易的制度，即“最终解决途径应该是创建土地市场，通过自愿原则交易土地”[5]；另一方面，对于公共利益需要的建设用地，也应该根据市场经济的原则进行改革，由现在政府单方面决定征收并自行决定补偿的规则，变为在参照营利性建设用地价格的基础上进行协议征购。因为“在市场经济体制下，按平等保护物权的原则，征收集体土地就应当遵循市场经济通行的等价交换原则”[23]。 2.在上述改革的基础上，根据市场经济发展的需要，重构征地补偿标准的生成方式。在未来市场化农地非农化过程中，非公益用地可以由用地单位和承包土地的农民直接按市场价格进行自愿交易，将不再涉及政府补偿事宜，政府只是負责土地规划、交易审批、合规性监督和收取相关税费。公益用地则可以参照国外的经验，先由政府按照市场交易的原则进行征购，其补偿标准的生成可以由双方聘请的权威评估机构对土地价格进行评估。如果双方都能够接受，则构成补偿价格；如果其中任何一方不能接受，则由特别设定的土地强制征收评估机关进行批准，并由人民法院内设的权威评估机构对土地征收价格进行评估，启动强制征收程序。土地强制征收补偿的标准，由作为第三方的人民法院土地评估机构根据评估结果制定。
（二）根据产权配置的变化重设补偿标准的构成和分配程序。
1.根据土地所有权与土地承包权权能的变化，明确增加对土地承包权的补偿份额，至少要在土地补偿标准中清晰界定集体经济组织和承包土地的农民之间分配补偿款的份额。
一方面，修改“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的相关规定，改变目前承包土地的农民不能直接求偿，而必须通过集体经济组织再次分配才能从土地补偿款中获得补偿的现状，无论在未来的自愿交易中，还是在政府征购中，都将被征地农民作为直接交易对象；
另一方面，修改关于“土地补偿费等费用的使用、分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定”的规定，根据土地所有权不断虚化而承包权权能不断扩展的趋势，以法律形式明确规定被征地农民在土地补偿中所占的最低份额，从根本上解决目前由于缺少统一的法律规定导致的不仅被征地农民的土地权益容易受到侵害，而且各地在实际操作中差异很大容易诱发纠纷等问题①。建议以法律的形式，或者至少以行政法规的形式，统一规定一个固定或者浮动比例，将“绝大部分比例分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员”[24]，这既符合目前多数地方的实践经验，也符合多数学者主张的按市场价值进行补偿的改革思路，更重要的是能够匹配目前农村土地产权的占有格局。
2.适应市场经济条件下财产权保护的需要，赋予被征地农民参与补偿标准制定的谈判权和纠纷解决的请求权等程序性权利。在市场经济条件下，程序公正不仅具有保证结果公正的工具意义，更具有满足权利人程序性权利的价值意义。为了使农民的承包权得到有效保护，在征地程序中必须赋予被征地农民切实的程序性权利。其中最重要的应该包括两项。
一是参与补偿标准制定的谈判权。从理论的角度看，承包权作为重要的物权，在未来的自愿交易、征购或强制征收中，承包者应该有充分的议价权。从实践的角度看，农民的谈判权决定着补偿的数额。据调查，“只要存在征地谈判，被征地农民实际获取的土地征收补偿水平就会超出地方政府制订的征地补偿方案”[25]；此外，农民的谈判权还是解决频繁发生的征地纠纷的必要条件，据刘祺祥等调查发现，“只有事先与农民就征地补偿水平进行了协商，那些征地补偿水平较高的村农民对征地的满意度才显著更高”[26]。
二是便捷有效的纠纷解决请求权。当前法律虽然赋予了农民申请裁决、复议等权利，但现有的程序性权利不仅存在成本过高和效率过低的问题，更重要的是权利的种类和覆盖面严重不全，主要集中在土地征收之后，而缺少在征地开始之前和征地方案实施过程中的纠纷解决请求权。因此，建议赋予农民在征地启动之初对不合理征地的阻止请求权、在正式征地之前对安置方案纠纷的解决请求权、以及对有争议的征地方式的阻止请求权等。
（三）适应社会保障制度变化的新现实，在此后的土地征购和征收中，对农民因失地造成的社会保障成本增加部分予以合理补偿。
1.重组征地补偿的构成部分，在补偿标准的构成中明确增加农民因失地造成的社会保障损失的补偿。在以往的补偿标准中，虽然有安置补助费的设置，但从其最初产生时的功能看，主要是弥补农民因失地造成的失业损失，并未充分考虑农民因失地造成的养老、医疗和住房等社会保障损失，更未考虑到在市场经济背景下农民社会保障成本的增加。因此，“依据现行‘产值倍数法’计算得出的征地补偿费用，不管是低限还是高限，都远远不足以使失地农民保持原有的生活水平”[27]。有学者以南京市为例，通过成本还原的方法，将农民因失地而造成的养老、医疗和住房成本算进补偿标准，发现“基于耕地综合价值征地补偿标准，农民所获得的补偿额远远高于南京市现行征地补偿标准下所得，约为其6.6倍”[28]。因此，在未来的土地征购和强制征收过程中，在制定补偿标准时不仅应该充分考虑农民因失地造成的社会保障成本增加的额度，而且应随着社会保障制度的改革，适时地提高补偿标准中社会保障补偿的数额。
2.在计算对失地农民社会保障损失补偿的数额时，还要充分考虑承包期延长的影响。国家已宣布实行第二轮土地承包到期后再延长三十年的承包政策，这意味着一旦农民失去土地，其在未来四十年的时段内将无法重新获得土地保障。因此，在计算农民的社会保障损失时，一方面，需要将第三轮承包期内的就业、养老、医疗和住房成本的增加都计算进去，充分考虑失地农民的长远保障问题；另一方面，还要考虑随着经济发展、全社会保障水平不断提高造成的失地农民社会保障成本的增加，前瞻性地将未来失地农民社会保障的成本计算进补偿标准。唯有这样，才能真正实现中央提出的确保被征地农民长远生计有保障的目标。
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责任编辑：夏晓畅
①各地分配给被征地农民土地补偿款的比例差异很大，大致可以分为两类：第一类是固定比例制，如吉林省规定对于土地全部被征收的，补偿款“全部用于农户分配”；而山西省则规定“80%分配给被征地农户，其余20%平均分配给征地补偿方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。第二类是浮动比例制，如河南和甘肃分别规定“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”和“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”。