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摘 要：现阶段，我国已经初步形成了“一案三制”为主要内容的应急管理体系。其中，应急管理体制建设是应急管理体系建设的基础和核心，正因为如此，理论研究和管理实践领域都十分重视应急管理体制建设。目前，该领域的研究较多地集中在现有应急管理体制存在的弊端及完善和应急管理做得好的一些国家的介绍与借鉴两个方面。但由于体制建设的滞后性和体制与机制之间具有相互促进的关系，还可以尝试以机制建设促进体制建设，这一新的视角。
关键词：应急管理 机制 体制
一、应急管理体制的界定
现阶段，我国基本形成了独具中国特色的“一案三制”为核心内容的应急管理体系。其中，“一案”是指应急管理的预案，“三制”是指应急管理的机制、体制和法制。
应急管理体制是应急管理体系的基础和核心。关于什么是应急管理体制，学者的现有表述不尽一致。学术界关于应急管理体制的界定，形成了大体制观和小体制观两种不同的观点。《辞海》中关于“体制”的解释，是指国家机关、企事业单位在组织建设、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。依此，可以把应急管理体制界定为，应急管理机构的设置及其领导隶属关系、在应急管理中各项职权的划分及为保证应急管理顺利进行而建立的体系、制度、方法、形式等的总称。体制是应急管理的实体性基础，是应急管理中的组织基础和制度保障。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出我国应急管理体制建设的总体要求：“…建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，…”
应急管理机制是应急管理体系建设的动力和关键。关于什么是应急管理机制，学者的现有表述也不尽一致。学术界关于应急管理机制的界定也基本形成了大机制观和小机制观两种不同的观点。在《现代汉语规范用法大词典》对“机制”的解释是“指有机体的构造、功能和相互关系；泛指一个复杂的工作关系及其内部的结构、规律等。”依据我国《突发事件应对法》把应急管理工作分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后回复与重建等几个环节，应急管理机制可以界定为：在突发事件应对全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。机制是应急管理的机理性制度，是应急管理中的活力和动力保障。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明確提出我国应急管理机制建设的总体要求：“…，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制…”。
同时，学术界对体制与同属于应急管理体系中的机制的关系看法亦不尽相同。梳理现有研究者对体制与机制内涵的界定，主要认为应急管理体制与机制之间属于并列关系、包含关系和等同关系三种观点。笔者在小体制、机制观点下，在体制与机制属于并列关系的基础上，研究现阶段体制建设的另一视角。
二、现阶段关于应急管理体制建设的主要观点
应急管理体制建设是应急管理体系建设的基础和核心，正因为如此，理论研究和管理实践领域都十分重视应急管理体制建设。目前，该领域的研究较多地集中在现有应急管理体制存在的弊端及完善和应急管理做得好的一些国家的介绍与借鉴两个方面。
研究者较集中地研究了我国应急管理体制的弊端，并提出完善的建议。概括起来，主要以下的观点：
在组织机构的设立上，缺乏常设的、独立的应急管理机构。以国家层面为例，在2006年，国务院办公厅下设了国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能。但它并没有指挥决策权，一旦突发事件发生，往往会临时组建一个应急指挥和决策机构。这样的临时机构弊端显而易见：临时组成的机构人员需要互相熟悉、磨合，而突发事件恰恰需要快速决策、快速反应；各组成人员都有原部门利益维护，难以从整体出发，作出科学决策；这样的应急小组的法律地位，行使的权利没有法律保障，仅仅依赖应对者个人的能力和领导的重视程度，应对效果没有保障；临时机构的专业性和综合性不够，难以有效应对危机；临时应对小组也不可能事先做出系统的、成熟的应急管理计划，也不可能做出中、长期的应急管理战略。
在应急管理组织的权限划分上，权责不明晰。主要表现在纵向中央和地方的权责划分不清，横向专项应急管理机构和综合应急管理机构的关系不清。
在应急管理中，应急管理的重心偏高，没有明确划分出哪些是地方出面应对的突发事件，哪些是中央出面应对的突发事件，以致突发事件发生时，一些地方领导认为是“家丑”，采取隐瞒和欺骗的手段，不能积极应对。虽然大多数应急管理机构从职能、性质上区分为综合和专项两大类应急管理机构，但在层次上尚未分清专项应急管理机构接受综合应急管理机构的指导关系。突发事件发生时，没有突出综合应急管理机构在应急决策、应急运行枢纽和应急处置的重要地位，也没有明确各专项应急管理机构及时提供专业决策咨询和技术支撑的保障作用。
在跨灾种组织资源，综合各职能部门上缺少横向协调。我国现在基本上是单灾种的应急管理体制，我国把突发事件分成四类，并明确了相应的牵头部门：社会安全事件由公安部牵头负责，最后由国务院办公厅总协调，自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理，突发公共卫生事件由卫生部牵头管理，事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理。各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，如国家成立了安全生产应急救援指挥中心，防汛抗旱、安全生产、减灾、抗震、海上搜救等专业指挥机构也进一步完善，外交部、铁道部、卫生部、民航总局、气象局等部门设立了专门的应急管理办事机构。但现代社会，突发事件具有综合性复杂性特点，一旦灾情发，往往多灾种牵连，涉及到多个部门的职能范围。在统筹协调各部门间的应急工作上问题十分突出。
针对上述应急管理体制中存在的主要问题，研究者提出了相对应的建议，如设置常态的、独立的应急管理机构；以法律明晰各级应急管理组织的权利与责任，建立各部门之间无障碍沟通、协调的信息平台等。 研究者也着重介绍了应急管理体制建设中的外国经验及可借鉴之处。研究多集中在美、日、英、俄等国家，主要可借鉴之处有：
从国外建立突发事件应急管理体制的总体发展趋势来看，国际上趋向于一体化和全过程的突发事件应急管理体制模式，对突发事件的全过程进行综合管理。一体化是指在政府的统一领导下，各级政府部门、社会组织、公众等分工协作、互相配合，共同开展突发事件应对工作；全过程是指对应急管理的预防、准备、反应和恢复四个阶段实施的管理。
在组织结构上，都设有独立而统一的应急管理组织机构，专门负责应急管理工作。
在各层级管理机构的权责划分上，以法律为依据和保障。
应对突发事件的协调性建立先进的应急管理系统基础上，以现代技术为保障。
三、现阶段，以机制建设促进体制建设必要性和可能性
因为应急管理体制建设是应急管理体系建设的基础，所以我们应该不断尝试有效完善我国应急管理体制的多种途径。现阶段，研究如何以机制建设促进体制建设不仅具有必要性，而且还具有可能性。
从必要性上看，理论层面上，应急管理体制涉及到应急管理的组织结构设立、领导隶属关系和管理权限划分等等，这些方面的改动难度大，所以应急管理体制建设具有一定的滞后性，急需研究应急管理体系中能完善的方面和领域。实践层面上，应急管理体制本身就需要随实践不断丰富和推进的。没有说哪一种应急管理体制是绝对完整的，都有一个随实践不断丰富和完善的过程。向美国今天的应急管理体制就经历了美国联邦应急署（FEMA）的成立、“911”事件的发生、SARS的蔓延、特琳娜咫风的考验等4个重要的眼程碑事件，才发展到今天这样一个现状。
从可能性上看，理论层面上，应急管理机制与应急管理体制之间存在相互促进的关系。应急管理机制是组织体系在突发事件发生后，有效应对的机理性制度，它使应急管理中各利益相关者结合起来共同发挥作用，它通过完善应急管理相关规范、流程、標准，促进体制发挥作用，与体制相辅相成。实践层面上，在现有体制下，我国一些城市通过完善应急管理机制，形成了有效应对突发事件的特色模式。例如，上海市成立了市应急委及其办事机构，统一领导和协调本市的应急管理工作；整合“110”、“119”资源，设立市应急联动中心，统一接警并先期处置各类突发事件；以安全生产、防汛、防震等指挥部为应急管理专业协调机构统筹处理常见、多发、危害严重的突发事件；以有关委办局为应急管理工作机构，承担相应的突发事件应急管理工作；在区县一级也设立了相应的机构。
从理论层面和实践层面看，以应急管理机制建设促进应急管理体制建设不仅具有必要性，也具有可能性。是现实种种约束条件下，各地方应急管理主体，在应急管理体制建设领域可以尝试的另一种视角。
参考文献：
[1]闪淳昌等，对我国应急管理体制建设的总体思考，国家行政学院学报，2011年第1期
[2]高小平，“一案三制”对政府应急管理决策和组织理论的重大创新，湖南社会科学，2010年第5期
[3]钟开斌，“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架，南京社会科学，2009年第11期
[4]姜平，中国特色应急管理体系的构建和完善，理论探讨，2011年第2期
[5]汪志红等，国外突发事件应急管理体制的借鉴与思考，科技管理研究，2012年第16期
[6]戚建刚，行政应急管理体制的内涵辨析，行政法学研究，2007年第1期
关键词：应急管理 机制 体制
一、应急管理体制的界定
现阶段，我国基本形成了独具中国特色的“一案三制”为核心内容的应急管理体系。其中，“一案”是指应急管理的预案，“三制”是指应急管理的机制、体制和法制。
应急管理体制是应急管理体系的基础和核心。关于什么是应急管理体制，学者的现有表述不尽一致。学术界关于应急管理体制的界定，形成了大体制观和小体制观两种不同的观点。《辞海》中关于“体制”的解释，是指国家机关、企事业单位在组织建设、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。依此，可以把应急管理体制界定为，应急管理机构的设置及其领导隶属关系、在应急管理中各项职权的划分及为保证应急管理顺利进行而建立的体系、制度、方法、形式等的总称。体制是应急管理的实体性基础，是应急管理中的组织基础和制度保障。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出我国应急管理体制建设的总体要求：“…建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，…”
应急管理机制是应急管理体系建设的动力和关键。关于什么是应急管理机制，学者的现有表述也不尽一致。学术界关于应急管理机制的界定也基本形成了大机制观和小机制观两种不同的观点。在《现代汉语规范用法大词典》对“机制”的解释是“指有机体的构造、功能和相互关系；泛指一个复杂的工作关系及其内部的结构、规律等。”依据我国《突发事件应对法》把应急管理工作分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后回复与重建等几个环节，应急管理机制可以界定为：在突发事件应对全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。机制是应急管理的机理性制度，是应急管理中的活力和动力保障。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明確提出我国应急管理机制建设的总体要求：“…，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制…”。
同时，学术界对体制与同属于应急管理体系中的机制的关系看法亦不尽相同。梳理现有研究者对体制与机制内涵的界定，主要认为应急管理体制与机制之间属于并列关系、包含关系和等同关系三种观点。笔者在小体制、机制观点下，在体制与机制属于并列关系的基础上，研究现阶段体制建设的另一视角。
二、现阶段关于应急管理体制建设的主要观点
应急管理体制建设是应急管理体系建设的基础和核心，正因为如此，理论研究和管理实践领域都十分重视应急管理体制建设。目前，该领域的研究较多地集中在现有应急管理体制存在的弊端及完善和应急管理做得好的一些国家的介绍与借鉴两个方面。
研究者较集中地研究了我国应急管理体制的弊端，并提出完善的建议。概括起来，主要以下的观点：
在组织机构的设立上，缺乏常设的、独立的应急管理机构。以国家层面为例，在2006年，国务院办公厅下设了国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能。但它并没有指挥决策权，一旦突发事件发生，往往会临时组建一个应急指挥和决策机构。这样的临时机构弊端显而易见：临时组成的机构人员需要互相熟悉、磨合，而突发事件恰恰需要快速决策、快速反应；各组成人员都有原部门利益维护，难以从整体出发，作出科学决策；这样的应急小组的法律地位，行使的权利没有法律保障，仅仅依赖应对者个人的能力和领导的重视程度，应对效果没有保障；临时机构的专业性和综合性不够，难以有效应对危机；临时应对小组也不可能事先做出系统的、成熟的应急管理计划，也不可能做出中、长期的应急管理战略。
在应急管理组织的权限划分上，权责不明晰。主要表现在纵向中央和地方的权责划分不清，横向专项应急管理机构和综合应急管理机构的关系不清。
在应急管理中，应急管理的重心偏高，没有明确划分出哪些是地方出面应对的突发事件，哪些是中央出面应对的突发事件，以致突发事件发生时，一些地方领导认为是“家丑”，采取隐瞒和欺骗的手段，不能积极应对。虽然大多数应急管理机构从职能、性质上区分为综合和专项两大类应急管理机构，但在层次上尚未分清专项应急管理机构接受综合应急管理机构的指导关系。突发事件发生时，没有突出综合应急管理机构在应急决策、应急运行枢纽和应急处置的重要地位，也没有明确各专项应急管理机构及时提供专业决策咨询和技术支撑的保障作用。
在跨灾种组织资源，综合各职能部门上缺少横向协调。我国现在基本上是单灾种的应急管理体制，我国把突发事件分成四类，并明确了相应的牵头部门：社会安全事件由公安部牵头负责，最后由国务院办公厅总协调，自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理，突发公共卫生事件由卫生部牵头管理，事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理。各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，如国家成立了安全生产应急救援指挥中心，防汛抗旱、安全生产、减灾、抗震、海上搜救等专业指挥机构也进一步完善，外交部、铁道部、卫生部、民航总局、气象局等部门设立了专门的应急管理办事机构。但现代社会，突发事件具有综合性复杂性特点，一旦灾情发，往往多灾种牵连，涉及到多个部门的职能范围。在统筹协调各部门间的应急工作上问题十分突出。
针对上述应急管理体制中存在的主要问题，研究者提出了相对应的建议，如设置常态的、独立的应急管理机构；以法律明晰各级应急管理组织的权利与责任，建立各部门之间无障碍沟通、协调的信息平台等。 研究者也着重介绍了应急管理体制建设中的外国经验及可借鉴之处。研究多集中在美、日、英、俄等国家，主要可借鉴之处有：
从国外建立突发事件应急管理体制的总体发展趋势来看，国际上趋向于一体化和全过程的突发事件应急管理体制模式，对突发事件的全过程进行综合管理。一体化是指在政府的统一领导下，各级政府部门、社会组织、公众等分工协作、互相配合，共同开展突发事件应对工作；全过程是指对应急管理的预防、准备、反应和恢复四个阶段实施的管理。
在组织结构上，都设有独立而统一的应急管理组织机构，专门负责应急管理工作。
在各层级管理机构的权责划分上，以法律为依据和保障。
应对突发事件的协调性建立先进的应急管理系统基础上，以现代技术为保障。
三、现阶段，以机制建设促进体制建设必要性和可能性
因为应急管理体制建设是应急管理体系建设的基础，所以我们应该不断尝试有效完善我国应急管理体制的多种途径。现阶段，研究如何以机制建设促进体制建设不仅具有必要性，而且还具有可能性。
从必要性上看，理论层面上，应急管理体制涉及到应急管理的组织结构设立、领导隶属关系和管理权限划分等等，这些方面的改动难度大，所以应急管理体制建设具有一定的滞后性，急需研究应急管理体系中能完善的方面和领域。实践层面上，应急管理体制本身就需要随实践不断丰富和推进的。没有说哪一种应急管理体制是绝对完整的，都有一个随实践不断丰富和完善的过程。向美国今天的应急管理体制就经历了美国联邦应急署（FEMA）的成立、“911”事件的发生、SARS的蔓延、特琳娜咫风的考验等4个重要的眼程碑事件，才发展到今天这样一个现状。
从可能性上看，理论层面上，应急管理机制与应急管理体制之间存在相互促进的关系。应急管理机制是组织体系在突发事件发生后，有效应对的机理性制度，它使应急管理中各利益相关者结合起来共同发挥作用，它通过完善应急管理相关规范、流程、標准，促进体制发挥作用，与体制相辅相成。实践层面上，在现有体制下，我国一些城市通过完善应急管理机制，形成了有效应对突发事件的特色模式。例如，上海市成立了市应急委及其办事机构，统一领导和协调本市的应急管理工作；整合“110”、“119”资源，设立市应急联动中心，统一接警并先期处置各类突发事件；以安全生产、防汛、防震等指挥部为应急管理专业协调机构统筹处理常见、多发、危害严重的突发事件；以有关委办局为应急管理工作机构，承担相应的突发事件应急管理工作；在区县一级也设立了相应的机构。
从理论层面和实践层面看，以应急管理机制建设促进应急管理体制建设不仅具有必要性，也具有可能性。是现实种种约束条件下，各地方应急管理主体，在应急管理体制建设领域可以尝试的另一种视角。
参考文献：
[1]闪淳昌等，对我国应急管理体制建设的总体思考，国家行政学院学报，2011年第1期
[2]高小平，“一案三制”对政府应急管理决策和组织理论的重大创新，湖南社会科学，2010年第5期
[3]钟开斌，“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架，南京社会科学，2009年第11期
[4]姜平，中国特色应急管理体系的构建和完善，理论探讨，2011年第2期
[5]汪志红等，国外突发事件应急管理体制的借鉴与思考，科技管理研究，2012年第16期
[6]戚建刚，行政应急管理体制的内涵辨析，行政法学研究，2007年第1期