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[摘要]伴随着经济的发展和工业化进程的推进，我国的能源危机日益凸显，缓解能源危机的大型项目纷纷应势而起。由于此类设施的特殊性，以环境保护为诉求的邻避冲突近年来此起彼伏，给此类设施的选址和建设造成了较大的难度。能源类邻避冲突虽然可能对附近居民的生活环境、身体健康或是经济财产带来负面影响，但却承担着重要的公共服务职能，在国家发展中具有战略地位。如何缓解或者防止这种冲突的频繁发生，并保障能源类邻避设施的顺利建设成为我国公共政策中一个值得关注的问题。
[关键词]能源类邻避设施；邻避冲突；新特点；应对之策
一、环境危机下的公共政策措施
中国是世界上污染最严重的国家之一，中国的崛起对环境的影响与对世界经济或政治的影响一样重大。所有的工业国家最终都要经历一个环境拐点。2013年1月，笼罩在北京上空长达数周的有着恶臭味的雾霾让国人意识到了环境问题治理的迫切性。今年3月，央视记者柴静的纪录片《穹顶之下》又将这一问题推向了舆论高潮。
2014年底的中央经济工作会议指出，我国的环境承载能力已达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展的新方式。2015年的两会，本届政府无疑会以更重的篇幅阐述建设生态文明的决心。事实上早在2013年，面对突出的环境污染问题，中国大陆31个省、自治区和直辖市政府纷纷提出未来几年治理空气和水资源污染的任务目标。从这些政策中我们不难看出，近年我国的环境政策主要针对的是能源结构的调整和垃圾处理，力争从源头上遏制环境污染。事实上，落后产能和污染能源的使用也是我们环境污染的罪魁祸首。例如，雾霾笼罩下的中国首都，聚集着该地区200座燃煤电厂和500万辆汽车排出的污染物。
我國能够使用的能源种类繁多，主要使用的能源有煤炭、石油、天然气、水电、核电和风电，这些能源的使用量每年都在上升，其中煤炭使用占比明显超出了其他能源使用量的总和。以2013年为例，我国能源消耗总量为375000万吨标准煤，其中煤炭使用量为247500万吨标准煤，占总量的66%。
基于对能源高效利用和开发使用清洁能源的认知，我国政府近年来大力发展水电，光伏发电等项目建设，推动核电站、PX项目的建立和实施，淘汰燃煤小锅炉以改善煤炭的利用率。这些政策的具体执行是一个个大型公共设施的建立，比如PX化工厂，核电站等，而这些项目设施的建设，又给我国的公共政策施行带来了新的问题。
二、公共政策过程中的邻避冲突及影响因素
（一）邻避设施和邻避冲突
近年来，我国处于社会转型的关键时期，当下社会处在传统社会模式和现代化公用治理模式交错的状态中，一方面，政府仍倾向于传统的“为民做主”；而另一方面，公民权利意识和环境意识逐步觉醒，市民社会开始发展。在公共设施建设中，邻避冲突这一现象越来越得到关注。为了厘清邻避冲突的概念，我们首先要了解邻避设施。
1、邻避设施
邻避设施通常是指一些有污染威胁的公共设施，因为其使周边居民的利益或环境受到影响，而引发矛盾，被要求避开。邻避设施包括种类很多，诸如发电厂、变电站、垃圾处理厂、核辐射项目、火葬焚烧场、高压线等一系列涉及空气、水、土壤、噪声、视觉风景等方面的公共设施，甚至包括监狱、戒毒所等。
邻避设施分为许多种类，其中包括能源类设施、废弃物类设施和社会类设施。本文着重讨论的是能源类邻避设施，这其中包括核能发电厂、火力发电厂、炼油厂和石化工厂等。此类邻避设施可以为广大地区的民众带来效益，却由设施附近的居民承担外部成本，危及邻近地区居民健康。此类的邻避设施引发的社会冲突实际贯穿我国工业化的整个过程之中，多发生在城市近郊或边缘地带。
2、邻避冲突
Not-In-My-Back-Yard，音译为“邻避”，意为“不要建在我家后院”，指居民或当地单位因担心建设邻避设施，对身体健康、环境质量和资产价值带来诸多负面影响，从而激发人们的厌恶情绪，滋生“不要建在我家后院”的心理。在这种情绪的支配下，当地居民或单位采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为就形成了邻避冲突。邻避冲突是现代科技发展、公民意识觉醒、环保意识加强共同作用的产物，也是民主政治发展的写照。
综上所述，邻避冲突是在一定经济社会科技发展条件下，某些成本利益分配不均衡的设施，由于潜在的、不确定的环境和经济的威胁，遭到周边居民反对和抗争而引发的利益冲突。此类冲突十分普遍，小到居民垃圾处理，大到国家能源工程，在一定程度上会推动地方经济的繁荣和环境的改善，但却会对项目选址地附近居民的身体和心理造成负面影响，导致当地民众爆发抗议活动。此类活动的频繁出现会加剧社会的不稳定因素，加大政府公共管理的难度，推迟或阻碍公用设施的建设。
（二）邻避冲突产生的影响因素
影响邻避冲突的因素是复杂，主要有项目本身、社会心理、经济利益三个方面。
1、一些项目本身具有潜在的环境污染和危害人体健康的风险。
一方面，其产品或原料存在这方面的风险，比如PX项目中对二甲苯虽然不是高危高毒化学品，但具有一定的毒性，长期反复直接接触或大量吸入会对人体造成一定的损害。另一方面，这类项目建设运营的过程中会造成二次污染的风险，比如邻避设施设在农村，会大量占用农业耕地，对地区农业水循环系统造成破坏，导致水土流失和生物多样性的破坏。并且其运营过程中排放废气、废水、固体废弃物和噪声等，会对周边居民造成实质性的影响。
2、公众对政府和项目发起人的不信任，本身知识信息的欠缺，规避风险的意识和公民意识的觉醒，都诱使邻避冲突的产生。
多年来，地方政府秉承唯GDP的发展观念，企业忙于积敛财富，牺牲发展质量来换取经济高增速，加之官商创租寻租、腐败行贿和利益输送，致使地方经济发展伴随着社会公平与信任的流失。社会经济长期低质增长，公众目睹环境恶化和无良企业的横行，日益焦虑健康安全问题，进一步加深了公众的不信任，也放大了邻避设施推进建设中的冲突。 其次，当利益相关人缺乏对邻避设施近期和远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或者错误的概念。当邻避设施选址和补偿政策被制定出来后，往往被利益相关人认为是强加于己的，从而导致情绪化的负面反应。这些知识和信息的匮乏，往往导致公众在主观上缩小邻避设施的正面效应，并且夸大其负面后果，造成了公众想要改善环境——有益于环保的能源项目上马——公众由于不了解而反对——环保项目迟迟无法进行——环境更加恶劣的怪圈。
再次，相关居民普遍具有规避风险的意识，他们往往更加注意到邻避设施带来的负面效应，并且这种对待风险的态度往往是狭隘的。“只要不建在我家后院就行”“凭什么有我们来承担整个社会应当承担的后果”这些观点往往缺乏社会责任感，但更易获得群众的支持。有心人利用这种观点，容易煽动群众，可能会制造更大的冲突，操纵事态走向不可控的地步。
最后，公民意识的觉醒是邻避冲突产生的最重要的因素。在现代社会，公民自觉地参与国家的政治生活和社会生活，他们希望参与到与自己息息相关的公共政策制定当中来。所以，当邻避设施的建设，没有充分的进行听证等活动采纳公众的意见，就会造成公众的不赞成和对抗的心理。同时，公民意识还体现在积极维护自身的权益上，当其感到切身利益受到威胁时，往往会采取措施发表自己的意见、表达自己的声音，而这种表达一旦发展到情绪化就会带来或大或小的冲突。
3、经济利益的冲突是邻避冲突产生的直接诱因。
一方面，邻避设施的建设在某些时候受到了政策方针的影响和追求短期利益的经济增长模式的推动，项目中可能包含有私人的利益关系和投机行为。
另一方面，邻避设施具有一定的风险，对一些地方的特色产业，比如以旅游为主的地区特色资源造成损害。其次，鄰避设施可能造成周围邻近地区房地产等不动产业的贬值，政府公布的赔偿方案一旦与居民预期相去甚远，往往会造成新一轮的冲突。
邻避冲突的影响是巨大的。2012年一年大大小小的邻避运动对政府信息公开的压力远远超过了各种环境NGO的活动。此外邻避冲突会带来形势的迅速变化，涉及各方都会很快面临一系列的新挑战，它常常以一种灵活随机而不是固化的组织形态出现。这都对依法环评，信息公开，群众参与，社会风险评估提出了新的要求。
三、中国式邻避冲突的新特点及应对之策
（一）相较于西方，中国式邻避冲突具有新的特点
1、中国邻避冲突出现的时期与西方不同
这里说的出现时期指的是工业化进程。1977年欧海尔提出“邻避”概念为标志，这一理论开始走向成熟，2000年后这一理论研究的文献开始大量出现。对比西方的工业化进程，19世纪60-70年代，西方主要国家相继开始第二次工业革命；19世纪80年代，西方国家走入机器大工业时代；19世纪90年代时西方国家已达到工业化高潮，同时信息技术革命也逐步开始兴起。我们不难看出，西方的邻避冲突产生时，已经到了工业化的后期，过了工业污染的拐点，公众对于工业化的认知相对成熟。
相比之下，中国的邻避冲突产生时尚处于工业化前期，我国邻避运动的到来比同时期的西方提前了30-50年。因此，我国的邻避对象相较于西方国家更多，除了新兴的核电站、化工厂等，还包括垃圾处理厂等传统邻避项目。一方面，我国目前处于需要高速发展、摆脱落后的时期，工业化的道路刻不容缓。另一方面，我国深受西方民主思想影响，公民意识开始觉醒，但对工业化的认知并未达到相应水平，这就造成了我国目前频繁的邻避冲突。
2、信息科技的发达直接影响我国邻避冲突的发展
西方国家邻避冲突兴起之时，尚是互联网发展的初期，还没有社交媒体和无处不在的实时网络新闻，这样就造成了邻避意见的表达唤起的公众关注度有限，相对的影响范围和力度也相对较小。
与西方不同，近年来我国的邻避冲突兴起伴随互联网和社交媒体的高速发展。公众无论在何时何地都能看到某处群众邻避意见的表达，而当地政府的一举一动和项目负责人的做法都呈现在公众的监督之下，稍有差池便会引来轩然大波和新一轮的抗议。在项目迫停后，政府又会由于在环境保护，清洁能源等方面的不作为接受新一轮的指责。如何走出这种恶性循环，是我国解决邻避冲突的关键点。
3、由于相关制度的匮乏，中国的邻避冲突凸显政府与公众互动的无序性
一方面，政府该公开的信息不公开，或者不及时公开。在项目进行之前，政府没有调查公众们对项目了解的情况，因此也没有对公众普及相关的知识。政府本身忽略了要想办法通过某种途径与公众达成在项目建设上的共识，从而造成了匆匆地、强行地启动某个项目，如果遇到大规模的抗议和反弹就会紧急叫停来解决问题。
另一方面，公众不选择合法的途径来表达自己的意见，大多数的抗议群众会选择游行、堵政府大门等激烈的做法来表达意见。在中国目前社会矛盾复杂的情况下，抗议的人群大量聚集的地方，通常会出现失控的局面，而这种现象最终导致的结果是项目叫停。公众不愿意选择合法公众参与的方式来表达意见的原因是多种多样的，可能是合法途径的不畅通有阻碍，也可能是合法途径的影响力度不够，而这些归根到底的原因还在于制度的不完善。
（二）面对中国式邻避冲突的应对之策
邻避冲突造成了多方面的问题，首先在冲突中透支了政府宝贵的信用，造成了巨额的经济损失；其次，这种冲突严重制约了中国经济升级和工业化道路的进程，而这个进程关系着我国亿万人民的福祉。解决这个问题要从以下三个方面入手。
1、信息公开和科普知识
人总是对未知的事物怀有深深的恐惧，政府在实施邻避项目的建设时，不公开信息往往会造成更多负面的怀疑和猜测。国务院总理李克强曾表示，像环境这样的话题，应该早交底、说实话，越早公开效果越好。这里说的信息公开不应只是有邻避设施选址、安全性和周边环境影响的预测结果，还应有相关预测的程序、评估方和承建方资质，定期评估结果等信息的公开。这样公开透明的做法，不仅能让群众了解政策，还能起到有效的监督作用，防止实施过程中利益原因导致的偏差，最重要的是给群众吃下一颗定心丸，同时也有助于恢复政府的信用。 纵观我国能源类邻避设施建设中的冲突，我们不难发现，其中最关键的是群众对项目本身的不了解，从而对项目危害的无限放大造成了冲突。能源类邻避设施多是科技含量高的项目，中国绝大多数的群众都对其不甚了解，而政府和项目发起人对疑惑的群众的态度多是简单粗暴的，他们只是简单的通知群众他们认为项目是无害的，甚至不愿详细的说明影响或者评估的依据。本身就处在迷茫状态的群众对于这种敷衍的态度会加深自己的怀疑，甚至激发心理愤怒的情绪。同时，有心人会代替政府来为群众科普，他们会有意隐瞒此类设施建设的重要性和益处，并放大危害来煽动群众情绪，制造冲突。政府必须抓紧时机，尽早让群众了解项目的科学知识，坦言项目带来的利弊及项目的重要性，才能有效地从源头上缓解此类冲突的发生。
2、完善程序有利于解决邻避冲突
这里说的完善程序包括公众参与的程序，项目制定、实施、评估的程序和补偿机制。
首先，邻避冲突的一个重要成因就是公众公民意识的觉醒，民主体制日益完善的今天，公民对关系自身利益的政策越发敏感。此外，现代公用话语权的空间逐渐扩大，公民表达自身权益的渠道日趋多元化，这促使公民有参与到与自身利益相关的政策制定中的渴望。某些政府有关部门的暗箱操作使得群众增加对项目的反感，而加强公众的参与度正是消弭这种情绪的有效做法。我们强调公众参与同时，必须完善相关的程序。比如项目建设前的听证会如何开，怎么开，听证群众的意见如何汇总，如何运用到政策制定中去；项目建设前的民意调查，如何才能反映出普遍群众的真实内心；部分有异议的群众如何合法表达自己的想法，又能怎样得到反馈。这些程序的完善有益于公众参与到政策制定中，也能防止公众通过激进的方式表达意见从而制造冲突。
其次，细化项目制定、实施、评估的程序，有益于防止政策主体收到利益集团的干扰，偏离政策的公共性，也有益于控制政策主体和项目实施方，严格遵守有关规定，避免空间布局混乱，违规建设等问题。同时，细化程序并保证其严格被执行，也有益于恢复公众对政府的信任，对项目本身的理解和信任，防止冲突的发生。
最后，邻避冲突的直接原因是利益的冲突，尤其在能源类邻避设施的建设中，周边居民往往要付出一定的代价并且承担风险，而其利益却是惠及所有人的，这就需要对周边居民进行补偿。而我国的补偿政策却没有详细的可执行的规定，各地的群众往往在接受补偿时互相攀比，一旦感受到不公平，或是不满意就会进行声势浩大的抗议活动。所以，政府必须完善补偿机制，对不同的情况设定相应的标准，在以后的建设中依照标准执行。在此类补偿中，应当尽可能的对收到影响的地区居民都予以补偿，同时补偿的方式也不一定拘泥于经济补偿，还能有转移安置或是提供工作等方式。制定补偿标准，补偿方式多样化都有助于缓解邻避现象，防止其发展成冲突。
3、引入第三方评估
评估是项目立项、实施、审核的一个重要步骤，第三方评估是政府绩效管理的重要形式，其中包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，也缓解了由于公众对政府不信任而造成的对项目本身的质疑。第三方的独立性是保证评估结果公正的起点，而第三方的专业性和权威性也被认为是保证评估结果公正的基础。第三方评估是区别于政策制定者和执行者的评估，它的主体可以是多样化的。
在能源类邻避设施的建设中，应当引入独立权威专家和专业公司的评估，专业性强的事要让专业的人来做。此外，还可以部分引入社会代表的加入，以了解广大普通民众对项目的意见和建议。在政府购买公共服务成为潮流的今天，引入第三方评估正式时机，同时还能弭平公众对政府的不信任感，缓解甚至防止邻避冲突的发生。
四、结束语
市场经济催生了公民意识的发展，民主政治为公民参与带来更加丰富的可能性。邻避冲突是公民意识的表现，也是公共设施选址和建设必须面对的问题。能源类邻避设施建设在一定程度上会对周边居民产生消极的影响，但其战略地位和广泛的社会福利缺失的其建设势在必行。只有加强公民参与，注重科普知识，严格制定和遵守程序，开拓新的评估方式，才会使能源类公共设施的建设取得良性的发展，而这种民主化、科学化的做法，也能有效缓解和遏制邻避冲突带来的政策阻碍和社会矛盾。
参考文献
[1]陈宝胜.公用政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海，2012，09，第 110-115页.
[2]王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道[J].中国行政管理，2012，12，第83-88页.
[3]赵小燕.邻避冲突治理的困境及其化解途径[J].城市问题，2013，11，第74-78页.
[4]何艷玲.“中国式”邻避冲突基于事件的分析[J].开放时代，2009，12，第102-114页.
[5]国家统计局数据库.
作者简介
管荟璇（1992-），女，河南信阳，广西大学公共管理学院研究生，研究方向：公共组织与人力资源管理.
[关键词]能源类邻避设施；邻避冲突；新特点；应对之策
一、环境危机下的公共政策措施
中国是世界上污染最严重的国家之一，中国的崛起对环境的影响与对世界经济或政治的影响一样重大。所有的工业国家最终都要经历一个环境拐点。2013年1月，笼罩在北京上空长达数周的有着恶臭味的雾霾让国人意识到了环境问题治理的迫切性。今年3月，央视记者柴静的纪录片《穹顶之下》又将这一问题推向了舆论高潮。
2014年底的中央经济工作会议指出，我国的环境承载能力已达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展的新方式。2015年的两会，本届政府无疑会以更重的篇幅阐述建设生态文明的决心。事实上早在2013年，面对突出的环境污染问题，中国大陆31个省、自治区和直辖市政府纷纷提出未来几年治理空气和水资源污染的任务目标。从这些政策中我们不难看出，近年我国的环境政策主要针对的是能源结构的调整和垃圾处理，力争从源头上遏制环境污染。事实上，落后产能和污染能源的使用也是我们环境污染的罪魁祸首。例如，雾霾笼罩下的中国首都，聚集着该地区200座燃煤电厂和500万辆汽车排出的污染物。
我國能够使用的能源种类繁多，主要使用的能源有煤炭、石油、天然气、水电、核电和风电，这些能源的使用量每年都在上升，其中煤炭使用占比明显超出了其他能源使用量的总和。以2013年为例，我国能源消耗总量为375000万吨标准煤，其中煤炭使用量为247500万吨标准煤，占总量的66%。
基于对能源高效利用和开发使用清洁能源的认知，我国政府近年来大力发展水电，光伏发电等项目建设，推动核电站、PX项目的建立和实施，淘汰燃煤小锅炉以改善煤炭的利用率。这些政策的具体执行是一个个大型公共设施的建立，比如PX化工厂，核电站等，而这些项目设施的建设，又给我国的公共政策施行带来了新的问题。
二、公共政策过程中的邻避冲突及影响因素
（一）邻避设施和邻避冲突
近年来，我国处于社会转型的关键时期，当下社会处在传统社会模式和现代化公用治理模式交错的状态中，一方面，政府仍倾向于传统的“为民做主”；而另一方面，公民权利意识和环境意识逐步觉醒，市民社会开始发展。在公共设施建设中，邻避冲突这一现象越来越得到关注。为了厘清邻避冲突的概念，我们首先要了解邻避设施。
1、邻避设施
邻避设施通常是指一些有污染威胁的公共设施，因为其使周边居民的利益或环境受到影响，而引发矛盾，被要求避开。邻避设施包括种类很多，诸如发电厂、变电站、垃圾处理厂、核辐射项目、火葬焚烧场、高压线等一系列涉及空气、水、土壤、噪声、视觉风景等方面的公共设施，甚至包括监狱、戒毒所等。
邻避设施分为许多种类，其中包括能源类设施、废弃物类设施和社会类设施。本文着重讨论的是能源类邻避设施，这其中包括核能发电厂、火力发电厂、炼油厂和石化工厂等。此类邻避设施可以为广大地区的民众带来效益，却由设施附近的居民承担外部成本，危及邻近地区居民健康。此类的邻避设施引发的社会冲突实际贯穿我国工业化的整个过程之中，多发生在城市近郊或边缘地带。
2、邻避冲突
Not-In-My-Back-Yard，音译为“邻避”，意为“不要建在我家后院”，指居民或当地单位因担心建设邻避设施，对身体健康、环境质量和资产价值带来诸多负面影响，从而激发人们的厌恶情绪，滋生“不要建在我家后院”的心理。在这种情绪的支配下，当地居民或单位采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为就形成了邻避冲突。邻避冲突是现代科技发展、公民意识觉醒、环保意识加强共同作用的产物，也是民主政治发展的写照。
综上所述，邻避冲突是在一定经济社会科技发展条件下，某些成本利益分配不均衡的设施，由于潜在的、不确定的环境和经济的威胁，遭到周边居民反对和抗争而引发的利益冲突。此类冲突十分普遍，小到居民垃圾处理，大到国家能源工程，在一定程度上会推动地方经济的繁荣和环境的改善，但却会对项目选址地附近居民的身体和心理造成负面影响，导致当地民众爆发抗议活动。此类活动的频繁出现会加剧社会的不稳定因素，加大政府公共管理的难度，推迟或阻碍公用设施的建设。
（二）邻避冲突产生的影响因素
影响邻避冲突的因素是复杂，主要有项目本身、社会心理、经济利益三个方面。
1、一些项目本身具有潜在的环境污染和危害人体健康的风险。
一方面，其产品或原料存在这方面的风险，比如PX项目中对二甲苯虽然不是高危高毒化学品，但具有一定的毒性，长期反复直接接触或大量吸入会对人体造成一定的损害。另一方面，这类项目建设运营的过程中会造成二次污染的风险，比如邻避设施设在农村，会大量占用农业耕地，对地区农业水循环系统造成破坏，导致水土流失和生物多样性的破坏。并且其运营过程中排放废气、废水、固体废弃物和噪声等，会对周边居民造成实质性的影响。
2、公众对政府和项目发起人的不信任，本身知识信息的欠缺，规避风险的意识和公民意识的觉醒，都诱使邻避冲突的产生。
多年来，地方政府秉承唯GDP的发展观念，企业忙于积敛财富，牺牲发展质量来换取经济高增速，加之官商创租寻租、腐败行贿和利益输送，致使地方经济发展伴随着社会公平与信任的流失。社会经济长期低质增长，公众目睹环境恶化和无良企业的横行，日益焦虑健康安全问题，进一步加深了公众的不信任，也放大了邻避设施推进建设中的冲突。 其次，当利益相关人缺乏对邻避设施近期和远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或者错误的概念。当邻避设施选址和补偿政策被制定出来后，往往被利益相关人认为是强加于己的，从而导致情绪化的负面反应。这些知识和信息的匮乏，往往导致公众在主观上缩小邻避设施的正面效应，并且夸大其负面后果，造成了公众想要改善环境——有益于环保的能源项目上马——公众由于不了解而反对——环保项目迟迟无法进行——环境更加恶劣的怪圈。
再次，相关居民普遍具有规避风险的意识，他们往往更加注意到邻避设施带来的负面效应，并且这种对待风险的态度往往是狭隘的。“只要不建在我家后院就行”“凭什么有我们来承担整个社会应当承担的后果”这些观点往往缺乏社会责任感，但更易获得群众的支持。有心人利用这种观点，容易煽动群众，可能会制造更大的冲突，操纵事态走向不可控的地步。
最后，公民意识的觉醒是邻避冲突产生的最重要的因素。在现代社会，公民自觉地参与国家的政治生活和社会生活，他们希望参与到与自己息息相关的公共政策制定当中来。所以，当邻避设施的建设，没有充分的进行听证等活动采纳公众的意见，就会造成公众的不赞成和对抗的心理。同时，公民意识还体现在积极维护自身的权益上，当其感到切身利益受到威胁时，往往会采取措施发表自己的意见、表达自己的声音，而这种表达一旦发展到情绪化就会带来或大或小的冲突。
3、经济利益的冲突是邻避冲突产生的直接诱因。
一方面，邻避设施的建设在某些时候受到了政策方针的影响和追求短期利益的经济增长模式的推动，项目中可能包含有私人的利益关系和投机行为。
另一方面，邻避设施具有一定的风险，对一些地方的特色产业，比如以旅游为主的地区特色资源造成损害。其次，鄰避设施可能造成周围邻近地区房地产等不动产业的贬值，政府公布的赔偿方案一旦与居民预期相去甚远，往往会造成新一轮的冲突。
邻避冲突的影响是巨大的。2012年一年大大小小的邻避运动对政府信息公开的压力远远超过了各种环境NGO的活动。此外邻避冲突会带来形势的迅速变化，涉及各方都会很快面临一系列的新挑战，它常常以一种灵活随机而不是固化的组织形态出现。这都对依法环评，信息公开，群众参与，社会风险评估提出了新的要求。
三、中国式邻避冲突的新特点及应对之策
（一）相较于西方，中国式邻避冲突具有新的特点
1、中国邻避冲突出现的时期与西方不同
这里说的出现时期指的是工业化进程。1977年欧海尔提出“邻避”概念为标志，这一理论开始走向成熟，2000年后这一理论研究的文献开始大量出现。对比西方的工业化进程，19世纪60-70年代，西方主要国家相继开始第二次工业革命；19世纪80年代，西方国家走入机器大工业时代；19世纪90年代时西方国家已达到工业化高潮，同时信息技术革命也逐步开始兴起。我们不难看出，西方的邻避冲突产生时，已经到了工业化的后期，过了工业污染的拐点，公众对于工业化的认知相对成熟。
相比之下，中国的邻避冲突产生时尚处于工业化前期，我国邻避运动的到来比同时期的西方提前了30-50年。因此，我国的邻避对象相较于西方国家更多，除了新兴的核电站、化工厂等，还包括垃圾处理厂等传统邻避项目。一方面，我国目前处于需要高速发展、摆脱落后的时期，工业化的道路刻不容缓。另一方面，我国深受西方民主思想影响，公民意识开始觉醒，但对工业化的认知并未达到相应水平，这就造成了我国目前频繁的邻避冲突。
2、信息科技的发达直接影响我国邻避冲突的发展
西方国家邻避冲突兴起之时，尚是互联网发展的初期，还没有社交媒体和无处不在的实时网络新闻，这样就造成了邻避意见的表达唤起的公众关注度有限，相对的影响范围和力度也相对较小。
与西方不同，近年来我国的邻避冲突兴起伴随互联网和社交媒体的高速发展。公众无论在何时何地都能看到某处群众邻避意见的表达，而当地政府的一举一动和项目负责人的做法都呈现在公众的监督之下，稍有差池便会引来轩然大波和新一轮的抗议。在项目迫停后，政府又会由于在环境保护，清洁能源等方面的不作为接受新一轮的指责。如何走出这种恶性循环，是我国解决邻避冲突的关键点。
3、由于相关制度的匮乏，中国的邻避冲突凸显政府与公众互动的无序性
一方面，政府该公开的信息不公开，或者不及时公开。在项目进行之前，政府没有调查公众们对项目了解的情况，因此也没有对公众普及相关的知识。政府本身忽略了要想办法通过某种途径与公众达成在项目建设上的共识，从而造成了匆匆地、强行地启动某个项目，如果遇到大规模的抗议和反弹就会紧急叫停来解决问题。
另一方面，公众不选择合法的途径来表达自己的意见，大多数的抗议群众会选择游行、堵政府大门等激烈的做法来表达意见。在中国目前社会矛盾复杂的情况下，抗议的人群大量聚集的地方，通常会出现失控的局面，而这种现象最终导致的结果是项目叫停。公众不愿意选择合法公众参与的方式来表达意见的原因是多种多样的，可能是合法途径的不畅通有阻碍，也可能是合法途径的影响力度不够，而这些归根到底的原因还在于制度的不完善。
（二）面对中国式邻避冲突的应对之策
邻避冲突造成了多方面的问题，首先在冲突中透支了政府宝贵的信用，造成了巨额的经济损失；其次，这种冲突严重制约了中国经济升级和工业化道路的进程，而这个进程关系着我国亿万人民的福祉。解决这个问题要从以下三个方面入手。
1、信息公开和科普知识
人总是对未知的事物怀有深深的恐惧，政府在实施邻避项目的建设时，不公开信息往往会造成更多负面的怀疑和猜测。国务院总理李克强曾表示，像环境这样的话题，应该早交底、说实话，越早公开效果越好。这里说的信息公开不应只是有邻避设施选址、安全性和周边环境影响的预测结果，还应有相关预测的程序、评估方和承建方资质，定期评估结果等信息的公开。这样公开透明的做法，不仅能让群众了解政策，还能起到有效的监督作用，防止实施过程中利益原因导致的偏差，最重要的是给群众吃下一颗定心丸，同时也有助于恢复政府的信用。 纵观我国能源类邻避设施建设中的冲突，我们不难发现，其中最关键的是群众对项目本身的不了解，从而对项目危害的无限放大造成了冲突。能源类邻避设施多是科技含量高的项目，中国绝大多数的群众都对其不甚了解，而政府和项目发起人对疑惑的群众的态度多是简单粗暴的，他们只是简单的通知群众他们认为项目是无害的，甚至不愿详细的说明影响或者评估的依据。本身就处在迷茫状态的群众对于这种敷衍的态度会加深自己的怀疑，甚至激发心理愤怒的情绪。同时，有心人会代替政府来为群众科普，他们会有意隐瞒此类设施建设的重要性和益处，并放大危害来煽动群众情绪，制造冲突。政府必须抓紧时机，尽早让群众了解项目的科学知识，坦言项目带来的利弊及项目的重要性，才能有效地从源头上缓解此类冲突的发生。
2、完善程序有利于解决邻避冲突
这里说的完善程序包括公众参与的程序，项目制定、实施、评估的程序和补偿机制。
首先，邻避冲突的一个重要成因就是公众公民意识的觉醒，民主体制日益完善的今天，公民对关系自身利益的政策越发敏感。此外，现代公用话语权的空间逐渐扩大，公民表达自身权益的渠道日趋多元化，这促使公民有参与到与自身利益相关的政策制定中的渴望。某些政府有关部门的暗箱操作使得群众增加对项目的反感，而加强公众的参与度正是消弭这种情绪的有效做法。我们强调公众参与同时，必须完善相关的程序。比如项目建设前的听证会如何开，怎么开，听证群众的意见如何汇总，如何运用到政策制定中去；项目建设前的民意调查，如何才能反映出普遍群众的真实内心；部分有异议的群众如何合法表达自己的想法，又能怎样得到反馈。这些程序的完善有益于公众参与到政策制定中，也能防止公众通过激进的方式表达意见从而制造冲突。
其次，细化项目制定、实施、评估的程序，有益于防止政策主体收到利益集团的干扰，偏离政策的公共性，也有益于控制政策主体和项目实施方，严格遵守有关规定，避免空间布局混乱，违规建设等问题。同时，细化程序并保证其严格被执行，也有益于恢复公众对政府的信任，对项目本身的理解和信任，防止冲突的发生。
最后，邻避冲突的直接原因是利益的冲突，尤其在能源类邻避设施的建设中，周边居民往往要付出一定的代价并且承担风险，而其利益却是惠及所有人的，这就需要对周边居民进行补偿。而我国的补偿政策却没有详细的可执行的规定，各地的群众往往在接受补偿时互相攀比，一旦感受到不公平，或是不满意就会进行声势浩大的抗议活动。所以，政府必须完善补偿机制，对不同的情况设定相应的标准，在以后的建设中依照标准执行。在此类补偿中，应当尽可能的对收到影响的地区居民都予以补偿，同时补偿的方式也不一定拘泥于经济补偿，还能有转移安置或是提供工作等方式。制定补偿标准，补偿方式多样化都有助于缓解邻避现象，防止其发展成冲突。
3、引入第三方评估
评估是项目立项、实施、审核的一个重要步骤，第三方评估是政府绩效管理的重要形式，其中包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，也缓解了由于公众对政府不信任而造成的对项目本身的质疑。第三方的独立性是保证评估结果公正的起点，而第三方的专业性和权威性也被认为是保证评估结果公正的基础。第三方评估是区别于政策制定者和执行者的评估，它的主体可以是多样化的。
在能源类邻避设施的建设中，应当引入独立权威专家和专业公司的评估，专业性强的事要让专业的人来做。此外，还可以部分引入社会代表的加入，以了解广大普通民众对项目的意见和建议。在政府购买公共服务成为潮流的今天，引入第三方评估正式时机，同时还能弭平公众对政府的不信任感，缓解甚至防止邻避冲突的发生。
四、结束语
市场经济催生了公民意识的发展，民主政治为公民参与带来更加丰富的可能性。邻避冲突是公民意识的表现，也是公共设施选址和建设必须面对的问题。能源类邻避设施建设在一定程度上会对周边居民产生消极的影响，但其战略地位和广泛的社会福利缺失的其建设势在必行。只有加强公民参与，注重科普知识，严格制定和遵守程序，开拓新的评估方式，才会使能源类公共设施的建设取得良性的发展，而这种民主化、科学化的做法，也能有效缓解和遏制邻避冲突带来的政策阻碍和社会矛盾。
参考文献
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[5]国家统计局数据库.
作者简介
管荟璇（1992-），女，河南信阳，广西大学公共管理学院研究生，研究方向：公共组织与人力资源管理.