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汶川大地震发生后，各级政府救灾的有力有序有效，赢得了国内群众和国际社会的一致好评。抗震救灾中，法律在无声无息之间呈现出巨大力量。下一步，如何更好地修订防震减灾法，如何在灾后恢复重建中更充分地发挥法治的力量，如何更注重应急管理中程序的作用，防震减灾法亟须“补漏”。
防震减灾法经受住实践检验
5月12日14时46分，新华网发布消息：四川汶川发生7.8级(后修订为8.0级)强烈地震；15时55分，新华网发出快讯：胡锦涛总书记作出重要指示，要求尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全。温家宝总理赶赴灾区。16时，新华社消息：民政部已从西安中央救灾物资储备库紧急调拨5000顶救灾帐篷支援四川灾区；16时49分国家地震局召开新闻发布会，宣布中国地震局已启动一级预案，一支180人的救援队已经集结；19时22分，温家宝抵达成都并赶往地震灾区，指挥抗震救灾工作。相关部门成立的8个救灾工作小组随总理而行。民政部、财政部、卫生部、交通运输部、公安部等，也都在第一时间投入到这场抢险救灾活动中。
距汶川大地震发生1小时22分，总参谋部立即启动应急预案，成都军区派出人员前往震中了解情况。此后，人民解放军和武警部队共出动11万余人参与抗震救灾，涉及20余个兵种。
地震发生后，四川省地震局立即启动了破坏性地震应急预案，有关工作人员在5月12日14时50分已经奔赴灾区。与此同时，受地震影响的其他省市区也在第一时间启动应急预案。
…………
所有这些行动正与防震减灾法的规定一一对应。按照防震减灾法的规定，在国务院的领导下，国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作；中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的防震减灾任务；造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院应当成立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。
破坏性地震发生后，有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。
“在防震减灾法出台的10年间，我国没有发生较大的地震，所以，有很多制度是否有效并没有得到实践的检验。”中国社会科学院法学研究所研究员、防震减灾法起草小组成员莫纪宏对记者说，此次汶川大地震发生后的一系列救援工作证明，这部法律所确立的灾害应急制度对抗震救灾工作起到了很好的组织和制度保障作用。
莫纪宏告诉记者，突发事件应对法实际上来源于防震减灾法，一些应急预案也是根据防震减灾法制定的。与之相配套，还有《破坏性地震应急条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《地震预报管理条例》以及《地震安全性评价管理条例》4个行政法规和一系列的部门规章及地方性法规。
“因此，在汶川地震时，发挥最大作用的恐怕还是防震减灾法及其4个附属法规。”莫纪宏说。
防震减灾法修订意外延期
6月24—26日，汶川大地震后的第一次全国人大常委会会议召开。按照全国人大常委会2008年立法计划，原定列入本次常委会审议的防震减灾法（修订草案），并未如期提起审议。
据悉，在汶川大地震发生前，国务院法制办正在研究修改防震减灾法，修订草案的建议稿5月11日上报国务院，准备马上讨论，并按计划在6月份提请全国人大常委会审议。就在第二天，汶川大地震发生了。
“我们需要根据汶川大地震的情况，进一步总结经验再修订防震减灾法。”在不久前，由《中国应急管理》杂志社和中国政法大学法治政府研究院组织的“抗震救灾中的公共应急法制”研讨会上，国务院法制办农林司司长王振江如是说。
为了更好地做好抗震救灾和灾后恢复重建工作，审议好防震救灾法修订草案，6月26日全国人大常委会会议闭幕后，特地安排了题为《中国地震灾害与防震减灾》专题讲座。
“5•12”汶川大地震的发生，是对我国公共应急法制的一次严峻考验。许多应急专家、法律学者认为，我国应急管理体系建设很有成效，在这次抗震救灾中发挥了重大作用。但是，防震减灾法在实施10年之后，一些问题也开始凸显。莫纪宏曾多次参与这些法律、法规的起草。他坦言防震减灾法的一些条文内容比较空泛，针对性不强。例如，关于恢复重建的内容，防震减灾法只有两条，一个是关于重建规划，一个是关于地震遗址。这显然是不完善的。
2008年7月11日，全国人大常委会官方网站刊登了全国人大教科文卫委员会委员马德秀的文章。她认为，当前我国防震减灾能力仍存在不少有待完善的问题：全国地震监测预报基础依然薄弱，地震观测所获得的信息量远未满足需求；全社会防御地震灾害能力明显不足，农村基本不设防，不少重大工程地震灾难潜在风险较高，公众防震减灾素质不高，重大地震往往造成较多人员伤亡和财产损失；防震减灾投入总体不足，缺乏对非政府组织及个人等社会资金的有效引导，尚未从根本上解决投入管道单一的问题等。今年即将进入审议的防震减灾法的修订，大有可为。
好的经验应在修法中体现
中国各级政府及时有效的救援行动，得到了海内外华人以及国际社会的一致肯定。
5月17日，联合国秘书长潘基文在联合国总部表示，中国政府对四川等地发生的特大地震灾害开展了迅速、有效的救灾工作。
“大量富有成效的工作，尽可能地减少了地震造成的人员与财产损失，也为修订防震减灾法提供了许多鲜活的素材。”莫纪宏说。
5月22日，全国人大常委会委员长吴邦国在听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报后指出，要研究修订突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性，为抗震救灾和应对突发事件提供法律保障。
“防震减灾法的修订计划是在汶川地震之前提出来的，这是完善我国防震减灾制度自身的需要，而不是因为有了大地震才临时想起来要修订这部法律。”莫纪宏对记者说，在防震减灾法出台10年之际，全国人大常委会将该法列入拟修订的法律范围之内，反映了我国立法工作尊重科学、尊重实践的特点。
莫纪宏认为，修订法律时要注意吸收这次抗震中一些好的做法，将其上升为法律。比如，从此次汶川大地震应急的情况来看，主要是依靠人民解放军和武警部队的力量进行的，防震减灾法应更加明确人民解放军和武警部队在地震应急中的法律地位和作用；因地震造成重灾区的政府部门组成人员残缺不全的，应当规定一个临时的处置原则，或者规定由上级政府临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动；对于像全国哀悼日这样的制度，应当在修改法律时加以明确，对这种决定哀悼日的行为赋予正式的法律效力等。
防震减灾的科学与民主
一些专家认为，防震减灾法的修订，极有可能成为汶川大地震后，全国人大常委会审议的第一个与应急相关的法律案。
马德秀建议，在防震减灾法修订中对于抗震减灾规划部分，应该明确树立以人为中心的城市建设新思路。可以规定，城市应编制比较成熟的城市信息系统，以提供城市建筑分布和类型、城市交通和通讯、公共配套设施等对地震灾害防御决策及震后救援起关键作用的信息。
她希望防震减灾规划的制订程序更加民主，对涉及民生的重大公共事项，应充分尊重民众意见，比如规划报送审批前，向社会公示并召开听证会。
“程序的科学性和民主性，对于灾后规划的科学和民主十分重要。”中国政法大学教授王万华同样强调灾后规划中程序的作用。她认为，灾后重建，是一个利益重新分配的过程，因为原来的利益格局被打破了。恢复重建，不仅仅由政府来主导，还必须有一个机制让各种利益和声音都提出来，在决策中真正考虑这些利益和声音。莫纪宏也认为，救灾工作是一项非常复杂的任务，我国已经进入法治化社会，各方面的社会关系已经基本法治化，在这种情况下就要考虑各方面利益的平衡问题。例如，参与救灾单位的救助义务问题，参与救灾人员受伤后应当受到的补偿问题，受灾群众安置中的利益平衡问题，政府救助资金的合理分配问题等，需要用法律来加以规定。
对于防震减灾法的修订，莫纪宏建议，要重点考虑以下方面：有关建筑物、构筑物等建筑设施，不按抗震设防标准和建筑设计规范的要求建设的，要进一步明确规定相关责任人应承担的法律责任；对震后丧失基本生产和生活能力的受灾群众，应规定法律上的救济标准；对政府信息公开问题，也应结合防震减灾工作特点予以细化。
而中国人民大学教授莫于川则十分看重应急法制中的“心理干预”。
他建议，在即将修订的防震减灾法中，把心理干预、心理援助的机制明确写进去，从法律上促进心理干预、心理援助的队伍建设和经验提升。
震后社会各界踊跃捐款是我国灾害救助工作的一个重要特色，但是，在目前的灾害捐助活动中，也出现了许多在法律上需要加以解决的问题。例如，捐赠人对捐款的监督问题，捐赠人如何享有税收政策上的优惠问题，政府财政扶持与社会捐款使用用途的分工问题等。许多专家呼吁，这些问题也都需要用法律加以明确。
防震减灾法经受住实践检验
5月12日14时46分，新华网发布消息：四川汶川发生7.8级(后修订为8.0级)强烈地震；15时55分，新华网发出快讯：胡锦涛总书记作出重要指示，要求尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全。温家宝总理赶赴灾区。16时，新华社消息：民政部已从西安中央救灾物资储备库紧急调拨5000顶救灾帐篷支援四川灾区；16时49分国家地震局召开新闻发布会，宣布中国地震局已启动一级预案，一支180人的救援队已经集结；19时22分，温家宝抵达成都并赶往地震灾区，指挥抗震救灾工作。相关部门成立的8个救灾工作小组随总理而行。民政部、财政部、卫生部、交通运输部、公安部等，也都在第一时间投入到这场抢险救灾活动中。
距汶川大地震发生1小时22分，总参谋部立即启动应急预案，成都军区派出人员前往震中了解情况。此后，人民解放军和武警部队共出动11万余人参与抗震救灾，涉及20余个兵种。
地震发生后，四川省地震局立即启动了破坏性地震应急预案，有关工作人员在5月12日14时50分已经奔赴灾区。与此同时，受地震影响的其他省市区也在第一时间启动应急预案。
…………
所有这些行动正与防震减灾法的规定一一对应。按照防震减灾法的规定，在国务院的领导下，国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作；中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的防震减灾任务；造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院应当成立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。
破坏性地震发生后，有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。
“在防震减灾法出台的10年间，我国没有发生较大的地震，所以，有很多制度是否有效并没有得到实践的检验。”中国社会科学院法学研究所研究员、防震减灾法起草小组成员莫纪宏对记者说，此次汶川大地震发生后的一系列救援工作证明，这部法律所确立的灾害应急制度对抗震救灾工作起到了很好的组织和制度保障作用。
莫纪宏告诉记者，突发事件应对法实际上来源于防震减灾法，一些应急预案也是根据防震减灾法制定的。与之相配套，还有《破坏性地震应急条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《地震预报管理条例》以及《地震安全性评价管理条例》4个行政法规和一系列的部门规章及地方性法规。
“因此，在汶川地震时，发挥最大作用的恐怕还是防震减灾法及其4个附属法规。”莫纪宏说。
防震减灾法修订意外延期
6月24—26日，汶川大地震后的第一次全国人大常委会会议召开。按照全国人大常委会2008年立法计划，原定列入本次常委会审议的防震减灾法（修订草案），并未如期提起审议。
据悉，在汶川大地震发生前，国务院法制办正在研究修改防震减灾法，修订草案的建议稿5月11日上报国务院，准备马上讨论，并按计划在6月份提请全国人大常委会审议。就在第二天，汶川大地震发生了。
“我们需要根据汶川大地震的情况，进一步总结经验再修订防震减灾法。”在不久前，由《中国应急管理》杂志社和中国政法大学法治政府研究院组织的“抗震救灾中的公共应急法制”研讨会上，国务院法制办农林司司长王振江如是说。
为了更好地做好抗震救灾和灾后恢复重建工作，审议好防震救灾法修订草案，6月26日全国人大常委会会议闭幕后，特地安排了题为《中国地震灾害与防震减灾》专题讲座。
“5•12”汶川大地震的发生，是对我国公共应急法制的一次严峻考验。许多应急专家、法律学者认为，我国应急管理体系建设很有成效，在这次抗震救灾中发挥了重大作用。但是，防震减灾法在实施10年之后，一些问题也开始凸显。莫纪宏曾多次参与这些法律、法规的起草。他坦言防震减灾法的一些条文内容比较空泛，针对性不强。例如，关于恢复重建的内容，防震减灾法只有两条，一个是关于重建规划，一个是关于地震遗址。这显然是不完善的。
2008年7月11日，全国人大常委会官方网站刊登了全国人大教科文卫委员会委员马德秀的文章。她认为，当前我国防震减灾能力仍存在不少有待完善的问题：全国地震监测预报基础依然薄弱，地震观测所获得的信息量远未满足需求；全社会防御地震灾害能力明显不足，农村基本不设防，不少重大工程地震灾难潜在风险较高，公众防震减灾素质不高，重大地震往往造成较多人员伤亡和财产损失；防震减灾投入总体不足，缺乏对非政府组织及个人等社会资金的有效引导，尚未从根本上解决投入管道单一的问题等。今年即将进入审议的防震减灾法的修订，大有可为。
好的经验应在修法中体现
中国各级政府及时有效的救援行动，得到了海内外华人以及国际社会的一致肯定。
5月17日，联合国秘书长潘基文在联合国总部表示，中国政府对四川等地发生的特大地震灾害开展了迅速、有效的救灾工作。
“大量富有成效的工作，尽可能地减少了地震造成的人员与财产损失，也为修订防震减灾法提供了许多鲜活的素材。”莫纪宏说。
5月22日，全国人大常委会委员长吴邦国在听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报后指出，要研究修订突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性，为抗震救灾和应对突发事件提供法律保障。
“防震减灾法的修订计划是在汶川地震之前提出来的，这是完善我国防震减灾制度自身的需要，而不是因为有了大地震才临时想起来要修订这部法律。”莫纪宏对记者说，在防震减灾法出台10年之际，全国人大常委会将该法列入拟修订的法律范围之内，反映了我国立法工作尊重科学、尊重实践的特点。
莫纪宏认为，修订法律时要注意吸收这次抗震中一些好的做法，将其上升为法律。比如，从此次汶川大地震应急的情况来看，主要是依靠人民解放军和武警部队的力量进行的，防震减灾法应更加明确人民解放军和武警部队在地震应急中的法律地位和作用；因地震造成重灾区的政府部门组成人员残缺不全的，应当规定一个临时的处置原则，或者规定由上级政府临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动；对于像全国哀悼日这样的制度，应当在修改法律时加以明确，对这种决定哀悼日的行为赋予正式的法律效力等。
防震减灾的科学与民主
一些专家认为，防震减灾法的修订，极有可能成为汶川大地震后，全国人大常委会审议的第一个与应急相关的法律案。
马德秀建议，在防震减灾法修订中对于抗震减灾规划部分，应该明确树立以人为中心的城市建设新思路。可以规定，城市应编制比较成熟的城市信息系统，以提供城市建筑分布和类型、城市交通和通讯、公共配套设施等对地震灾害防御决策及震后救援起关键作用的信息。
她希望防震减灾规划的制订程序更加民主，对涉及民生的重大公共事项，应充分尊重民众意见，比如规划报送审批前，向社会公示并召开听证会。
“程序的科学性和民主性，对于灾后规划的科学和民主十分重要。”中国政法大学教授王万华同样强调灾后规划中程序的作用。她认为，灾后重建，是一个利益重新分配的过程，因为原来的利益格局被打破了。恢复重建，不仅仅由政府来主导，还必须有一个机制让各种利益和声音都提出来，在决策中真正考虑这些利益和声音。莫纪宏也认为，救灾工作是一项非常复杂的任务，我国已经进入法治化社会，各方面的社会关系已经基本法治化，在这种情况下就要考虑各方面利益的平衡问题。例如，参与救灾单位的救助义务问题，参与救灾人员受伤后应当受到的补偿问题，受灾群众安置中的利益平衡问题，政府救助资金的合理分配问题等，需要用法律来加以规定。
对于防震减灾法的修订，莫纪宏建议，要重点考虑以下方面：有关建筑物、构筑物等建筑设施，不按抗震设防标准和建筑设计规范的要求建设的，要进一步明确规定相关责任人应承担的法律责任；对震后丧失基本生产和生活能力的受灾群众，应规定法律上的救济标准；对政府信息公开问题，也应结合防震减灾工作特点予以细化。
而中国人民大学教授莫于川则十分看重应急法制中的“心理干预”。
他建议，在即将修订的防震减灾法中，把心理干预、心理援助的机制明确写进去，从法律上促进心理干预、心理援助的队伍建设和经验提升。
震后社会各界踊跃捐款是我国灾害救助工作的一个重要特色，但是，在目前的灾害捐助活动中，也出现了许多在法律上需要加以解决的问题。例如，捐赠人对捐款的监督问题，捐赠人如何享有税收政策上的优惠问题，政府财政扶持与社会捐款使用用途的分工问题等。许多专家呼吁，这些问题也都需要用法律加以明确。