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一、引言
超过3900条的质询、长达27小时的讨论、密集的19场会议，这是今年三月香港政府预算案面对的考验。3月21日，香港立法会财务委员会开始审核港府递交的新一年度财政预算案，首日会议关注环境、财经、公务员聘用等方面的开支，细致到特首曾荫权花几千元参与公务及社交活动，都要向立法会交代。
常言道“阳光是最好的防腐剂”，香港政府的“动真格”使大陆的预算公开为之一震，伴随着经济改革逐渐步入“深水区”，在既得利益集团相对清晰地形成新格局下，如何打开预算的暗箱拥抱阳光，值得我们深入思考。
二、“预算公开”的面孔
（一）本体论之维度
“预算公开”可以在静态和动态两种意义上使用：静态的预算公开指公开了的政府年度财政计划；而动态的则指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程都应当以适当方式向公众公开。公共资金“取之于民，用之于民”，为保障公共资金的取得和使用符合公共利益，仅公开决议后的预算是不够的，而应将预算的全过程都置于公众的监督之下。据此，本文所称的预算公开即动态的预算公开。
（二）价值论之维度
1、有限政府与预算公开。有限政府理论倡导个人应当享有不依赖于政府的生命、自由、健康和财产权利，政府成立的目的只是为了保护人们的上述自然权利。由于预算制度确立的最终目的是为了防止公民的合法权利受到侵害，因而，其作为构建有限政府的重要制度支持，在具体的有关预算审批和监督等具有控权功能的相关规定上，就不应流于形式，而必须客观全面、细致深入。这就要求预算的基本内容及各项动态活动程序实现对社会公众的公开，让公众“知悉”其运作的状况，进而了解其中是否可能存在滥用和乱用行政权的漏洞。因此，预算公开是限制政府权力的必然要求。
2、责任政府与预算公开。“关于政府活动结果的公共信息缺乏，对政府的公开控制就是盲目的、摸索中的”。我国宪法第27条规定：“一切国家机关……实行工作责任制”，这表明我国的政府也是一个责任政府，有义务向公众公开预算并接受监督。“如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责人的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。”
3、法治政府与预算公开。“法治政府，要求在宪政精神，也就是主权在民、公民权利本位基本价值观的指导下，实现政府行为的民主化和法治化。”“法治”是与“人治”相对立的概念，其最核心的思想就是法律的至高无上的权威，在政府治理活动中，它要求行政机关依法行政，接受到法律的监督和控制。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民作为行政权的最终归属主体，有权对其进行监督。而监督又以公开为前提，因为“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”“没有公开则无所谓正义。”可以说，法治政府的一个重要特征就是行政公开。
三、他们何以至此
自2008年《政府信息公开条例》和财政部《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》实施以来，除了个别地区和部门外，多数地方还在以“国家秘密”为由，对社会公众公开地方政府预算的要求置之不理。正如梁发芾所言：“预算公开，到了圆梦的时候，但是，圆梦的路，或许仍然充满荆棘。”
（一）传统文化观念的影响
从政府官员层面看，中国封建文化传统奉行的“民可使由之，不可使知之”的愚民哲学和文化专制主义，至今仍影响着民众的政治心理和价值取向，从而成为政府信息公开的一大障碍。大多数官员将掌握的信息作为一种特权，造成信息公开时往往是被动或者避重就轻，形式主义严重。从公众层面，公民对社会缺乏责任的客人意识在没有相应的制度建设的情况下长期存在，参与政治过程和政治决策的意识不强。无怪乎有学者说“信息公开不仅仅是一个法律问题，同时也是一个大众心理学问题。”
（二）政府机关的部门利益导致其公开预算的主观愿望不强
当前，我国虽然实行社会主义市场经济体制，但政府仍然是市场的主导，政府手中掌握有绝大部分信息资源，这些难免成为有些政府机关甚至个人牟取私利的资源。阳光的反面是阴影，政府对预算信息的“垄断”，不仅背离了人民授权的初衷损害了人民利益，也与建立“阳光政府”依法行政的大道南辕北辙，甚至导致“寻租”与腐败。正是长期以来形成的“对上高度负责，对下漠不关心”的应付评估考核的“政绩思维”模式导致了预算公开的虚无和公民预算知情权被严重侵害。
（三）非政府组织的缺位
纵观各国政府信息公开立法的实践，大量非政府组织是催生各国政府信息公开法律制度的生力军。日本信息公开法制的建立即为此提供了有力的佐证。正是在人权协会、日本消费者联盟、妇女联合会等非政府组织的大力推动下，日本各地方团体才陆续出台了相应的政府信息公开条例，从而促使日本信息公开法的出台。在英美等国，类似情况同样存在。反观我国，各类非政府组织的发展先天不足，难以作为一个利益共同体充当代言人的角色对政府施压，我国预算公开甚至是政府信息公开现状不容乐观也就不难理解了。
（四）政府职能尚未得到根本转变
两千多年的封建专制政体和脱胎于前苏联的高度集权的行政管理体制对政府和公民的关系产生了深远的影响，造成传统的行政管理片面强调政府的管理性和公民的服从性，政府和公民的地位是不平等的。由于我国的政府信息服务体系产生于计划经济时期，其主要功能是自我服务、内部使用。要把政府信息向公众开放，变成一种社会资源，会涉及政府职能转变、部门利益和整体利益协调等诸多问题，在目前政府职能尚未得到根本转变的情况下，要实现政府信息完全公开，任重而道远。
四、解决对策
笔者在查阅大量资料的基础上，不仅从预算本身，还借鉴了财政公开的相关内容，自行进行了总结梳理，通过探讨方法论的形式来表达对该问题的看法。
1、依法公开原则。“依法公开”是指预算公开必须由财政预算公开的主体在法定权限范围内按照法定程序进行公开。就是预算公开主体、范围与内容由法律规定，公众获得财政预算信息的权利由法律授予，预算公开义务的履行、责任的追究必须依据和遵守法律法规。亦即做到主体合法、依据合法和程序合法。强调依法公开，是规范预算行为，提高预算透明度，防止滥用权力以维护公众利益的需要。预算公开还有很长的路要走，制定和完善相关法律，让预算公开成为政府的“规定动作”还需做坚持不懈的努力。在法律尚未出台之前,已经施行的《政府信息公开条例》便是可以据此作为的依据。此外，今年两会热议的预算法修改事宜，笔者认为要明确规定预算公开的范围和程序，应在其中增加对预算公开的明确规定,各级政府必须将编制的预算草案预先公之于众,接受查询、质询、征求意见；审查通过的预算法律文本必须及时公之于众,接受社会监督。
2、普遍权利原则。在当今无论是构建和谐社会之需要，还是服务型政府本身之基础，都要求遵循“以人为本”的民主治理理念，使政府的治理活动由“为民作主”转变为“让民作主’，通过公民的参与来确保其存在基础的合法性。而参与的前提首先是知悉，因此，确立公民的预算知情权便是题中之一。公民的预算知情权作为构建现代服务型政府应有之内容，至少应当包括以下两个方面:一是通过立法确立公民了解预算信息及预算活动程序的途径;二是通过司法实现公民在知情权受到侵害时的救济。
3、静态信息与动态程序的同步公开。由于预算信息的公开是静态的，它只是预算活动的具体载体，动态的预算活动才是公共预算的核心内容。因而，预算行政程序和人大及其常委会的审批及监督工作的具体情况的公开状况，公民参与的程度，才是判断是否符合预算公开原则的更高标准。预算是国家为公众提供公共产品和服务的行为，其职能是满足社会公共需要。“为实现自己的需要，公民不仅有权知道预算运行的情况，而且在一定的条件下要求可以参与到具体的预算活动程序中来，保护自己的合法权益。”因此，预算公开不仅要求政府作出行政行为时应告知和说明理由，还应该通过听证等制度的建立赋予公众参与的权利，使公众在参与中更直接地知情。
4、责任原则。完善法律责任的追究机制。能否保障预算信息公开重要的在于监督和救济，以及后置的责任追究。没有救济的权利就不是权利。也正是因为缺少后置责任的规定，造成若干年来我国政府机关工作人员“不公开公开都一样”、“多一事不如少一事”的思维定势。而在国外，对故意封锁信息、隐瞒信息的行为，轻则追究行政责任给与相关责任人行政处分，重则追究刑事责任。因此，有必要在政务信息法之中直接规定官员的行政责任，以保证预算信息真正的公开。
五、写在最后的话
紧要关头，就那么几步路。这话，不仅适合个人，也适合一个国家。
中国政府预算走向公共化的转型之路，就是中国走向现代化的缩影与体现。对一个国家来说，预算公开一小步，宪政文明一大步。如何给未来的中国预算改革树立更清晰的坐标，如何实现公共化所要求的法治性与民主性，不仅是战术选择，还是战略抉择。
笔者于5月21日获悉，财政部当日宣布，截至5月20日，报送全国人大审议预算的98个中央部门中，已有88个公开了2011年部门预算。可见，今年无疑是我国财政预算公开大踏步向前迈进的一年，然而之于未来，我们依旧在路上。
（作者单位：厦门大学法学院）
超过3900条的质询、长达27小时的讨论、密集的19场会议，这是今年三月香港政府预算案面对的考验。3月21日，香港立法会财务委员会开始审核港府递交的新一年度财政预算案，首日会议关注环境、财经、公务员聘用等方面的开支，细致到特首曾荫权花几千元参与公务及社交活动，都要向立法会交代。
常言道“阳光是最好的防腐剂”，香港政府的“动真格”使大陆的预算公开为之一震，伴随着经济改革逐渐步入“深水区”，在既得利益集团相对清晰地形成新格局下，如何打开预算的暗箱拥抱阳光，值得我们深入思考。
二、“预算公开”的面孔
（一）本体论之维度
“预算公开”可以在静态和动态两种意义上使用：静态的预算公开指公开了的政府年度财政计划；而动态的则指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程都应当以适当方式向公众公开。公共资金“取之于民，用之于民”，为保障公共资金的取得和使用符合公共利益，仅公开决议后的预算是不够的，而应将预算的全过程都置于公众的监督之下。据此，本文所称的预算公开即动态的预算公开。
（二）价值论之维度
1、有限政府与预算公开。有限政府理论倡导个人应当享有不依赖于政府的生命、自由、健康和财产权利，政府成立的目的只是为了保护人们的上述自然权利。由于预算制度确立的最终目的是为了防止公民的合法权利受到侵害，因而，其作为构建有限政府的重要制度支持，在具体的有关预算审批和监督等具有控权功能的相关规定上，就不应流于形式，而必须客观全面、细致深入。这就要求预算的基本内容及各项动态活动程序实现对社会公众的公开，让公众“知悉”其运作的状况，进而了解其中是否可能存在滥用和乱用行政权的漏洞。因此，预算公开是限制政府权力的必然要求。
2、责任政府与预算公开。“关于政府活动结果的公共信息缺乏，对政府的公开控制就是盲目的、摸索中的”。我国宪法第27条规定：“一切国家机关……实行工作责任制”，这表明我国的政府也是一个责任政府，有义务向公众公开预算并接受监督。“如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责人的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。”
3、法治政府与预算公开。“法治政府，要求在宪政精神，也就是主权在民、公民权利本位基本价值观的指导下，实现政府行为的民主化和法治化。”“法治”是与“人治”相对立的概念，其最核心的思想就是法律的至高无上的权威，在政府治理活动中，它要求行政机关依法行政，接受到法律的监督和控制。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民作为行政权的最终归属主体，有权对其进行监督。而监督又以公开为前提，因为“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”“没有公开则无所谓正义。”可以说，法治政府的一个重要特征就是行政公开。
三、他们何以至此
自2008年《政府信息公开条例》和财政部《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》实施以来，除了个别地区和部门外，多数地方还在以“国家秘密”为由，对社会公众公开地方政府预算的要求置之不理。正如梁发芾所言：“预算公开，到了圆梦的时候，但是，圆梦的路，或许仍然充满荆棘。”
（一）传统文化观念的影响
从政府官员层面看，中国封建文化传统奉行的“民可使由之，不可使知之”的愚民哲学和文化专制主义，至今仍影响着民众的政治心理和价值取向，从而成为政府信息公开的一大障碍。大多数官员将掌握的信息作为一种特权，造成信息公开时往往是被动或者避重就轻，形式主义严重。从公众层面，公民对社会缺乏责任的客人意识在没有相应的制度建设的情况下长期存在，参与政治过程和政治决策的意识不强。无怪乎有学者说“信息公开不仅仅是一个法律问题，同时也是一个大众心理学问题。”
（二）政府机关的部门利益导致其公开预算的主观愿望不强
当前，我国虽然实行社会主义市场经济体制，但政府仍然是市场的主导，政府手中掌握有绝大部分信息资源，这些难免成为有些政府机关甚至个人牟取私利的资源。阳光的反面是阴影，政府对预算信息的“垄断”，不仅背离了人民授权的初衷损害了人民利益，也与建立“阳光政府”依法行政的大道南辕北辙，甚至导致“寻租”与腐败。正是长期以来形成的“对上高度负责，对下漠不关心”的应付评估考核的“政绩思维”模式导致了预算公开的虚无和公民预算知情权被严重侵害。
（三）非政府组织的缺位
纵观各国政府信息公开立法的实践，大量非政府组织是催生各国政府信息公开法律制度的生力军。日本信息公开法制的建立即为此提供了有力的佐证。正是在人权协会、日本消费者联盟、妇女联合会等非政府组织的大力推动下，日本各地方团体才陆续出台了相应的政府信息公开条例，从而促使日本信息公开法的出台。在英美等国，类似情况同样存在。反观我国，各类非政府组织的发展先天不足，难以作为一个利益共同体充当代言人的角色对政府施压，我国预算公开甚至是政府信息公开现状不容乐观也就不难理解了。
（四）政府职能尚未得到根本转变
两千多年的封建专制政体和脱胎于前苏联的高度集权的行政管理体制对政府和公民的关系产生了深远的影响，造成传统的行政管理片面强调政府的管理性和公民的服从性，政府和公民的地位是不平等的。由于我国的政府信息服务体系产生于计划经济时期，其主要功能是自我服务、内部使用。要把政府信息向公众开放，变成一种社会资源，会涉及政府职能转变、部门利益和整体利益协调等诸多问题，在目前政府职能尚未得到根本转变的情况下，要实现政府信息完全公开，任重而道远。
四、解决对策
笔者在查阅大量资料的基础上，不仅从预算本身，还借鉴了财政公开的相关内容，自行进行了总结梳理，通过探讨方法论的形式来表达对该问题的看法。
1、依法公开原则。“依法公开”是指预算公开必须由财政预算公开的主体在法定权限范围内按照法定程序进行公开。就是预算公开主体、范围与内容由法律规定，公众获得财政预算信息的权利由法律授予，预算公开义务的履行、责任的追究必须依据和遵守法律法规。亦即做到主体合法、依据合法和程序合法。强调依法公开，是规范预算行为，提高预算透明度，防止滥用权力以维护公众利益的需要。预算公开还有很长的路要走，制定和完善相关法律，让预算公开成为政府的“规定动作”还需做坚持不懈的努力。在法律尚未出台之前,已经施行的《政府信息公开条例》便是可以据此作为的依据。此外，今年两会热议的预算法修改事宜，笔者认为要明确规定预算公开的范围和程序，应在其中增加对预算公开的明确规定,各级政府必须将编制的预算草案预先公之于众,接受查询、质询、征求意见；审查通过的预算法律文本必须及时公之于众,接受社会监督。
2、普遍权利原则。在当今无论是构建和谐社会之需要，还是服务型政府本身之基础，都要求遵循“以人为本”的民主治理理念，使政府的治理活动由“为民作主”转变为“让民作主’，通过公民的参与来确保其存在基础的合法性。而参与的前提首先是知悉，因此，确立公民的预算知情权便是题中之一。公民的预算知情权作为构建现代服务型政府应有之内容，至少应当包括以下两个方面:一是通过立法确立公民了解预算信息及预算活动程序的途径;二是通过司法实现公民在知情权受到侵害时的救济。
3、静态信息与动态程序的同步公开。由于预算信息的公开是静态的，它只是预算活动的具体载体，动态的预算活动才是公共预算的核心内容。因而，预算行政程序和人大及其常委会的审批及监督工作的具体情况的公开状况，公民参与的程度，才是判断是否符合预算公开原则的更高标准。预算是国家为公众提供公共产品和服务的行为，其职能是满足社会公共需要。“为实现自己的需要，公民不仅有权知道预算运行的情况，而且在一定的条件下要求可以参与到具体的预算活动程序中来，保护自己的合法权益。”因此，预算公开不仅要求政府作出行政行为时应告知和说明理由，还应该通过听证等制度的建立赋予公众参与的权利，使公众在参与中更直接地知情。
4、责任原则。完善法律责任的追究机制。能否保障预算信息公开重要的在于监督和救济，以及后置的责任追究。没有救济的权利就不是权利。也正是因为缺少后置责任的规定，造成若干年来我国政府机关工作人员“不公开公开都一样”、“多一事不如少一事”的思维定势。而在国外，对故意封锁信息、隐瞒信息的行为，轻则追究行政责任给与相关责任人行政处分，重则追究刑事责任。因此，有必要在政务信息法之中直接规定官员的行政责任，以保证预算信息真正的公开。
五、写在最后的话
紧要关头，就那么几步路。这话，不仅适合个人，也适合一个国家。
中国政府预算走向公共化的转型之路，就是中国走向现代化的缩影与体现。对一个国家来说，预算公开一小步，宪政文明一大步。如何给未来的中国预算改革树立更清晰的坐标，如何实现公共化所要求的法治性与民主性，不仅是战术选择，还是战略抉择。
笔者于5月21日获悉，财政部当日宣布，截至5月20日，报送全国人大审议预算的98个中央部门中，已有88个公开了2011年部门预算。可见，今年无疑是我国财政预算公开大踏步向前迈进的一年，然而之于未来，我们依旧在路上。
（作者单位：厦门大学法学院）