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摘 要 公安机关外国人实有人口管理是外国人停居留管理的重要内容，也是整个大外管体系的基础性工作。当前，在新《出境入境管理法》即将实施的背景下，探讨外国人实有人口管理的工作现状及下一步工作的重点难点，具有非常现实的意义。本文以新《出境入境管理法》为实践背景，从基本概念切入，分析总结了当前外国人实有人口管理的现状，进而提出下一步管控工作的重点内容与建议。
关键词 外国人实有人口管理 住宿登记 基层基础工作
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-195-02
随着我国经济社会的快速发展，自2000年以来外国人入境数量以年均10%的速度不断上涨，入境人次也从1980年的74万人次上涨到了2011的2711万人次①，这一跨越式的变化形势在促进我国经济建设的同时，也给外国人管理工作带来了巨大挑战。
在此背景下，以新《出入境入境管理法》的实施为契机，进一步深化“大外管”机制体系建设，成为当前应对外管工作的指导理念。“大外管”相对于“小外管”而言，是指相對于专业化管理而言的全社会共同参与的管理方式。具体到外国人管理工作，其中重要的一个方面就是将散居社会面的外国人住宿登记与管理工作下放到基层派出所，派出所及管片民警再将管辖区内的外国人纳入实有人口管理②。其实，早在2003年公安部颁发的《公安机关外国人管理工作分工配合机制规定》中就已经明确提出了将外国人纳入实有人口管理的指导思想，2007年又进一步明确了将外国人纳入实有人口管理的工作机制及具体办法，2013年7月即将实施的新《出境入境管理法》在延续前述外国人实有人口管理指导理念的基础上，进一步对该项工作的性质、手段、依托、目标等方面内容予以了细化。
一、外国人实有人口管理的概念
上海市公安局在起草《实有人口管理暂行办法》中③，对实有人口作了初步定义：实有人口是指在公安派出所辖区内居住的常住人口、暂住人口、人户分离人口以及居留的境外人员。据此，笔者认为，外国人实有人口实际上是中国境内实有人口的一个组成部分，可以理解为居住于某一辖区内的境外人员（包括台港澳居民、华侨及外国人）。
治安部门对实有人口管理的一般概念④是指公安机关按照属地管理原则，依法对实有人口分层次、分类别所实施的调查了解、掌握控制、教育矫正和保护服务等行政管理活动，主要包括常住人口、人户分离人员、重点人口、暂住人口、境外居留人口等。因而，外国人实有人口管理作为普通实有人口管理的一个分支，性质上决定了其与前者在管理内容及管理方式上的相通性。针对外国人入境目的多元化、身份复杂化、地域扩大化、住宿分散化等突出特点，结合实战操作与运用，笔者认为可以将外国人实有人口管理的概念定义为：按照属地管辖原则，由所属地区派出所对片区内外国人实施包括信息反馈、情报信息搜集、重点外国人管理、排查化解涉外纠纷以及涉外法律宣传服务等基础管理工作。
二、公安机关外国人实有人口管理的现状及模式
随着外国人入境因素的多元化发展，其活动领域也广泛渗透到了社会生活的各个领域，针对大量入境人员的常住、住宿登记等基础性管理，公安机关开展了极具针对性的管理措施。从宏观方面总结，主要包括以下几个方面，第一，出台了具体的管理办法。2007年，公安部关于印发《公安派出所外国人住宿登记管理办法（试行）》的通知。该项规定对日常外国人住宿登记管理的主体、具体内容、以及各管理部门间的运作机制都做了详细规定；第二，确定了重点管控的地域范围。针对来华外国人大分散、小寄居的特点，出入境管理局在外国人相对集中的大中城市，确定了130个重点管理的考核点；第三，完成了三网联网⑤。在收集管理信息的基础上，各地基层派出所实现了综合信息系统、旅馆业治安管理信息系统、出入境管理信息系统之间的对接联网，在确保各地出入境采集数据快速传输的同时，达到汇总共享的目的。
从具体的“点”，即各地基层机关外国人实有人口的管理模式来看，目前主要有以下三种：
（一）广州外管服务站模式
为充分整合利用流动人口和出租屋管理资源，广州公安机关采用变被动为主动的工作方式，具体做法是，在外国人比较集中的生活及商务地区建立外国人服务站，让外国人主动到服务站办理相关登记事务。如广州市天河区帝景苑小区，将派出所将临时登记处搬到了小区的物业管理处，并在社区安装“境外人员子系统单机版”，对常住和临住的境外人员进行现场登记，并主动送证上门。广州外管服务站模式将服务延伸到外国人身边，做到予管理于服务中，目前，全国大部分地区都在推广这一管理模式。
（二）北京驻区制涉外警务模式
北京地区为重点突出外国人管理工作的实效性，选择驻区制涉外警务模式对管辖区内的外国进行实有人口管控。具体做法是在依托治安管理部门驻区制警务模式的基础上，由各民警驻扎社区开展基层涉外警务活动，管控社区民警通过驻区服务站或驻区警务室实现外国人管理的基础工作。如北京五道口地区，是驻华韩国留学生的重要聚集地，特别是华清嘉园片区，针对这一情况，华清嘉园社区民警积极沟通联络辖区派出所所在地的社区居委会、物业公司及其他社区群众组织，利用社区活动，便民服务等机会入户调查，确认辖区内外国留学生数量及其身份，强化外国留学生信息管理库的管理和更新。
（三）山东、浙江社会化采集模式
目前，伴随着入境外国人数量的剧增，社区散居的外国人比例也有所上升，虽然住宿登记管理比例不高，但却是一件难度极大、极为繁琐的工作。针对这一情况，山东、浙江采取了社会化采集模式，实际中将日常基层基础工作与对外国人的调查、管理和服务结合起来，依托嫁接到单位和小区的专门系统，依靠社区、物业公司等环节获得准确信息，同时派设专门人员实行管理，充分利用户口协管员、外管联络员和外管信息员队伍，发动和依靠群众落实管理工作。这种以“业控人”和“以房管人”的管理模式⑥，是今后针对散居社会面人员住宿登记管理的运行模式，能在一定程度上做到“来时登，去即销，底数清，情况明，管得住，控得牢”。 三、公安机关外国人实有人口管理的重点内容及建议
通过上述内容的分析，笔者认为当前外国人实有人口管控工作具有辐射面广、控制难度大等特点，因而在实际工作中，要想面面俱到是不太容易的，如何在有所侧重的基础上实施以点带面，点面结合的管理方式，是下一步开展外国人实有人口管控工作的重点探索。根据新《出境入境管理法》第四章第二十九有关住宿登记的管理规定及指导思想，笔者有以下两点看法：
（一）抓好三个面
外国人入境后，社区或聚居区是其生活、工作的基本依托，因
而也是大部分涉外案（事）件及矛盾纠纷的高发地区。因此，在做好外国人基础信息管理工作的同时，还应充分关注与外国人密切相关的“旅馆业、社区及单位”三个方面的管理。
具体来说，旅馆业是外国人入境后通常都会选择的居住场所，也是外国人住宿登记管理的重中之重，做好与旅馆业的信息对接工作，可以在第一时间掌握来华人员的基本情况，及时发现可疑人员、可疑线索，从源头上堵塞管控漏洞，最大限度的消除隐患；其次，单位，特别是大专院校、涉外接待单位是实现外国人动态管控的另一关键因素，目前已经有部分地区的大专院校、涉外单位设置“联络员制度”，有的地方还将旅馆业的信息系统安装到大专院校，由专门人员进行信息录入，这一管理形式，不仅能很好的实现了住宿登记管理的效果，还可以在一定程度上为日后的“轨迹”管控奠定管理基础。新法中规定的24小时上报登记制度以及公安部颁发的《公安派出所外国人住宿登记管理办法》都为以上两项制度的实施提供了法律依据与可靠保障。再次，注重散居社会面的外国人管理，是今后住宿登记管理的另一发展方向，这一管控方式可以弥补前两者管理下的“真空地带”，将获取外国人信息的触角延伸到阵地最前沿，切实做到以点代面。
（二）重視一个点
境外来华人员数量大幅增加，仅仅依靠基层民警的人力资源来解决外国人实有人口的管控问题，并非长远之计。新《出境入境管理法》在推动全国统一信息化平台建设的同时，也对基层实有人口数据的基础登记工作提出了更高要求，重视数据的收集、登记、对接与联网是出入境管理平台联网共享的基础，也是以数据为依据，凭数据定管控的基本条件。
公安外国人管理工作的基础在于基层，要实行“动态式”的外国人管控路径，就必须打好基础，做实基层，切实将外国人纳入实有人口管理，才能最终实现对外国人管控的长效目标。
注释：
[1]新世纪以来外国人入境人数每年递增10%.余晓洁.http：//news.eastday.com/c/20120425/u1a6514308.html.
[2]加强实有人口管理工作的几点思考.人民公安报/2010年/3月/24日/第008版.
[3]上海市公安局虹口分局课题组.论实有人口管理模式的重构与完善.上海公安高等专科学校学报.2010.2.
[4]太原市公安局实有人口管理工作规范.第二条.
[5]满洲里市公安局积极行动推进"三大系统"的对接联网工作..http：//www.nmg.xinhuanet.com/nmgwq/2008-04/23/content_13068061.htm2008，4，23.
[6]区翠明.公安机关将外国人纳入实有人口管理研究.2012.6.
参考文献：
[1]张雷.公安人口管理.北京：中国人民公安大学出版社.2012.
[2]刘宏斌.公安人口管理.北京：中国人民公安大学出版社.2008.
[3]将外国人纳入实有人口管理.法制网.2013年5月31日http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2008-10/06/content_954764.htm.
关键词 外国人实有人口管理 住宿登记 基层基础工作
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-195-02
随着我国经济社会的快速发展，自2000年以来外国人入境数量以年均10%的速度不断上涨，入境人次也从1980年的74万人次上涨到了2011的2711万人次①，这一跨越式的变化形势在促进我国经济建设的同时，也给外国人管理工作带来了巨大挑战。
在此背景下，以新《出入境入境管理法》的实施为契机，进一步深化“大外管”机制体系建设，成为当前应对外管工作的指导理念。“大外管”相对于“小外管”而言，是指相對于专业化管理而言的全社会共同参与的管理方式。具体到外国人管理工作，其中重要的一个方面就是将散居社会面的外国人住宿登记与管理工作下放到基层派出所，派出所及管片民警再将管辖区内的外国人纳入实有人口管理②。其实，早在2003年公安部颁发的《公安机关外国人管理工作分工配合机制规定》中就已经明确提出了将外国人纳入实有人口管理的指导思想，2007年又进一步明确了将外国人纳入实有人口管理的工作机制及具体办法，2013年7月即将实施的新《出境入境管理法》在延续前述外国人实有人口管理指导理念的基础上，进一步对该项工作的性质、手段、依托、目标等方面内容予以了细化。
一、外国人实有人口管理的概念
上海市公安局在起草《实有人口管理暂行办法》中③，对实有人口作了初步定义：实有人口是指在公安派出所辖区内居住的常住人口、暂住人口、人户分离人口以及居留的境外人员。据此，笔者认为，外国人实有人口实际上是中国境内实有人口的一个组成部分，可以理解为居住于某一辖区内的境外人员（包括台港澳居民、华侨及外国人）。
治安部门对实有人口管理的一般概念④是指公安机关按照属地管理原则，依法对实有人口分层次、分类别所实施的调查了解、掌握控制、教育矫正和保护服务等行政管理活动，主要包括常住人口、人户分离人员、重点人口、暂住人口、境外居留人口等。因而，外国人实有人口管理作为普通实有人口管理的一个分支，性质上决定了其与前者在管理内容及管理方式上的相通性。针对外国人入境目的多元化、身份复杂化、地域扩大化、住宿分散化等突出特点，结合实战操作与运用，笔者认为可以将外国人实有人口管理的概念定义为：按照属地管辖原则，由所属地区派出所对片区内外国人实施包括信息反馈、情报信息搜集、重点外国人管理、排查化解涉外纠纷以及涉外法律宣传服务等基础管理工作。
二、公安机关外国人实有人口管理的现状及模式
随着外国人入境因素的多元化发展，其活动领域也广泛渗透到了社会生活的各个领域，针对大量入境人员的常住、住宿登记等基础性管理，公安机关开展了极具针对性的管理措施。从宏观方面总结，主要包括以下几个方面，第一，出台了具体的管理办法。2007年，公安部关于印发《公安派出所外国人住宿登记管理办法（试行）》的通知。该项规定对日常外国人住宿登记管理的主体、具体内容、以及各管理部门间的运作机制都做了详细规定；第二，确定了重点管控的地域范围。针对来华外国人大分散、小寄居的特点，出入境管理局在外国人相对集中的大中城市，确定了130个重点管理的考核点；第三，完成了三网联网⑤。在收集管理信息的基础上，各地基层派出所实现了综合信息系统、旅馆业治安管理信息系统、出入境管理信息系统之间的对接联网，在确保各地出入境采集数据快速传输的同时，达到汇总共享的目的。
从具体的“点”，即各地基层机关外国人实有人口的管理模式来看，目前主要有以下三种：
（一）广州外管服务站模式
为充分整合利用流动人口和出租屋管理资源，广州公安机关采用变被动为主动的工作方式，具体做法是，在外国人比较集中的生活及商务地区建立外国人服务站，让外国人主动到服务站办理相关登记事务。如广州市天河区帝景苑小区，将派出所将临时登记处搬到了小区的物业管理处，并在社区安装“境外人员子系统单机版”，对常住和临住的境外人员进行现场登记，并主动送证上门。广州外管服务站模式将服务延伸到外国人身边，做到予管理于服务中，目前，全国大部分地区都在推广这一管理模式。
（二）北京驻区制涉外警务模式
北京地区为重点突出外国人管理工作的实效性，选择驻区制涉外警务模式对管辖区内的外国进行实有人口管控。具体做法是在依托治安管理部门驻区制警务模式的基础上，由各民警驻扎社区开展基层涉外警务活动，管控社区民警通过驻区服务站或驻区警务室实现外国人管理的基础工作。如北京五道口地区，是驻华韩国留学生的重要聚集地，特别是华清嘉园片区，针对这一情况，华清嘉园社区民警积极沟通联络辖区派出所所在地的社区居委会、物业公司及其他社区群众组织，利用社区活动，便民服务等机会入户调查，确认辖区内外国留学生数量及其身份，强化外国留学生信息管理库的管理和更新。
（三）山东、浙江社会化采集模式
目前，伴随着入境外国人数量的剧增，社区散居的外国人比例也有所上升，虽然住宿登记管理比例不高，但却是一件难度极大、极为繁琐的工作。针对这一情况，山东、浙江采取了社会化采集模式，实际中将日常基层基础工作与对外国人的调查、管理和服务结合起来，依托嫁接到单位和小区的专门系统，依靠社区、物业公司等环节获得准确信息，同时派设专门人员实行管理，充分利用户口协管员、外管联络员和外管信息员队伍，发动和依靠群众落实管理工作。这种以“业控人”和“以房管人”的管理模式⑥，是今后针对散居社会面人员住宿登记管理的运行模式，能在一定程度上做到“来时登，去即销，底数清，情况明，管得住，控得牢”。 三、公安机关外国人实有人口管理的重点内容及建议
通过上述内容的分析，笔者认为当前外国人实有人口管控工作具有辐射面广、控制难度大等特点，因而在实际工作中，要想面面俱到是不太容易的，如何在有所侧重的基础上实施以点带面，点面结合的管理方式，是下一步开展外国人实有人口管控工作的重点探索。根据新《出境入境管理法》第四章第二十九有关住宿登记的管理规定及指导思想，笔者有以下两点看法：
（一）抓好三个面
外国人入境后，社区或聚居区是其生活、工作的基本依托，因
而也是大部分涉外案（事）件及矛盾纠纷的高发地区。因此，在做好外国人基础信息管理工作的同时，还应充分关注与外国人密切相关的“旅馆业、社区及单位”三个方面的管理。
具体来说，旅馆业是外国人入境后通常都会选择的居住场所，也是外国人住宿登记管理的重中之重，做好与旅馆业的信息对接工作，可以在第一时间掌握来华人员的基本情况，及时发现可疑人员、可疑线索，从源头上堵塞管控漏洞，最大限度的消除隐患；其次，单位，特别是大专院校、涉外接待单位是实现外国人动态管控的另一关键因素，目前已经有部分地区的大专院校、涉外单位设置“联络员制度”，有的地方还将旅馆业的信息系统安装到大专院校，由专门人员进行信息录入，这一管理形式，不仅能很好的实现了住宿登记管理的效果，还可以在一定程度上为日后的“轨迹”管控奠定管理基础。新法中规定的24小时上报登记制度以及公安部颁发的《公安派出所外国人住宿登记管理办法》都为以上两项制度的实施提供了法律依据与可靠保障。再次，注重散居社会面的外国人管理，是今后住宿登记管理的另一发展方向，这一管控方式可以弥补前两者管理下的“真空地带”，将获取外国人信息的触角延伸到阵地最前沿，切实做到以点代面。
（二）重視一个点
境外来华人员数量大幅增加，仅仅依靠基层民警的人力资源来解决外国人实有人口的管控问题，并非长远之计。新《出境入境管理法》在推动全国统一信息化平台建设的同时，也对基层实有人口数据的基础登记工作提出了更高要求，重视数据的收集、登记、对接与联网是出入境管理平台联网共享的基础，也是以数据为依据，凭数据定管控的基本条件。
公安外国人管理工作的基础在于基层，要实行“动态式”的外国人管控路径，就必须打好基础，做实基层，切实将外国人纳入实有人口管理，才能最终实现对外国人管控的长效目标。
注释：
[1]新世纪以来外国人入境人数每年递增10%.余晓洁.http：//news.eastday.com/c/20120425/u1a6514308.html.
[2]加强实有人口管理工作的几点思考.人民公安报/2010年/3月/24日/第008版.
[3]上海市公安局虹口分局课题组.论实有人口管理模式的重构与完善.上海公安高等专科学校学报.2010.2.
[4]太原市公安局实有人口管理工作规范.第二条.
[5]满洲里市公安局积极行动推进"三大系统"的对接联网工作..http：//www.nmg.xinhuanet.com/nmgwq/2008-04/23/content_13068061.htm2008，4，23.
[6]区翠明.公安机关将外国人纳入实有人口管理研究.2012.6.
参考文献：
[1]张雷.公安人口管理.北京：中国人民公安大学出版社.2012.
[2]刘宏斌.公安人口管理.北京：中国人民公安大学出版社.2008.
[3]将外国人纳入实有人口管理.法制网.2013年5月31日http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2008-10/06/content_954764.htm.