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摘要：基层政府承载着应急管理的各项具体工作，是提高预防和应对突发公共事件的直接主体。本文以北京市乡镇基层政府为例，对其有关应急管理工作的理念，相关组织机构的工作模式和应急预案的设计与运行进行了分析，指出了其成就和不足，并且给出了相关建议。
关键词：基层政府；应急管理；基层政府
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02
当前，改革开放的进程已经进入到深层次阶段，突出表现为均衡的利益格局已经被打破。这一方面激发了活力，促进了经济发展；但是另一方面随着利益分配的不均衡和收入分配的不公正等问题，导致社会矛盾激化，出现了各类公共危机事件。这就要求政府部门必须提高面对危机时的应急管理能力。而基层政府承载着应急管理的各项具体工作。它是离应急事件最近，也是能最快到达事件现场，直接对应急事件负责并实施各种应急手段的一级组织。可以说，基层政府是提高预防和应对突发公共事件的直接主体。它在面对危机时的表现直接关系到应急管理的成败。同时，加强基层政府应急管理工作，也是坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现，这对于构建社会主义和谐社会、维护社会稳定和人民群众根本利益具有重要意义。
一、北京市乡镇基层政府应急管理的成就
（一）应急管理机构建设日趋完善
我国政府应急管理机构体系从上至下共分为中央、省（自治区、直辖市）、市和县（不设区的市）四级。基层政府一般设有突发公共事件应急委员会，在城市化进程中，基层政府积极搭建应急管理组织机构平台，明确应急管理责任体系，成立了突发公共事件应急委员会，由地区党政一把手担任，副处级领导担任副主任，各科科长、基层单位一把手担任成员，地区党政办公室为应急委办公室，负责地区应急管理的日常工作，实现与市区相应组织机构的有效对接，作为应急机构体系的末端，有效的承载了突发公共事件及时识别与初期处置的职能。
（二）应急预案数量庞大、内容具体
根据《北京市突发公共事件总体应急预案》的要求，北京市乡镇基层政府基本都制定《基层政府突发公共事件总体应急预案》，以某乡镇为例，该地区制定了33个切实可行的应对突发事件的分项预案。在奥运期间，地区成立的奥运服务保障指挥部邀请有关专业人士对各村、乡直属企事业、各社区的预案制定专员进行专业培训，指导帮助他们制定切实可行的应急预案，借力奥运服务保障工作，全地区社区（村）和基层企事业单位共制定各项应急预案90个，辖区内各社会单位共制定各类应急预案1066个，基本构建起“横向到边、纵向到底、覆盖全地区”的应急预案体系。
（三）预案启动及时，运行机制有效
丰台区某地区曾发生私家汽车突然起火事件。在此次事件处置中，地区应急委按照基层政府道路交通事故处置救援应急预案，紧急启动预案，按照预案流程，第一时间派人赶往现场，维护现场秩序，并通知消防、医院系统实施紧急救助。同时判断事故级别并上报丰台区总值班室事件的大致情况，实时报告处置情况。地区应急委通过调度辖区内有关部门的资源和力量有效的处理了这起突发事件，虽然此事件是由非自然因素引起，且未造成人员伤亡的一般级别事件。但地区应急办及时启动预案，应急处置快速简易，从而使得事态得到有效控制。
（四）工作模式平战分明，应急人员专兼结合
基层政府一般将专职治安巡防队伍、保安队伍、治安巡逻志愿者队伍、流动人口协管员队伍和消防检查专职队伍五支力量统一整编，有效整合，形成地区应急委员会统一领导、综治办公室牵头负责、派出所等有关部门有力配合的应急人员队伍体系。
总结北京市基层政府应急管理工作，我們可以发现，基层政府要做好应急管理工作。首先必须从完善机构建设入手，建立起权责一致的公共事件应急管理委员会，能够在第一时间接手工作，承担职责；其次要根据地方实际，制定详细和周密的预案，并且能在危机到来时及时启动预案；再次要加强危机信息传递机制建设，基层政府的“两会商两报告制度”是值得学习并且可以推广的，该制度不但保障了信息的有效传递，同时其情报信息会商制度通过对各类动态情报信息进行分析研判，及时会商对策，对可能发生的突发公共事件进行提前部署，这就遵循了应急管理的最高原则，即最好的应急管理就是在危机爆发之前进行管理；最后要有强大的人力与财力支持。以政府公务员队伍为主体，以专职治安巡防队伍、保安队伍、治安巡逻志愿者队伍、流动人口协管员队伍和消防检查专职队伍为基本力量，对基层政府应急管理工作提供了强大的人力支持。同时北京市财政也给与了足够的支持和保障。
虽然基层政府应急管理工作取得了一些成绩，但是我们也看到，其在应急管理工作中，还有一些问题。
二、基层政府应急管理的困境分析
（一）囿于条块体制框架，领导协调职能受限
基层政府在属地范围内一般可以及时发现突发公共事件，但是由于我国现行的应急管理体系分部门、分灾种的特征较为明显，我国的应对危机管理工作还没有进入一个整体性的、系统性的框架，缺乏一个综合性的危机管理组织。基层政府无权领导同级“条管”部门，在应对突发公共卫生事件时，往往形成统一指挥不力、沟通协作不强、资源共享不够的局面。这就使得基层（下转第151页）（上接第149页）政府在面对危机时，把大量的精力放在了协调工作上，而不能够在第一时间对危机进行处置。这种体制不畅是当前基层政府应急管理工作的最大问题。
（二）固守传统管理思维，预案启动难成常态
基层政府一般由党政“一把手”担任应急管理机构的主要负责人，办公室人员兼任其常设机构工作人员，日常工作繁忙，应急管理工作并没有被放到重要位置。在突发公共事件发生时，由于其综合性、复杂性和跨地域性的特点日益明显，导致对突发公共事件的分级较为困难，同时基层政府仍旧延续传统管理思维，习惯于运用行政命令的方式加以应对，应急预案有时不能及时得到启动。
（三）管理手段尚未规范，处置能力有待提高
基层政府处于国家行政机关体系的末端，其职能囊括了经济建设、综合治理、城市管理和食品安全等各个方面，这是基层政府在突发公共事件的识别方面的天然优势，但是基层政府的这种综合性职能又导致了其在突发公共事件的初步处置方面专业性不够，管理手段不规范，处置能力有限。尤其是在相关资源的获取方面基本没有能力导致处置能力不足。
（四）政府主导应对有余，预警体制薄弱不畅
社会处于急速转型时期，经济政治体制改革逐步向纵深方向发展、人口的不断增长和农村地区城市化进程的快速推进，基层政府所处的管理环境日益复杂，社会矛盾层出不穷，非政府组织在基层政府层面上发育明显不足，居民和村民的安全防范意识较弱。再者，由于各类预警系统之间的横向联系比较少，信息、技术、智力等资源的共享程度比较低，造成一定程度的浪费，这些因素都导致了突发公共事件的预警难度的增加。基层政府所掌握的资源有限，却承担着经济、政治、文化等各方面的职能，现有的设施设备的存在着一定的技术滞后性，使基层政府很难把更多的资源投入到突发公共事件的预警机制中去。我国基层政府在突发公共事件的应对上多沿用计划经济体制下的行政命令方式，缺乏主动科学的防范策略、灾害控制及预警措施，应对措施和行动始终处于被动局面。
三、基层政府应急管理工作的改进思路
（一）加强应急理论指导，高度重视应急管理工作
高度重视和全面加强政府应急管理工作，尤其是增加基层政府领导的公共危机意识，加强对基层政府领导的应急管理理论的培训，借鉴和学习国内为有关应急管理工作的先进经验。通过科学的方法，将应急管理理念贯穿于经济建设、城市规划、社会管理和公共服务的各个环节，实现预警与应急、常态管理与非常态管理的有效衔接。
（二）建立综合应急管理体制，完善应急管理机制
坚持“主责在政府，主体是市民”的原则，充分发挥政府各职能部门的骨干作用，有效协调公安、消防力量以及治安巡逻志愿者等社会应急资源，积极面向群众开展应急知识教育，形成“党委领导、政府主导、专业处置、部门联动、条块结合、军地协同，全社会共同参与”的综合应急管理体制。具体说来，首先要有完善的预警机制。主要是指突发事件的监测网络、危机信息的传送通道，对危机信息进行分析的相关技术手段等等；其次要有高效的危机指挥决策与参谋咨询机构。建立领导和专家相结合的民主决策机制，按照统一指挥、协调配合的原则，建立条块结合的应急管理机制；最后还要有完善的善后处理程序。包括危机信息发布，责任认定，代理赔偿等方面。
（三）提高业务管理水平，强化信息报送和值守应急工作
坚持24小时值班制度，认真做好日常值守应急和信息汇总工作，进一步提高信息报告的效率和质量，进一步严格执行重大事项报告制度和值班政务内网登记、节假日交接班制度。根据关于突发公共事件信息报告工作的要求，完善突发公共事件的信息报告制度，明确信息报告要素、时限、渠道和责任主体，强化对重要值班信息的查询、研判、跟踪和汇总，规范突发公共事件信息接收、采集和报送工作；并通过理论学习，实际演练等各种手段，提高一线应急管理人员的业务水平。
参考文献：
[1]苗兴壮.突发事件应急静态系统构建[M].北京:人民出版社,2006:277.
[2]陈秀梅,甘玲,于亚博.领导者应对突发事件的理论与实务[M].北京:人民出版社,2005:230.
关键词：基层政府；应急管理；基层政府
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02
当前，改革开放的进程已经进入到深层次阶段，突出表现为均衡的利益格局已经被打破。这一方面激发了活力，促进了经济发展；但是另一方面随着利益分配的不均衡和收入分配的不公正等问题，导致社会矛盾激化，出现了各类公共危机事件。这就要求政府部门必须提高面对危机时的应急管理能力。而基层政府承载着应急管理的各项具体工作。它是离应急事件最近，也是能最快到达事件现场，直接对应急事件负责并实施各种应急手段的一级组织。可以说，基层政府是提高预防和应对突发公共事件的直接主体。它在面对危机时的表现直接关系到应急管理的成败。同时，加强基层政府应急管理工作，也是坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现，这对于构建社会主义和谐社会、维护社会稳定和人民群众根本利益具有重要意义。
一、北京市乡镇基层政府应急管理的成就
（一）应急管理机构建设日趋完善
我国政府应急管理机构体系从上至下共分为中央、省（自治区、直辖市）、市和县（不设区的市）四级。基层政府一般设有突发公共事件应急委员会，在城市化进程中，基层政府积极搭建应急管理组织机构平台，明确应急管理责任体系，成立了突发公共事件应急委员会，由地区党政一把手担任，副处级领导担任副主任，各科科长、基层单位一把手担任成员，地区党政办公室为应急委办公室，负责地区应急管理的日常工作，实现与市区相应组织机构的有效对接，作为应急机构体系的末端，有效的承载了突发公共事件及时识别与初期处置的职能。
（二）应急预案数量庞大、内容具体
根据《北京市突发公共事件总体应急预案》的要求，北京市乡镇基层政府基本都制定《基层政府突发公共事件总体应急预案》，以某乡镇为例，该地区制定了33个切实可行的应对突发事件的分项预案。在奥运期间，地区成立的奥运服务保障指挥部邀请有关专业人士对各村、乡直属企事业、各社区的预案制定专员进行专业培训，指导帮助他们制定切实可行的应急预案，借力奥运服务保障工作，全地区社区（村）和基层企事业单位共制定各项应急预案90个，辖区内各社会单位共制定各类应急预案1066个，基本构建起“横向到边、纵向到底、覆盖全地区”的应急预案体系。
（三）预案启动及时，运行机制有效
丰台区某地区曾发生私家汽车突然起火事件。在此次事件处置中，地区应急委按照基层政府道路交通事故处置救援应急预案，紧急启动预案，按照预案流程，第一时间派人赶往现场，维护现场秩序，并通知消防、医院系统实施紧急救助。同时判断事故级别并上报丰台区总值班室事件的大致情况，实时报告处置情况。地区应急委通过调度辖区内有关部门的资源和力量有效的处理了这起突发事件，虽然此事件是由非自然因素引起，且未造成人员伤亡的一般级别事件。但地区应急办及时启动预案，应急处置快速简易，从而使得事态得到有效控制。
（四）工作模式平战分明，应急人员专兼结合
基层政府一般将专职治安巡防队伍、保安队伍、治安巡逻志愿者队伍、流动人口协管员队伍和消防检查专职队伍五支力量统一整编，有效整合，形成地区应急委员会统一领导、综治办公室牵头负责、派出所等有关部门有力配合的应急人员队伍体系。
总结北京市基层政府应急管理工作，我們可以发现，基层政府要做好应急管理工作。首先必须从完善机构建设入手，建立起权责一致的公共事件应急管理委员会，能够在第一时间接手工作，承担职责；其次要根据地方实际，制定详细和周密的预案，并且能在危机到来时及时启动预案；再次要加强危机信息传递机制建设，基层政府的“两会商两报告制度”是值得学习并且可以推广的，该制度不但保障了信息的有效传递，同时其情报信息会商制度通过对各类动态情报信息进行分析研判，及时会商对策，对可能发生的突发公共事件进行提前部署，这就遵循了应急管理的最高原则，即最好的应急管理就是在危机爆发之前进行管理；最后要有强大的人力与财力支持。以政府公务员队伍为主体，以专职治安巡防队伍、保安队伍、治安巡逻志愿者队伍、流动人口协管员队伍和消防检查专职队伍为基本力量，对基层政府应急管理工作提供了强大的人力支持。同时北京市财政也给与了足够的支持和保障。
虽然基层政府应急管理工作取得了一些成绩，但是我们也看到，其在应急管理工作中，还有一些问题。
二、基层政府应急管理的困境分析
（一）囿于条块体制框架，领导协调职能受限
基层政府在属地范围内一般可以及时发现突发公共事件，但是由于我国现行的应急管理体系分部门、分灾种的特征较为明显，我国的应对危机管理工作还没有进入一个整体性的、系统性的框架，缺乏一个综合性的危机管理组织。基层政府无权领导同级“条管”部门，在应对突发公共卫生事件时，往往形成统一指挥不力、沟通协作不强、资源共享不够的局面。这就使得基层（下转第151页）（上接第149页）政府在面对危机时，把大量的精力放在了协调工作上，而不能够在第一时间对危机进行处置。这种体制不畅是当前基层政府应急管理工作的最大问题。
（二）固守传统管理思维，预案启动难成常态
基层政府一般由党政“一把手”担任应急管理机构的主要负责人，办公室人员兼任其常设机构工作人员，日常工作繁忙，应急管理工作并没有被放到重要位置。在突发公共事件发生时，由于其综合性、复杂性和跨地域性的特点日益明显，导致对突发公共事件的分级较为困难，同时基层政府仍旧延续传统管理思维，习惯于运用行政命令的方式加以应对，应急预案有时不能及时得到启动。
（三）管理手段尚未规范，处置能力有待提高
基层政府处于国家行政机关体系的末端，其职能囊括了经济建设、综合治理、城市管理和食品安全等各个方面，这是基层政府在突发公共事件的识别方面的天然优势，但是基层政府的这种综合性职能又导致了其在突发公共事件的初步处置方面专业性不够，管理手段不规范，处置能力有限。尤其是在相关资源的获取方面基本没有能力导致处置能力不足。
（四）政府主导应对有余，预警体制薄弱不畅
社会处于急速转型时期，经济政治体制改革逐步向纵深方向发展、人口的不断增长和农村地区城市化进程的快速推进，基层政府所处的管理环境日益复杂，社会矛盾层出不穷，非政府组织在基层政府层面上发育明显不足，居民和村民的安全防范意识较弱。再者，由于各类预警系统之间的横向联系比较少，信息、技术、智力等资源的共享程度比较低，造成一定程度的浪费，这些因素都导致了突发公共事件的预警难度的增加。基层政府所掌握的资源有限，却承担着经济、政治、文化等各方面的职能，现有的设施设备的存在着一定的技术滞后性，使基层政府很难把更多的资源投入到突发公共事件的预警机制中去。我国基层政府在突发公共事件的应对上多沿用计划经济体制下的行政命令方式，缺乏主动科学的防范策略、灾害控制及预警措施，应对措施和行动始终处于被动局面。
三、基层政府应急管理工作的改进思路
（一）加强应急理论指导，高度重视应急管理工作
高度重视和全面加强政府应急管理工作，尤其是增加基层政府领导的公共危机意识，加强对基层政府领导的应急管理理论的培训，借鉴和学习国内为有关应急管理工作的先进经验。通过科学的方法，将应急管理理念贯穿于经济建设、城市规划、社会管理和公共服务的各个环节，实现预警与应急、常态管理与非常态管理的有效衔接。
（二）建立综合应急管理体制，完善应急管理机制
坚持“主责在政府，主体是市民”的原则，充分发挥政府各职能部门的骨干作用，有效协调公安、消防力量以及治安巡逻志愿者等社会应急资源，积极面向群众开展应急知识教育，形成“党委领导、政府主导、专业处置、部门联动、条块结合、军地协同，全社会共同参与”的综合应急管理体制。具体说来，首先要有完善的预警机制。主要是指突发事件的监测网络、危机信息的传送通道，对危机信息进行分析的相关技术手段等等；其次要有高效的危机指挥决策与参谋咨询机构。建立领导和专家相结合的民主决策机制，按照统一指挥、协调配合的原则，建立条块结合的应急管理机制；最后还要有完善的善后处理程序。包括危机信息发布，责任认定，代理赔偿等方面。
（三）提高业务管理水平，强化信息报送和值守应急工作
坚持24小时值班制度，认真做好日常值守应急和信息汇总工作，进一步提高信息报告的效率和质量，进一步严格执行重大事项报告制度和值班政务内网登记、节假日交接班制度。根据关于突发公共事件信息报告工作的要求，完善突发公共事件的信息报告制度，明确信息报告要素、时限、渠道和责任主体，强化对重要值班信息的查询、研判、跟踪和汇总，规范突发公共事件信息接收、采集和报送工作；并通过理论学习，实际演练等各种手段，提高一线应急管理人员的业务水平。
参考文献：
[1]苗兴壮.突发事件应急静态系统构建[M].北京:人民出版社,2006:277.
[2]陈秀梅,甘玲,于亚博.领导者应对突发事件的理论与实务[M].北京:人民出版社,2005:230.