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摘要：由计划体制向市场体制演进的社会转型和由数字技术推动的市场结构升级，导致了在计划体制下建立的“专业分工一行业分类”型文化管理体制框架不能适应日益拓展的文化市场需求。基于“同权分割”设计理念的小文化行业体制导致了文化行政部门在新兴文化管理领域的不良“博弈”。“魔兽门”事件集中反映了传统文化管理体制内部深层次的结构性矛盾。从一个侧面提出了深化国家文化管理体制改革、建立大文化部制的要求。
关键词：文化管理；体制改革；网络游戏；《魔兽世界》
中图分类号：G12 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2010)05-0129-06
2009年6月。国家新闻出版总署与文化部就网络游戏的主管权问题出现了重大分歧，开始了部门之间的权力“争夺战”。虽然中央机构编制委员会办公室一度介入，但问题仍然没有得到根本性解决。在这一争论过程中，网络媒体“爆炒”，网民热烈讨论。本文立足于实证调查，对这一问题进行实证研究。
一、“魔兽门”事件的起因与经过
“魔兽门”事件本质上是一起围绕网络游戏主管权而引发的文化行政部门之间管辖范围之争与行业博弈。2009年6月6日，网易公司以2亿美元的代价替代九城公司取得了美国暴雪公司开发的网络游戏产品《魔兽世界》在中国大陆的代理权。按照我国的相关规定，网易公司向新闻出版总署和文化部履行申报手续。据7月1日《北京日报》报道，新闻出版总署表示《魔兽世界》进入正常审批程序。7月下旬，文化部通过了《魔兽世界：燃烧的征途》的审批(备案号“文网进字[2009]006号”)。9月18日，《魔兽世界》正式“开服”。但此时网易公司没有收到新闻出版总署的放行通知。文化部的这一举动引发了新闻出版总署与文化部关于网络游戏监管权的争议。新闻出版总署认为该游戏未通过其审批就私自“开服”属于违规行为，并发布了一系列文件予以声明。与此同时，文化部也针对该游戏的审批权问题进行回应。文化部网络游戏有关负责人发表声明：根据中央编办《关于印发<中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释>的通知》(中央编办发[2009]35号)，文化部是网络游戏的主管部门，网络游戏不是出版物，《魔兽世界》不涉及出版环节，无需新闻出版总署审批。由此。关于网络游戏监管权问题的争议不断升级。在社会上引发热议，“对立双方由九城和网易变成了国务院两大部委”，《魔兽世界》的审批权归属问题升级为部门之间的博弈。
9月28日，新闻出版总署联合国家版权局、“扫黄打非”工作小组联合发布了《关于贯彻落实国务院<“三定”规定>和中央编办有关解释，进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》，强调凡是未经新闻出版总署前置审批就上网运营，或审批后擅自改变内容的网络游戏，都将被责令停止运营服务。文化部认为该通知与中编办“三定”规定中有关网络游戏管理权划分的规定不符。
9月29日，新闻出版总署以净化网络环境、迎接建国60周年为由，对包括《魔兽世界》在内的200多款游戏进行审查。并关掉了45款境外网游。文化部针对此举，重申文化部才是网游的主管部门，并再次解释了“网络游戏的网上出版”属于出版物环节的审查，由新闻出版总署负责，而网络游戏本身不属于出版物，应由文化部负责审批和管理。
11月2日，新闻出版总署发出通知，终止网易《魔兽世界》的审批，退回关于引进《魔兽世界》的申请。次日，文化部网络文化处负责人表示：目前网络游戏相关审批工作属于文化部管辖范围，新闻出版总署仅负责新闻出版物相关审批，因此所谓终止《魔兽世界》审批的说法并不成立，新闻出版总署的通知不符合有关规定。明显属于越权行为。至此，事件进一步升级，但至今仍未有明确的结论。
二、社会对两部委网络游戏主管权论争的看法
为了解“魔兽门”事件对社会的影响，课题组选择了大学生(338人)、文化管理干部(33人)、网络游戏商(14人)、其他(2人)进行了问卷调查，同时对网民的相关评论进行了统计分析。在接受调查的387人中，男性为241人，占62.3％；女性为146人，占37.7％。年龄结构上，20岁以下60人，占15.5％；21-30岁285人，占73.6％；31-40岁20人，占5.2％；41-50岁18人，占4.7％；51岁以上4人，占1.0％。学历结构上，大专及以下学历者16人，占4.1％；本科183人，占47.3％；研究生188人。占48.6％。
本次调查对象以青年人为主，40岁以下占94.3％，其中95.9％的受访者是本科及以上学历，具有较高的理解能力。在受访人群中。大学生占87.3％，公务员占8.5％，网游经营者占3.6％。大学生群体的观点在一定程度上体现了当前公共知识分子的基本态度，因此具有代表性。
(一)超过5成受访者知道网易“魔兽门”事件。社会对这一事件显示出较高的关注度
统计表明，有45.2％的受访者不知道此事，但有超过50％的受访者知道“魔兽门”事件。其中，39％的受访者听说过，13.2％的受访者了解此事，2，6％的受访者很清楚此事。
文献调查表明，对“魔兽门”事件的关注已经超越国界。美国PI投资媒体评论(2009年10月12日)、DEA博客评论(2009年10月12日)等都对这一事件有报道评论。
(二)社会舆论对“魔兽门”事件总体上持否定性评价。部门管理权力之争导致政府公信力损伤
理论上，部门权力之争主要会影响到相关消费群体、生产行业、部门利益和国家形象等层面。调查显示，受访者普遍认为“魔兽门”事件对相关领域存在较大的负面影响。
在回答“您认为在这次网游主管权纠纷中，哪一方是最大的受害者”的提问时，大多数人同意网络游戏主管权之争会导致社会福利损失。从统计数据排序，分别有33.6％的受访者认为这次网游主管权纠纷的受害者是玩家；有23.0％和14.7％的受访者认为网游产业和网易公司是最大受害者；有5.9％的受访者认为国家是最大受害者；认为文化部是最大受害者的有3.9％的受访者；仅有0.5％的受访者认为新闻出版总署是受害者。
受访者认为，“魔兽门”事件对网络游戏的损害主要体现为：第一是“对网络游戏运营企业造成大量经济损失，阻碍行业的健康发展”(50.9％)；第二是“引发网络游戏产业及文化产业政策环境恶化”(48.1％)；第三是“造成网络游戏消费者的反感，丧失了大量游戏消费者”(35.4％)；第四是“阻碍国外进口游戏的进入，影响到网络游戏产业的国际接轨”(27.8％)。理论上，部门间主管权之争使政策具有了不确定性，增大了投资的政策风险，必然会影响到那些 潜在投资人的积极性，而且由于政府部门权责不明确而让运营商和消费者承担大部分损失的确有碍公平。长此以往，网络游戏产业的政策环境必然会恶化。
值得注意的是，26.6％的受访者认为“魔兽门”事件损害了政府的公信力，认为没有影响的仅占2.3％。对比分析，除网游玩家和网易公司等直接的当事人外，受访者大多不认为文化部有多大的损失，有15人(占被调查者的3.9％)认为文化部是“魔兽门”事件的最大受害者，基本上不认为新闻出版总署有损失，仅有2人(占被调查者的0.5％)认为新闻出版总署是“魔兽门”事件的最大受害者，却有23位受访者(占被调查者的5.9％)认为国家遭受了一定的损害。这一情况说明。部门权力之争对于国家形象的损伤要大于部门自身的形象损伤。
“魔兽门”事件的另一种意义在于，19.4％的被调查者认为此事可以推动政府明确划分网游监管权限。13.2％的被调查者认为会进一步加强对网游的监管力度，更有人认为“魔兽门”事件“将推进中国网游立法进程”。“《魔兽世界》已经不单是一起个案，而是对整个游戏行业都产生深远的意义，目前各个游戏公司都放慢甚至停止了新产品的报审，等待《魔兽世界》的最终结果。虽然中国的《魔兽世界》已经注定无法与世界同步。但无论《魔兽世界》是通过审批继续运营，或是寿终正寝，都将为推动中国网络游戏的相关立法产生积极作用。”但也有17.3％的人认为会导致管理混乱。15.5％的人认为会导致多头管理局面的进一步延续。数据说明，社会特别是公共知识群体和管理人员、业界代表既希望政府改进网络游戏的管理工作，但对政府又十分缺乏信心。
(三)受访者普遍认为导致部门分歧的背后原因是宏观层面上管理职能划分不清和部门利益所致
课题组针对网游主管权之争的各种说法。设计了“您认为此次网络游戏主管权之争的主要原因是什么”的选题。从统计数据看，多数人认为主要原因是政府两部门职责不清以及宏观文化领域中存在的多头管理。有44.8％的人选择了“国家对管理权划分不明”；另有44.8％的人选择“宏观文化领域中存在的多头管理”：33.5％的人认为主要原因是“部门利益之争”；相反，却有76.4％的人认为两部门争夺网络游戏管理权并不是为了履行公共职能即“对社会负责”。这从另一个侧面透露出社会舆论的否定性评价特征。
近年来，网吧和网络游戏领域。由于是在文化、广电、新闻出版等行政部门的传统管理范围之外生长出来的一块领域。并且发展迅速，各大行政主体争相进入。引发了几大行业部门在网吧和网络游戏领域的博弈，业界称之为“上面三国演义，下面诸侯混战”。为了确立先发优势，一些部门“今天你一个通知，明天我一个解释，文件满天飞，就为在管理权上圈上自己的那块自留地；管理者的责任和义务倒是越来越让人搞不懂。”(米晓彬：《中国网络游戏管理之怪现状》，http://blog.sina.com.cn/mixiaobin,2009-10-23。)这种情况在一定程度上也成为社会形成否定性舆论环境的基础。
一些网络评论认为，“魔兽门”所包含的主管权之争的背后是部门利益在“作祟”。《南方报网》评论，“这一争议背后其实是当今网络产业蓬勃发展的利益角逐。对于政府部门而言。计较审批权限归属，本质上是权力的争夺，是对谋划中国未来网络产业发展的权属的争夺，其中包含了对这一产业未来发展话语权的争夺”。2009年7月19日，一位名叫bassoon的网友在艾泽拉斯地理论坛(http://bbs.ngacn.ce)发表看法：“一个媳妇十个挂名老公，个个都想来插一脚。”2009年9月22日，一名叫“世间颜色”的网友在搜狐博客(http://blog.sohu.com)发表评论：“没油水的事，大家都不管。有油水的事，大家抢着管。”美国PI投资媒体评论(2009年10月12日)、DEA博客评论(2009年10月12日)等都认为“魔兽门”事件是新闻出版总署与文化部之间因“利益”(good)之争而“摊牌”(showdown)。这些极端言论在网络上的通行，成为影响政府形象的一个重要因素。
(四)社会舆论对深化文化管理体制改革充满期待。归并文化管理职能、统一文化市场管理权的改革方向得到民众的认同
受访者对于文化市场上的“多头管理”存在着高度一致的反对态度。数据显示，68.7％的受访者认为多头管理会导致效率低下，成本上升，业界难以应付。相反，只有18.6％的受访者认同多部门管理可以各司其职，提高管理效率。另有12.7％的受访者表示“说不清”。改革多头管理的现状业已成为知识界和管理界的共识。
关于借助于何种改革途径以消弥包括网络游戏在内的文化市场管理权之争，有27.6％的人认为应改变多头管理的局面，将文化市场的管理权归于一个部门；有23.5％的人认为需要重新规定各个相关部门的职责；有20.4％的人认为要实行大文化部制，重新设置政府文化市场管理职能体系；还有21.4％的人认为要加强立法，实行依法管理；有7.0％的受访者表示“说不清”。从数据上看，各家众说纷纭，观点不一，但从内涵分析，无论是要求重新划分管理职能还是统一文化市场管理权，都与建立大文化部制有着十分密切的内在联系。由此看来，建立一个具有完整市场管理权的综合行政管理部门得到受访者广泛的认同。
三、主管权之争背后的体制性原因及其对策思路
(一)主管权争论背后的原因
1.以“专业分工一行业分类”为基础的现行文化体制架构对现代信息技术与文化内容汇流的重大影响评估不足。无法兼容由新技术变革引发的文化市场上日益拓展的“蓝海”领域。
建国之初设立并延续至今的我国文化行业部门体制，大体上是一种“专业分工—行业分类”的管理体制，文化行业所依赖的制度性边界都建立在那个时代专业技术分工的基础之上。在技术分工的层面，人的肢体技术、印刷技术、光学技术、电子技术，在人类社会千年发展进化史上构成了一个从低级向高级不断发展的技术阶梯。以这种专业性技术为基础，文化行业被体制化分割为表演艺术行业、图书出版行业、广播电影行业和电视行业，不同行业具有相对独立的方法、知识和技术手段，并形成相对独立的管理领域。建国初期我国按照计划体制的整体思路相应建立了文化部、广播电视总局、新闻出版总署等部门，构成了我国“专业分工一行业分类”的文化行政体系框架，形成了相对封闭的行业系统。
现代数字网络技术的出现，动摇了我国传统文化管理体制的基础。1990年代以后，世界日益进入网络信息时代，技术与内容的融合态势越来越明显，也越来越深刻。由现代网络技术、数字技术与文化内容整合汇流所生发和带动起来的数字内容产业茁壮成长，网络电视、数字动漫、在线游戏(网络游戏)、手机游戏、3G或4G移 动声讯和移动音像服务等，实现了内容与互联网的连接，在文化市场结构中生长出一块崭新的市场领域。并显示出引领国家文化发展方向的巨大潜力。对于文化行政部门而言。动漫和网络游戏这一领域的出现。在传统的文化市场领域之外开辟了一片“蓝海”。如有学者认为：网络游戏主管权之争在于两部门对于“电子出版物”的理解上的差异。在新兴出版物出现时“可以扩展解释”，网络游戏“是传统出版物在互联网时代发展出的新形态”③。这种“扩展解释”正是新兴网络文化市场“蓝海”特征的表现，动漫和网络游戏市场正是一片原有各方管理力量都没有深度进入的“新大陆”，超出了原有的各个文化行业部门的管理职能范围。因而成为各个主管部门争相进入的领域。使原本属于“蓝海”的动漫与网络游戏领域渐次演变为各方竞技的“红海”。
2.中央主导下从微观到中观的文化体制改革道路难以有效解决宏观文化管理体制中的结构性缺陷，文化部门的多重目标定位导致了行业部门强烈的扩张冲动。
1980年代以来，我国文化体制改革走的是一条在中央政府主导下的自下而上的改革道路。表现为一种自上而下的动员过程与自下而上的自发探索改革过程的有机结合。即我国文化体制改革由中央高层发动，但改革的实施却是从基层单位开始，由基层“三项制度”改革逐步向宏观层次的领导管理体制改革推进。30年来，基层文化单位以内部劳动人事制度和分配制度改革为突破口，在内部管理优化上取得了明显的进展，但从宏观上看，由外层制度改革和基层单位改革为主体的文化体制改革都只是一种微观层面上的“改良”，基本没有涉及核心制度和宏观体制方面的创新。即我国文化体制改革一直在微观、中观层面和管理技术的层面上进行。但总体上作为这些微观管理制度背景的宏观管理体制框架没有根本性的触动。
实质上，我国文化管理体制改革不仅仅是一个微观层面的技术性问题，而是一个整体性制度体系创新问题，涉及到文化领域党委与政府、政府与市场、部门与文化机构这三大关系的调整。改革开放以来，以政府放松管理也放弃保障义务为特征的中国渐进式改革过程，为一些行政部门“自利化”提供了机会和合法性，使得一些本应以提供公共产品为主要宗旨的政府部门兼有了国家公共职能执行者、行业利益代言人和单位利益代理人三重角色。本为国家公共部门的行业管理者既追求公共目标，又追求行业的效益目标和单位的福利目标，并在很大程度上以行业效益目标和单位福利目标为行动指南，从而使公共部门出现“异化”，即：政府权力部门化。部门权力利益化，谋利方式制度化。一些政府管理部门从部门视野和利益出发，制定相应的政策措施。并在“公共管理”的名义下满足其扩张的动机，使公共政策缺乏国家公共管理过程中所应有的公共性、公平性和公正性。
(二)几点对策思路
1.从技术层面上，国家对“网络游戏是不是出版物”这一问题进行明确的界定，是平息这场争论的技术手段，也是一种见效快、可操作性强的解决方式。
本次网络游戏主管权之争的起因是关于文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署三部门之间的权力划分在技术操作层面上界限模糊，争论的焦点则集中于“网络游戏是不是出版物”。2008年7月，国务院办公厅分别印发了文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署的《“三定“规定》，这些文件涉及到了网络游戏审批的职权划分。2009年9月7日，中央机构编制委员会办公室下发了《关于印发<中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释>的通知》，规定：
“文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。”“国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。”这份通知印发后，文化部、国家新闻出版总署在执行中对有关网络游戏的管理责任仍然存在着不同的理解。
“网络游戏是不是出版物”的确是一种高度专业化的问题。本次调查表明，在387位接受调查者中，有175位没有作出回答。在212份有效回答中，有95人认为网络游戏是出版物，占44.8％有82人认为不是出版物，占38.7％；还有16.5％的人不知道。赞同“网络游戏是一种出版物”的人数相对较多，但赞成者与反对者之间差距并不大。同时，为了相应验证，课题组还设计了“网络游戏上网的行为是否属于出版行为”一题，在387位接受调查者中，同样有175位没有作出回答。在212份有效回答中，31.1％的人认同网络游戏上网的行为属于出版行为，而有38.7％的人反对，29.2％的人回答“不易确定”。根据内在逻辑分析，社会上关于“网络游戏是不是出版物“和“网络游戏上网的行为是否属于出版行为”的问题存在逻辑混乱。本次调查对象是以本科生(47.3％)和研究生(48.6％)为主体-的知识群体，对网络游戏是不是出版物仍然存在如此大的分歧和混乱，其他社会群体对于这一专业性问题的认识，水平可以想见。相比之下。文化管理者和经营者的意见则显得比较集中，在文化管理者22份有效回答中，有4人认为网络游戏是出版物，占18.2％；有15人认为不是出版物，占68.2％。网络游戏经营者中，有13.6％的人认为网络游戏上网的行为属于出版行为，而反对者达到63.6％；28.6％的人认为网络游戏是出版物，而有57.1％的人认为不是出版物。
网络上，专家学者也存在广泛的争议，难以达成共识。有人认为“网游具备出版物特征”，“显然网游是一种出版物”。但也有人认为“网游不是出版物”，甚至由此提出了“网络游戏前置审批”有无必要性的问题：“互联网需要前置审批么?互联网网站发布内容需要前置审批么?……笔者曾质疑过‘网络游戏是出版物’这个判断。现在假设这个判断是正确的，那么。网站和网络游戏谁更像出版行为?笔者认为是网站。无论是编辑转载，博客写博文，论坛发帖子，只要看过一次，就相当于被出版一次。那么是不是意味着，未来国内的互联网也要在版署前置审批范畴内?”(米晓彬：《互联网需要前置审批么》，http://blog.sina.com.cn/mixiaobin，2009-10-23。)
2009年7月28日，北京市法律界人士发出公开信，就“文化部与新闻出版总署针对其各自在网络游戏方面的管理权限与职能不一致的解释及在各自发布的相关文件中的诸多冲突”问题。建议国务院“对文化部与新闻出版总署在网络游戏方面的管理权限分工作出统一的详细解释说明，并对两部门已发布的相关文件进行合法性及有效性审查”。
在这种情况下。如果国家不能给出明确界定，就不能指望行业部门放弃本位利益给出科学的解释，或指望专家学者和社会达成共识。因此，建议国家对于“网络游戏是不是出版物”这 一命题进行明确界定，并在此基础上进一步归整各个相关部门包括网络游戏在内的文化市场管理权。
2.从宏观管理层面上。超越文化领域内的“同权分割”的制度设计理念，建立大文化部制，是解决这一争论的根本途径。
实质上，网络游戏主管权之争反映的是文化领域内国家宏观层面上的集权与分权之间的关系失调，在计划体制下按照专业分类管理建立起来的行政分权体制，在市场经济体制下已经蜕变为一种因过度分权而损害社会整体文化福利的低效率行政体制。本次调查表明，国家形象的损伤和政府公信力的损害是文化体制内行政分权的“底线”，调整文化领域内行政过度分权的体制框架。探索建立大文化部制的国家文化管理职能体系，实现以专业分类和行业分工为基础的小文化部制向以党政分工、管办分离、企事分开为基础的大文化部制的转变，既体现了当前深化文化体制改革的要求，又是从根本上解决文化市场管理权“部门拔河”的根本途径。
解决行政权力的“部门论战”难题，必须按照“异权分割”的原则重构政府文化管理体制。传统文化体制建立在“同权分割”的理念之上，“同权分割”是对同一种权力形态在不同机构或上下级之间进行分割，相关组织之间有效行使权力的范围界限模糊。上下级成员之间权力空间交叉重叠，以“树结构或树果结构”组织形态为基本特征。如此次争论的深层背景，本质上是对网络游戏主管权在文化部、新闻出版总署之间的“同权分割”。《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]79号)规定：“将国家新闻出版总署动漫、网络游戏管理(不含网络游戏的网上出版前置审批)，及相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管的职责划人文化部。”“动漫和网络游戏管理的职责分工。文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。国家广播电影电视总局负责对影视动漫和网络视听中的动漫节目进行管理。国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理。对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。”文化部、国家广播电视总局与新闻出版总署之间的管理边界模糊，如国务院将网游监管的两部门分权标准设定以新闻出版总署负责网络游戏网上出版的前置审批为界，因难以对“前置审批”进行清晰的界定，新闻出版总署及文化部各自解释，就会导致权力重叠。有论者认为，“魔兽门”事件是因为“中编办35号文留隐患”：“它规定网游必须接受新闻出版总署的前置审批，又规定一旦上网，只能由文化部来管理，这等于赋予网游的运营商‘逃票’的权利。”这实际上仅是一种“就事论事”的解释，而没有看到“同权分割”使权力作用的边界模糊、难以明确区别的本质。
而“异权分割”则是尽量把同一种权力形态相对完整地分配给相应的组织成员。相关部门及系统内的上下级之间各自的权力范围界限相对明确清晰，以“果结构或果树结构”组织形态为基本特征。建立大文化部制，要将当前基于同权分割设计理念的“树结构或树果结构”组织形态更新为基于“异权分割”理念的“果结构或果树结构”文化行政体系。
在当前行政分权的基础上实施大文化部制改革，需要国家的顶层设计，在国家宏观层面上将性质相同、业务相近、职能相似的文化行政体系归并整合。建构一个超越传统专业化职能分工体系的综合管理部门，从而重新实现行业部门的业务重组、资源整合和权责分配。按照“异权分割”设计理念，应该在国家战略层面归并整理文化、广电、新闻出版、体育等行业的行政管理资源，建立综合性文化行政部门，重构综合性政府文化战略管理职能系统；同时归并这五大部门的经营性文化资源，进入竞争性领域。建立以国有资本为主体的文化产业集团，进一步完善我国文化市场的布局结构。
总之，由计划体制向市场体制演进的社会转型和由数字技术推动的市场结构升级，导致了在计划体制下建立的“专业分工一行业分类”型文化管理体制框架不能适应日益拓展的文化市场需求。基于“同权分割”设计理念的小文化行业体制导致了文化行政部门在新兴文化管理领域的不良“博弈”。“魔兽门”事件集中反映了传统文化管理体制内部深层次的结构性矛盾。从一个侧面提出了深化国家文化管理体制改革、建立大文化部制的要求。
关键词：文化管理；体制改革；网络游戏；《魔兽世界》
中图分类号：G12 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2010)05-0129-06
2009年6月。国家新闻出版总署与文化部就网络游戏的主管权问题出现了重大分歧，开始了部门之间的权力“争夺战”。虽然中央机构编制委员会办公室一度介入，但问题仍然没有得到根本性解决。在这一争论过程中，网络媒体“爆炒”，网民热烈讨论。本文立足于实证调查，对这一问题进行实证研究。
一、“魔兽门”事件的起因与经过
“魔兽门”事件本质上是一起围绕网络游戏主管权而引发的文化行政部门之间管辖范围之争与行业博弈。2009年6月6日，网易公司以2亿美元的代价替代九城公司取得了美国暴雪公司开发的网络游戏产品《魔兽世界》在中国大陆的代理权。按照我国的相关规定，网易公司向新闻出版总署和文化部履行申报手续。据7月1日《北京日报》报道，新闻出版总署表示《魔兽世界》进入正常审批程序。7月下旬，文化部通过了《魔兽世界：燃烧的征途》的审批(备案号“文网进字[2009]006号”)。9月18日，《魔兽世界》正式“开服”。但此时网易公司没有收到新闻出版总署的放行通知。文化部的这一举动引发了新闻出版总署与文化部关于网络游戏监管权的争议。新闻出版总署认为该游戏未通过其审批就私自“开服”属于违规行为，并发布了一系列文件予以声明。与此同时，文化部也针对该游戏的审批权问题进行回应。文化部网络游戏有关负责人发表声明：根据中央编办《关于印发<中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释>的通知》(中央编办发[2009]35号)，文化部是网络游戏的主管部门，网络游戏不是出版物，《魔兽世界》不涉及出版环节，无需新闻出版总署审批。由此。关于网络游戏监管权问题的争议不断升级。在社会上引发热议，“对立双方由九城和网易变成了国务院两大部委”，《魔兽世界》的审批权归属问题升级为部门之间的博弈。
9月28日，新闻出版总署联合国家版权局、“扫黄打非”工作小组联合发布了《关于贯彻落实国务院<“三定”规定>和中央编办有关解释，进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》，强调凡是未经新闻出版总署前置审批就上网运营，或审批后擅自改变内容的网络游戏，都将被责令停止运营服务。文化部认为该通知与中编办“三定”规定中有关网络游戏管理权划分的规定不符。
9月29日，新闻出版总署以净化网络环境、迎接建国60周年为由，对包括《魔兽世界》在内的200多款游戏进行审查。并关掉了45款境外网游。文化部针对此举，重申文化部才是网游的主管部门，并再次解释了“网络游戏的网上出版”属于出版物环节的审查，由新闻出版总署负责，而网络游戏本身不属于出版物，应由文化部负责审批和管理。
11月2日，新闻出版总署发出通知，终止网易《魔兽世界》的审批，退回关于引进《魔兽世界》的申请。次日，文化部网络文化处负责人表示：目前网络游戏相关审批工作属于文化部管辖范围，新闻出版总署仅负责新闻出版物相关审批，因此所谓终止《魔兽世界》审批的说法并不成立，新闻出版总署的通知不符合有关规定。明显属于越权行为。至此，事件进一步升级，但至今仍未有明确的结论。
二、社会对两部委网络游戏主管权论争的看法
为了解“魔兽门”事件对社会的影响，课题组选择了大学生(338人)、文化管理干部(33人)、网络游戏商(14人)、其他(2人)进行了问卷调查，同时对网民的相关评论进行了统计分析。在接受调查的387人中，男性为241人，占62.3％；女性为146人，占37.7％。年龄结构上，20岁以下60人，占15.5％；21-30岁285人，占73.6％；31-40岁20人，占5.2％；41-50岁18人，占4.7％；51岁以上4人，占1.0％。学历结构上，大专及以下学历者16人，占4.1％；本科183人，占47.3％；研究生188人。占48.6％。
本次调查对象以青年人为主，40岁以下占94.3％，其中95.9％的受访者是本科及以上学历，具有较高的理解能力。在受访人群中。大学生占87.3％，公务员占8.5％，网游经营者占3.6％。大学生群体的观点在一定程度上体现了当前公共知识分子的基本态度，因此具有代表性。
(一)超过5成受访者知道网易“魔兽门”事件。社会对这一事件显示出较高的关注度
统计表明，有45.2％的受访者不知道此事，但有超过50％的受访者知道“魔兽门”事件。其中，39％的受访者听说过，13.2％的受访者了解此事，2，6％的受访者很清楚此事。
文献调查表明，对“魔兽门”事件的关注已经超越国界。美国PI投资媒体评论(2009年10月12日)、DEA博客评论(2009年10月12日)等都对这一事件有报道评论。
(二)社会舆论对“魔兽门”事件总体上持否定性评价。部门管理权力之争导致政府公信力损伤
理论上，部门权力之争主要会影响到相关消费群体、生产行业、部门利益和国家形象等层面。调查显示，受访者普遍认为“魔兽门”事件对相关领域存在较大的负面影响。
在回答“您认为在这次网游主管权纠纷中，哪一方是最大的受害者”的提问时，大多数人同意网络游戏主管权之争会导致社会福利损失。从统计数据排序，分别有33.6％的受访者认为这次网游主管权纠纷的受害者是玩家；有23.0％和14.7％的受访者认为网游产业和网易公司是最大受害者；有5.9％的受访者认为国家是最大受害者；认为文化部是最大受害者的有3.9％的受访者；仅有0.5％的受访者认为新闻出版总署是受害者。
受访者认为，“魔兽门”事件对网络游戏的损害主要体现为：第一是“对网络游戏运营企业造成大量经济损失，阻碍行业的健康发展”(50.9％)；第二是“引发网络游戏产业及文化产业政策环境恶化”(48.1％)；第三是“造成网络游戏消费者的反感，丧失了大量游戏消费者”(35.4％)；第四是“阻碍国外进口游戏的进入，影响到网络游戏产业的国际接轨”(27.8％)。理论上，部门间主管权之争使政策具有了不确定性，增大了投资的政策风险，必然会影响到那些 潜在投资人的积极性，而且由于政府部门权责不明确而让运营商和消费者承担大部分损失的确有碍公平。长此以往，网络游戏产业的政策环境必然会恶化。
值得注意的是，26.6％的受访者认为“魔兽门”事件损害了政府的公信力，认为没有影响的仅占2.3％。对比分析，除网游玩家和网易公司等直接的当事人外，受访者大多不认为文化部有多大的损失，有15人(占被调查者的3.9％)认为文化部是“魔兽门”事件的最大受害者，基本上不认为新闻出版总署有损失，仅有2人(占被调查者的0.5％)认为新闻出版总署是“魔兽门”事件的最大受害者，却有23位受访者(占被调查者的5.9％)认为国家遭受了一定的损害。这一情况说明。部门权力之争对于国家形象的损伤要大于部门自身的形象损伤。
“魔兽门”事件的另一种意义在于，19.4％的被调查者认为此事可以推动政府明确划分网游监管权限。13.2％的被调查者认为会进一步加强对网游的监管力度，更有人认为“魔兽门”事件“将推进中国网游立法进程”。“《魔兽世界》已经不单是一起个案，而是对整个游戏行业都产生深远的意义，目前各个游戏公司都放慢甚至停止了新产品的报审，等待《魔兽世界》的最终结果。虽然中国的《魔兽世界》已经注定无法与世界同步。但无论《魔兽世界》是通过审批继续运营，或是寿终正寝，都将为推动中国网络游戏的相关立法产生积极作用。”但也有17.3％的人认为会导致管理混乱。15.5％的人认为会导致多头管理局面的进一步延续。数据说明，社会特别是公共知识群体和管理人员、业界代表既希望政府改进网络游戏的管理工作，但对政府又十分缺乏信心。
(三)受访者普遍认为导致部门分歧的背后原因是宏观层面上管理职能划分不清和部门利益所致
课题组针对网游主管权之争的各种说法。设计了“您认为此次网络游戏主管权之争的主要原因是什么”的选题。从统计数据看，多数人认为主要原因是政府两部门职责不清以及宏观文化领域中存在的多头管理。有44.8％的人选择了“国家对管理权划分不明”；另有44.8％的人选择“宏观文化领域中存在的多头管理”：33.5％的人认为主要原因是“部门利益之争”；相反，却有76.4％的人认为两部门争夺网络游戏管理权并不是为了履行公共职能即“对社会负责”。这从另一个侧面透露出社会舆论的否定性评价特征。
近年来，网吧和网络游戏领域。由于是在文化、广电、新闻出版等行政部门的传统管理范围之外生长出来的一块领域。并且发展迅速，各大行政主体争相进入。引发了几大行业部门在网吧和网络游戏领域的博弈，业界称之为“上面三国演义，下面诸侯混战”。为了确立先发优势，一些部门“今天你一个通知，明天我一个解释，文件满天飞，就为在管理权上圈上自己的那块自留地；管理者的责任和义务倒是越来越让人搞不懂。”(米晓彬：《中国网络游戏管理之怪现状》，http://blog.sina.com.cn/mixiaobin,2009-10-23。)这种情况在一定程度上也成为社会形成否定性舆论环境的基础。
一些网络评论认为，“魔兽门”所包含的主管权之争的背后是部门利益在“作祟”。《南方报网》评论，“这一争议背后其实是当今网络产业蓬勃发展的利益角逐。对于政府部门而言。计较审批权限归属，本质上是权力的争夺，是对谋划中国未来网络产业发展的权属的争夺，其中包含了对这一产业未来发展话语权的争夺”。2009年7月19日，一位名叫bassoon的网友在艾泽拉斯地理论坛(http://bbs.ngacn.ce)发表看法：“一个媳妇十个挂名老公，个个都想来插一脚。”2009年9月22日，一名叫“世间颜色”的网友在搜狐博客(http://blog.sohu.com)发表评论：“没油水的事，大家都不管。有油水的事，大家抢着管。”美国PI投资媒体评论(2009年10月12日)、DEA博客评论(2009年10月12日)等都认为“魔兽门”事件是新闻出版总署与文化部之间因“利益”(good)之争而“摊牌”(showdown)。这些极端言论在网络上的通行，成为影响政府形象的一个重要因素。
(四)社会舆论对深化文化管理体制改革充满期待。归并文化管理职能、统一文化市场管理权的改革方向得到民众的认同
受访者对于文化市场上的“多头管理”存在着高度一致的反对态度。数据显示，68.7％的受访者认为多头管理会导致效率低下，成本上升，业界难以应付。相反，只有18.6％的受访者认同多部门管理可以各司其职，提高管理效率。另有12.7％的受访者表示“说不清”。改革多头管理的现状业已成为知识界和管理界的共识。
关于借助于何种改革途径以消弥包括网络游戏在内的文化市场管理权之争，有27.6％的人认为应改变多头管理的局面，将文化市场的管理权归于一个部门；有23.5％的人认为需要重新规定各个相关部门的职责；有20.4％的人认为要实行大文化部制，重新设置政府文化市场管理职能体系；还有21.4％的人认为要加强立法，实行依法管理；有7.0％的受访者表示“说不清”。从数据上看，各家众说纷纭，观点不一，但从内涵分析，无论是要求重新划分管理职能还是统一文化市场管理权，都与建立大文化部制有着十分密切的内在联系。由此看来，建立一个具有完整市场管理权的综合行政管理部门得到受访者广泛的认同。
三、主管权之争背后的体制性原因及其对策思路
(一)主管权争论背后的原因
1.以“专业分工一行业分类”为基础的现行文化体制架构对现代信息技术与文化内容汇流的重大影响评估不足。无法兼容由新技术变革引发的文化市场上日益拓展的“蓝海”领域。
建国之初设立并延续至今的我国文化行业部门体制，大体上是一种“专业分工—行业分类”的管理体制，文化行业所依赖的制度性边界都建立在那个时代专业技术分工的基础之上。在技术分工的层面，人的肢体技术、印刷技术、光学技术、电子技术，在人类社会千年发展进化史上构成了一个从低级向高级不断发展的技术阶梯。以这种专业性技术为基础，文化行业被体制化分割为表演艺术行业、图书出版行业、广播电影行业和电视行业，不同行业具有相对独立的方法、知识和技术手段，并形成相对独立的管理领域。建国初期我国按照计划体制的整体思路相应建立了文化部、广播电视总局、新闻出版总署等部门，构成了我国“专业分工一行业分类”的文化行政体系框架，形成了相对封闭的行业系统。
现代数字网络技术的出现，动摇了我国传统文化管理体制的基础。1990年代以后，世界日益进入网络信息时代，技术与内容的融合态势越来越明显，也越来越深刻。由现代网络技术、数字技术与文化内容整合汇流所生发和带动起来的数字内容产业茁壮成长，网络电视、数字动漫、在线游戏(网络游戏)、手机游戏、3G或4G移 动声讯和移动音像服务等，实现了内容与互联网的连接，在文化市场结构中生长出一块崭新的市场领域。并显示出引领国家文化发展方向的巨大潜力。对于文化行政部门而言。动漫和网络游戏这一领域的出现。在传统的文化市场领域之外开辟了一片“蓝海”。如有学者认为：网络游戏主管权之争在于两部门对于“电子出版物”的理解上的差异。在新兴出版物出现时“可以扩展解释”，网络游戏“是传统出版物在互联网时代发展出的新形态”③。这种“扩展解释”正是新兴网络文化市场“蓝海”特征的表现，动漫和网络游戏市场正是一片原有各方管理力量都没有深度进入的“新大陆”，超出了原有的各个文化行业部门的管理职能范围。因而成为各个主管部门争相进入的领域。使原本属于“蓝海”的动漫与网络游戏领域渐次演变为各方竞技的“红海”。
2.中央主导下从微观到中观的文化体制改革道路难以有效解决宏观文化管理体制中的结构性缺陷，文化部门的多重目标定位导致了行业部门强烈的扩张冲动。
1980年代以来，我国文化体制改革走的是一条在中央政府主导下的自下而上的改革道路。表现为一种自上而下的动员过程与自下而上的自发探索改革过程的有机结合。即我国文化体制改革由中央高层发动，但改革的实施却是从基层单位开始，由基层“三项制度”改革逐步向宏观层次的领导管理体制改革推进。30年来，基层文化单位以内部劳动人事制度和分配制度改革为突破口，在内部管理优化上取得了明显的进展，但从宏观上看，由外层制度改革和基层单位改革为主体的文化体制改革都只是一种微观层面上的“改良”，基本没有涉及核心制度和宏观体制方面的创新。即我国文化体制改革一直在微观、中观层面和管理技术的层面上进行。但总体上作为这些微观管理制度背景的宏观管理体制框架没有根本性的触动。
实质上，我国文化管理体制改革不仅仅是一个微观层面的技术性问题，而是一个整体性制度体系创新问题，涉及到文化领域党委与政府、政府与市场、部门与文化机构这三大关系的调整。改革开放以来，以政府放松管理也放弃保障义务为特征的中国渐进式改革过程，为一些行政部门“自利化”提供了机会和合法性，使得一些本应以提供公共产品为主要宗旨的政府部门兼有了国家公共职能执行者、行业利益代言人和单位利益代理人三重角色。本为国家公共部门的行业管理者既追求公共目标，又追求行业的效益目标和单位的福利目标，并在很大程度上以行业效益目标和单位福利目标为行动指南，从而使公共部门出现“异化”，即：政府权力部门化。部门权力利益化，谋利方式制度化。一些政府管理部门从部门视野和利益出发，制定相应的政策措施。并在“公共管理”的名义下满足其扩张的动机，使公共政策缺乏国家公共管理过程中所应有的公共性、公平性和公正性。
(二)几点对策思路
1.从技术层面上，国家对“网络游戏是不是出版物”这一问题进行明确的界定，是平息这场争论的技术手段，也是一种见效快、可操作性强的解决方式。
本次网络游戏主管权之争的起因是关于文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署三部门之间的权力划分在技术操作层面上界限模糊，争论的焦点则集中于“网络游戏是不是出版物”。2008年7月，国务院办公厅分别印发了文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署的《“三定“规定》，这些文件涉及到了网络游戏审批的职权划分。2009年9月7日，中央机构编制委员会办公室下发了《关于印发<中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释>的通知》，规定：
“文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。”“国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。”这份通知印发后，文化部、国家新闻出版总署在执行中对有关网络游戏的管理责任仍然存在着不同的理解。
“网络游戏是不是出版物”的确是一种高度专业化的问题。本次调查表明，在387位接受调查者中，有175位没有作出回答。在212份有效回答中，有95人认为网络游戏是出版物，占44.8％有82人认为不是出版物，占38.7％；还有16.5％的人不知道。赞同“网络游戏是一种出版物”的人数相对较多，但赞成者与反对者之间差距并不大。同时，为了相应验证，课题组还设计了“网络游戏上网的行为是否属于出版行为”一题，在387位接受调查者中，同样有175位没有作出回答。在212份有效回答中，31.1％的人认同网络游戏上网的行为属于出版行为，而有38.7％的人反对，29.2％的人回答“不易确定”。根据内在逻辑分析，社会上关于“网络游戏是不是出版物“和“网络游戏上网的行为是否属于出版行为”的问题存在逻辑混乱。本次调查对象是以本科生(47.3％)和研究生(48.6％)为主体-的知识群体，对网络游戏是不是出版物仍然存在如此大的分歧和混乱，其他社会群体对于这一专业性问题的认识，水平可以想见。相比之下。文化管理者和经营者的意见则显得比较集中，在文化管理者22份有效回答中，有4人认为网络游戏是出版物，占18.2％；有15人认为不是出版物，占68.2％。网络游戏经营者中，有13.6％的人认为网络游戏上网的行为属于出版行为，而反对者达到63.6％；28.6％的人认为网络游戏是出版物，而有57.1％的人认为不是出版物。
网络上，专家学者也存在广泛的争议，难以达成共识。有人认为“网游具备出版物特征”，“显然网游是一种出版物”。但也有人认为“网游不是出版物”，甚至由此提出了“网络游戏前置审批”有无必要性的问题：“互联网需要前置审批么?互联网网站发布内容需要前置审批么?……笔者曾质疑过‘网络游戏是出版物’这个判断。现在假设这个判断是正确的，那么。网站和网络游戏谁更像出版行为?笔者认为是网站。无论是编辑转载，博客写博文，论坛发帖子，只要看过一次，就相当于被出版一次。那么是不是意味着，未来国内的互联网也要在版署前置审批范畴内?”(米晓彬：《互联网需要前置审批么》，http://blog.sina.com.cn/mixiaobin，2009-10-23。)
2009年7月28日，北京市法律界人士发出公开信，就“文化部与新闻出版总署针对其各自在网络游戏方面的管理权限与职能不一致的解释及在各自发布的相关文件中的诸多冲突”问题。建议国务院“对文化部与新闻出版总署在网络游戏方面的管理权限分工作出统一的详细解释说明，并对两部门已发布的相关文件进行合法性及有效性审查”。
在这种情况下。如果国家不能给出明确界定，就不能指望行业部门放弃本位利益给出科学的解释，或指望专家学者和社会达成共识。因此，建议国家对于“网络游戏是不是出版物”这 一命题进行明确界定，并在此基础上进一步归整各个相关部门包括网络游戏在内的文化市场管理权。
2.从宏观管理层面上。超越文化领域内的“同权分割”的制度设计理念，建立大文化部制，是解决这一争论的根本途径。
实质上，网络游戏主管权之争反映的是文化领域内国家宏观层面上的集权与分权之间的关系失调，在计划体制下按照专业分类管理建立起来的行政分权体制，在市场经济体制下已经蜕变为一种因过度分权而损害社会整体文化福利的低效率行政体制。本次调查表明，国家形象的损伤和政府公信力的损害是文化体制内行政分权的“底线”，调整文化领域内行政过度分权的体制框架。探索建立大文化部制的国家文化管理职能体系，实现以专业分类和行业分工为基础的小文化部制向以党政分工、管办分离、企事分开为基础的大文化部制的转变，既体现了当前深化文化体制改革的要求，又是从根本上解决文化市场管理权“部门拔河”的根本途径。
解决行政权力的“部门论战”难题，必须按照“异权分割”的原则重构政府文化管理体制。传统文化体制建立在“同权分割”的理念之上，“同权分割”是对同一种权力形态在不同机构或上下级之间进行分割，相关组织之间有效行使权力的范围界限模糊。上下级成员之间权力空间交叉重叠，以“树结构或树果结构”组织形态为基本特征。如此次争论的深层背景，本质上是对网络游戏主管权在文化部、新闻出版总署之间的“同权分割”。《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]79号)规定：“将国家新闻出版总署动漫、网络游戏管理(不含网络游戏的网上出版前置审批)，及相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管的职责划人文化部。”“动漫和网络游戏管理的职责分工。文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。国家广播电影电视总局负责对影视动漫和网络视听中的动漫节目进行管理。国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理。对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。”文化部、国家广播电视总局与新闻出版总署之间的管理边界模糊，如国务院将网游监管的两部门分权标准设定以新闻出版总署负责网络游戏网上出版的前置审批为界，因难以对“前置审批”进行清晰的界定，新闻出版总署及文化部各自解释，就会导致权力重叠。有论者认为，“魔兽门”事件是因为“中编办35号文留隐患”：“它规定网游必须接受新闻出版总署的前置审批，又规定一旦上网，只能由文化部来管理，这等于赋予网游的运营商‘逃票’的权利。”这实际上仅是一种“就事论事”的解释，而没有看到“同权分割”使权力作用的边界模糊、难以明确区别的本质。
而“异权分割”则是尽量把同一种权力形态相对完整地分配给相应的组织成员。相关部门及系统内的上下级之间各自的权力范围界限相对明确清晰，以“果结构或果树结构”组织形态为基本特征。建立大文化部制，要将当前基于同权分割设计理念的“树结构或树果结构”组织形态更新为基于“异权分割”理念的“果结构或果树结构”文化行政体系。
在当前行政分权的基础上实施大文化部制改革，需要国家的顶层设计，在国家宏观层面上将性质相同、业务相近、职能相似的文化行政体系归并整合。建构一个超越传统专业化职能分工体系的综合管理部门，从而重新实现行业部门的业务重组、资源整合和权责分配。按照“异权分割”设计理念，应该在国家战略层面归并整理文化、广电、新闻出版、体育等行业的行政管理资源，建立综合性文化行政部门，重构综合性政府文化战略管理职能系统；同时归并这五大部门的经营性文化资源，进入竞争性领域。建立以国有资本为主体的文化产业集团，进一步完善我国文化市场的布局结构。
总之，由计划体制向市场体制演进的社会转型和由数字技术推动的市场结构升级，导致了在计划体制下建立的“专业分工一行业分类”型文化管理体制框架不能适应日益拓展的文化市场需求。基于“同权分割”设计理念的小文化行业体制导致了文化行政部门在新兴文化管理领域的不良“博弈”。“魔兽门”事件集中反映了传统文化管理体制内部深层次的结构性矛盾。从一个侧面提出了深化国家文化管理体制改革、建立大文化部制的要求。