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【摘 要】国外模式难以解释和指导中国的民族区域自治，中国的民族区域自治是不同于西方但适合中国国情，符合中国各族同胞利益的发展型自治。发展型自治区别于源于西方的自决型自治和多元文化自治，主要体现在自治的核心、着眼点和方式等诸多内容的不同。民族自决只是民族发展的方式之一，自决成本高昂且未必有效，发展才是硬道理。发展型自治是“增量自治”，并尝试走出“文化的冲突”之困境。理解发展型自治的特色和意义，可避免对其误解。
【关键词】民族区域自治；民族自治；发展型自治；自决型自治；多元文化自治
【作 者】雷明昊，北京大学政府管理学院博士研究生，北京大学公共管理研究中心助理研究员。北京，100871
【中图分类号】D633.2 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）02-0049-010
民族区域自治制度是我国处理民族问题的基本举措和治理方式。民族区域自治从萌芽至今，一直有着不同的路径和模式可以选择，这期间政府和学界亦对其有过不同的规划和建议。本文试图对比国外模式同时也立足中国实践，用“发展型自治”这一概念及其分析思路，描述和解读当下中国民族区域自治模式，总结中国民族区域自治模式的特色和优势，从不同的维度和角度来看待当下民族问题领域出现的争议，以期能为民族区域自治制度发展和完善以及最终实现国家长治久安，提供既有理论价值也有现实意义的研究进路。
一、国外模式难以解释和指导中国实践
世界上200多个国家和地区，绝大多数国家由多民族组成。[1 ]3在國家长治久安这个共同的愿景基础上，世界各国解决民族问题都有自己的模式，学界对此亦有不同的分类和不同的分析视角。一种比较常见的分类方式是从大方向上分成两类：苏联“大拼盘”模式和美国“大熔炉”模式。
列宁领导的苏维埃政权因现实和革命的需要强调民族自决权，利用各民族国家独立的热潮，通过民族国家联盟的政治设计建立起苏联，但这也为后来苏联解体埋下了祸根。民族问题是促使苏联解体的重要动因。中国的民族区域自治制度虽然没有照搬苏联模式，但也明显受到苏联的影响。
前几年在新疆、西藏等少数民族地区出现严重暴恐事件，“藏独”等独立势力再次抬头，加上中央在2010年首次提出“民族交往交流交融”，有学者借此提出“第二代民族政策”，认为“大熔炉”模式是解决民族（种族）问题比较成功的方法，建议中国可以借鉴。[2 ] “大熔炉”模式注重各民族的大融合，强调公民身份而不在法律上明确区分民族（种族），虽然会在民族交融过程中出现摩擦和矛盾，却能很好地增强国民对国家的认同感，最突出的典型是美国、巴西、印度等大国。
然而美国所谓的“大熔炉”之说也是“神话与事实”参半，其自身的种族问题也未得到很好解决。中美国情和环境不同，美国模式既不适用于中国，而且也不是中国学习的榜样，[3 ]更不用说巴西、印度等国。巴西在20世纪90年代一度面临国家分裂的窘境，南方地区谋求成为独立的民族国家，所谓“大融合”的国度，看似消除了种族、民族的界限，但在阶级差异、地区发展水平严重不均衡的现实下民族问题频发。国内外对印度民族分离主义、教派冲突、恐怖主义的报道已非常之多，到21世纪初，各种由来已久、名目众多、活跃于印度东北地区极端性分离主义恐怖组织多达72个。[4 ]
美苏模式代表了解决民族问题的两种宏观思路， [5 ] “大拼盘”模式尊重各民族和各民族地区自决权，但在保持多样性的同时容易走向分裂；“大熔炉”模式推动民族融合，强调国家认同，但在这过程中可能会丧失民族多样性，在实践中各民族为保持自身特性和权利以及历史冲突等各种原因，导致民族矛盾与摩擦始终不断。
对于民族治理模式的分类还有很多，比如有从是在全国范围内广泛实行地方自治（如瑞士）还是在少数民族地方实行自治（如芬兰、意大利、西班牙、中国）做划分； [6 ] 有从民族自治权角度分成独享型民族自治权（如西班牙和英国）、融合型民族自治权（如乌克兰、俄罗斯、阿富汗）以及结合型民族自治权（中国）。[7 ]近年来越来越多的学者认为中国的民族自治在全世界范围中属于比较特殊的一种类型。
严格从民族自治角度来看，美国等国家不存在明显的民族自治制度，美国地方自治传统由来已久，但并不存在制度和实践意义上的民族（种族）自治。①英国地方自治传统也历史悠久，但跟美国地方自治略有不同，英国苏格兰地区既属地方自治也包含民族自治，苏格兰第一大党就叫苏格兰民族党（Scottish National Party），它也是推动独立的主要政党。西班牙（加泰罗尼亚地区、巴斯克自治区）、加拿大（魁北克地区）等则属于相对典型的民族区域自治地区。②意大利南蒂罗尔地区以及诸如比利时法兰德斯、瓦隆等地区，属于地方自治但也有民族自治的成分。虽然并不是所有的民族自治地区都容易走向分离主义，但是许多民族自治地区确实独立运动频发，独立思潮一直存在。
中国的民族区域自治制度，没有照搬“苏联模式”[8 ]，也不会走向美国的“大熔炉”模式 [9 ]，况且美国就没有实行民族自治，中国跟英国、西班牙、加拿大等国家从法律、制度、实践可明显看出不是类似的模式，而且这些国家都未能很好地处理本国民族事务。国外模式和理论无法解释和描述中国的民族区域自治实践，更无法指导中国实践。中国走的是中国特色解决民族问题之路。[10 ]
二、“发展型自治”概念的提出
从民族自治模式角度来看，可用“发展型自治”来概括中国民族区域自治模式，并区别于世界上许多国家与地区的自决型自治和多元文化自治模式。
（一）自决与人权
“自决”之渊源至少可追溯到康德。[11 ]269-288原本是指个人和团体的自主与独立之自由意志，后来扩大到群体、社群或“民族”③，法国大革命后民族自决学说开始流行，特别是在东欧。[12 ]693（图1）民族自决思想作为理论支持帮助推动了20世纪中叶风起云涌的非洲民族独立运动，非洲民族独立运动也进一步扩大了民族自决思想的影响力，在非洲独立年1960年后（当年有17个非洲国家宣布独立），民族自决理论不仅传播到全球各国而且成为许多民族追求独立自主的关键理论依据。 “人权”概念跟“自决”概念的发展过程有点相似。联合国早先将人权分为两类，一是公民权利和政治权利，二是经济、社会、文化权利。联合国教科文组织人权与和平处处长卡雷尔·瓦萨克在20世纪60年代非洲独立运动高潮后于20世纪70年代提出三代人权理论 [13 ]，第一代概括为公民权利和政治权利，是1919年魏玛宪法之前西方宪法学界的主流观点，注重个人自由；第二代人权注重经济、社会、文化权利，以魏玛宪法为标志到《经济、社会、文化权利国际公约》的出台，从个人自由转向注重平等；第三代人权强调自联合国成立以后形成的共同体类型的新人权，即自决权，和平权，发展权和环境权等。（图2）三代人权的主体，从作为个体的个人，开始逐步走向个体和每个个体组成的共同体。
（二）发展型自治、自决型自治和多元文化自治概念
每个民族中作为个体的个人要在保障生存权、安全权、健康权等基础上，寻求个人的自由与个人的长远发展。对于民族整体，继续保持民族特色并实现民族地区的和谐稳定发展和本民族的持续长久发展，这才是最符合民族整体和每一个民族同胞根本利益的发展道路，发展是核心要义。而且，在当代人权理论和实践上，以民族发展权替代民族自决权，自决权向发展权演变，已经是一个可预见的趋势。
发展型自治，是指着重民族发展的民族自治。这里所说的“发展”，主要指的是经济、社会、文化的发展。发展型自治，侧重对民族发展权的保护。通过对发展权的保护和强调，发展经济、社会、文化领域，从而更好地促进公民权利和政治领域的发展，推动民族地区和民族的全面发展。
自决型自治，强调民族自决是民族自治中的首要内容和核心权利，追求本民族独立，决定所有事宜，包括自决建立独立主权国家，民族自决权的位阶和优先性都高于民族发展权等其他所有民族权利。
自决型自治存在两种可见的明显分类：一种是整个国家从中央到地方都强调或明确规定尊重民族的自决权，民族拥有对本民族所有事务的最终或者重要决定权，虽然也重视民族发展和对发展权的保护，但是更注重或看重民族自决，这是在治理思想、法律、政策等层面表现出来的自决型自治。另一种是中央政府层面支持民族自治权利，但是对于民族自决独立的行为和思想都采取遏制和反对的方式，并且也号召民族地区放弃和取消独立行为，最终在实践中并不能很好地约束和限制民族自决独立的行为，依然出现了诸如民众大规模的独立游行施威、独立公投甚至彻底独立等情况，比如西班牙的加泰罗尼亚地区、英国的苏格兰地区、曾经是乌克兰的克里米亚地区。这种并未得到中央政府的支持，但在政治实践上已经体现出自决行为的国家也可归入自决型自治范畴。
多元文化自治，是指在对群体差异、群体认同、文化多样性的承认的基础上，强调社会的多元性和不同价值观的共存，在国家整体统一的大框架下实现各民族文化和传统多样性和完整性的传承。这不仅指不受区域限制而在文化领域享有自治权利的“文化自治”，也指在国家整体民族治理模式和各个民族相关领域都注重对多元性的尊重和保护，因为这种自治模式起源于文化的多样性，所以称之为多元文化自治，但具体到实践中，在政治、经济、文化等方面都强调对多元性特别是少数族裔弱势群体的保护。
自决型自治和多元文化自治都是源于西方的民族自治模式，这两种模式并不是泾渭分明而是存在重合的情况，比如加拿大和英国都实行多元文化主义政策，但是这两个国家在政治实践中亦出现明显的自决型自治（加拿大的魁北克地区，英国的苏格兰地区）。加拿大是在世界上在官方第一个推行多元文化政策的国家，其实一开始是为了应对魁北克（民族）问题。从某种程度和某些角度来看，多元文化自治是应对自决型自治出现的问题而产生的。
发展型自治模式的国家坚决摒弃自决型自治模式，在民族多元性上也認同“多元一体”的治理格局，但是“多元”的重点是要“一体”，保证国家的整体统一。发展型自治以中国为典型，强调国家的统一完整，反对和遏制民族自决独立。发展型自治尊重和保障各民族的多样性和差异性，但是在民族治理的重要性位阶排序上，民族和民族地区的发展是重中之重，通过对促进民族经济、社会、文化领域的发展从而更好地促进民族发展，包括保护民族的多元性。多元文化自治同样重视发展，但是其更强调民族的多元性和对多元性的尊重。多元和发展不是矛盾的关系，但是在治理模式的上会存在侧重和差异。本文侧重分析发展型自治并对比自决型自治，对多元文化自治不做过多探讨。
必须要注意到自决型自治和多元文化自治国家内部对民族政策和治理模式也存在着许多争论，并非是纯粹或单一地强调自决或多元性。比如英国中央政府打压苏格兰、北爱尔兰分裂势力，美国的多元文化主义政策在美国内部长期广受抨击。没有哪个民族地区和多民族国家是不注重自身经济、社会、文化领域的发展的。多民族国家的中央政府同样重视国家的统一完整，也会担忧过度强调多样性会导致国家主流核心价值观的淡化和国家向心力的减弱。不同民族自治模式的区别不是仅体现在政府的指导思想、法律政策或观点诉求中，更体现在政治实践上。对民族自治模式的划分不是非黑即白，也不是纯粹为了分类，而是通过在辩证统一的基础上抓住核心特点从而更好地分析现实并指导实践。
（三）中国民族区域自治是典型的“发展型自治”模式
中国实行民族区域自治，是对任何形式民族自决的摒弃，这也是我国民族区域自治重要的内在属性。[14 ]对《宪法》《民族区域自治法》和国内所有自治地区自治条例进行文本分析，都没有出现过“自决”一词。可以判定中国民族区域自治不是自决型自治模式。
促进民族自治地方的发展和各民族的共同繁荣，是实行民族区域自治的根本目的之一。[15 ]69-70《民族区域自治法》中“发展”是除了“自治”以外出现频率最多的动词。对全国139个自治州、自治县（旗）①的自治条例进行统计，有123个地区自治条例中“发展”是除了“自治”以外出现频率最多的动词，剩下地区中有13个地区自治条例中“建设”一词比“发展”词频高，②但发展依然是出现频率极高的关键词，并且139个自治条例中强调发展的领域主要是经济、社会、文化领域（见表1）。 中国是比较典型的发展型国家，中国政府是比较典型的发展型政府，在此基础上形成发展型自治，是必然也是事实。用发展型理论来分析中国的研究已有不少，但必须要注意到发展型自治并不是脱胎于发展型理论，也不是发展型理论的分支或对其的延伸，发展型自治是专门针对民族自治模式的探讨，发展型自治模式在民族自治领域中有明显的特点。
（四）对世界各国民族自治模式的大体分类
长期以来，国外一直有不少人认为中国的民族区域自治不是真正的民族自治。对民族自治进行发展型自治、自决型自治和多元文化自治的总结，并不是抹消世界民族自治的多样性，而是尽量概括出民族自治模式的大分类，认识到各国民族自治模式的差异，这恰恰表明不应该只用西方民族理论来检验或指导不同国家不同制度下的民族自治。
中国民族区域自治是真正的民族自治，只不过自治模式是独特的发展型自治。这个模式的理念并非中国独有，只是在中国比较典型。对全球193个国家宪法进行文本调查，并结合部分国家的治理实践，可以区分出有代表性的一些国家（见表2）。其中发展型自治、自决型自治和多元文化自治国家对应的是比较典型的代表性国家；“侧重自决型自治”的国家虽重视发展但是强调或者尊重民族自决在民族自治中处于极其重要和不可替代的位置，更偏向自决型自治；“侧重发展型自治”的国家具备发展型自治的主要特征，强调民族发展，不会明确鼓励或提倡民族自决。有部分国家特征不明显或正处于局势变动期，①不能作为代表性国家。
三、发展型自治的特点及优势
（一）着眼于发展的自治
发展型自治的核心是发展，主要是着重经济、社会、文化的发展，通过发展来实现自治推动自治，而不是通过自决。中国的民族区域自治早已从传统的偏重政治职能向注重经济和社会发展等方面转变。[15 ]153-158有学者研究发现，中国少数民族地区经济增长率高于除中国之外的世界所有高增长国家，中国少数民族地区人类发展指标变化率不仅在中国是最快的，在世界也是最快的，并且少数民族地区与东部沿海地区的相对差距进入缩小阶段。 [2 ]有一些学者对以上研究结果提出异议，但不可否认的是中国少数民族地区经济增速确实较快，发展水平和发展质量虽然有待进一步提高但是发展势头较好。经济社会的发展，是实现民族平等、社会和谐的物质基础。[16 ]推动经济、社会、文化良好发展，这样的自治才是有益的可持续的自治，发展是自治的核心。
（二）通过发展来保障自治，保障人权
发展型自治不是片面强调自决而忽视真正关系民族同胞和民族整体切身利益的自治，而是在通过促进少数民族和少数民族地区经济、社会、文化的全面发展，进而更好地推动自治和保障自治，更好地保障少数民族同胞各方面的权益。若少数民族地区发展不起来，则说明自治模式是失败和不合理的，自治的正当性、合法性、可持续性都需要发展成果来体现和加强。经济、社会、文化领域得到不断发展后，才能更好地保障少數民族同胞的人权。
（三）通过发展来推动民族交融，增加国家认同感
发展型自治并不是只发展少数民族地区，而是各个地区综合协调发展，各个民族共同发展。中国已经走在不断城市化的道路上，无论未来各地区的经济发展差异是否会越来越大，可以初步推断的是，在这个过程中人口流动性会逐步增大并达到一个相对稳定的水平，中国流动人口的规模从1982年的657万人（占全国人口总数的0.64%），①到2015年的2.47亿（占总人口的18%）。②
在高人口流动性的背景下，各民族同胞的交往交流将更充分，当然存在矛盾加大的可能性。但在整个国家平稳发展的大环境下，发展型自治是要真正提升民族地区发展水平，提高各民族同胞的物质生活水平，满足人民日益增长的美好生活需要，推动社会整体的共同进步，让各民族同胞真切感受到制度的优越性，真正地尝到发展所带来的甜头。在这个过程中逐步实现民族交融，也加强国民对国家共同体和对中华民族的认同感，反过来良性循环促进民族团结。
（四）政府和官员的高度统一性和高度自主性
高度统一性，主要指自治地方政府和官员对于中央有关政策能做到自上而下全过程都坚决和有效地执行，政府体系内高度强调并且维护国家统一和民族和谐，不会出现地方政府违背中央指示或者与中央“分庭抗礼”的情况。高度自主性，主要指政府和官员能独立于社会力量（包括特殊利益集团和民族分裂势力）进行决策和治理。这跟发展型国家理论中的自主性区别在于，发展型国家强调高度自主性的核心官僚机构，主要指经济领域， [17 ]215-222而发展型自治强调的不仅是经济，也强调中央在政治、经济、社会、文化各方面的路线方针政策，自治地方政府和官员不仅坚决执行，而且也要避免受到其他力量的干扰。政府和官员必须同时具备高度的统一性和自主性，才能持续有效地推动发展型自治。
（五）在发展中改革，在改革中发展
相对于其他地区，自治地区拥有更多的自治权，发展型自治着眼点在发展，为了更好地发展，自治地区有更多的权力和更充分的条件来推动当地改革，不断进行尝试，在改革中试错，在改革中发展。针对性的民族发展政策是发展与改革的必然“产物”，无论是高考加分、教育帮扶还是特定的补贴补助，发展型自治为了少数民族和少数民族地区的发展，会持续推行相关的民族政策并不断改革。
（六）发展型自治从民族治理的大环境和现实基础入手，注重长远发展
具体分析问题并提出针对性的民族政策，这是解决民族问题常见和有效的思路。发展型自治并不排斥而且必须解决现实中碰到的一个个具体的民族问题，但发展型自治会侧重在经济、社会、文化领域不断发展，改变民族问题滋生的“土壤”和所处的“环境”，通过改善大环境和现实基础来消解民族问题，推动民族自治。
发展型自治不是“头痛医头脚痛医脚”，只关注某个地区的局部问题，更不会推崇在自治中出现问题就尝试本民族自决独立这种极端方式。这并不是说发展型自治模式不注重具体问题，不关心少数民族的权利，发展型自治恰恰更关注民族地区和民族同胞的长远利益。确实有必要解决局部和当下的问题，比如少数地区的暴恐、局部地区民族争端等问题，但必须要站在历史和未来的维度上，对民族的过去和未来负责，真正提高民族同胞的生活水平，推动民族地区经济、社会、文化发展，把整个地区的政治、经济、文化“生态环境”都改善之后，才能从根本上处理影响民族团结、民族交融的因素，民族问题自然就得到一定程度的解决，民族交融也能更为广泛和深入。 如果只单纯从局部或当下情况入手，可能民族独立成主权国家从短期来看反而可以在一定程度上缓和民族矛盾或者“有利于”独立民族，但从长远和发展的眼光来看，自决型的分裂和独立常常是冲动和无知的，也常常带来民族同胞无法预料到的沉重后果。比如2016年英国脱欧公投后民众反而开始懊悔，希望重回欧盟，英国网络上搜索量最大的内容是“什么是欧盟？”，但公投半个月后英国政府表示应尊重第一次公投结果，正式拒绝了逾412.5万人发起的举行第二次退欧公投的请愿。[18 ]再比如西班牙加泰罗尼亚地区长期以来不明朗的自治走向。
四、理解发展型自治应避免的误区和注意的问题
（一）发展型自治是国家内各民族共同发展，各地区共同发展
发展型自治通过发展来实现自治，但这不等于只是单独的某个或某些少数民族发展或少数民族地区发展。只注重某个民族和民族地区的自治和发展，而忽视统一国家的其他民族或其他地区，难免会出现民族独立和分裂的倾向，也会导致地区经济、社会发展差异加大，既不利于民族团结与国家稳定，影响地区统筹发展和国家整体建设，而且也不现实。发展型自治是民族区域自治地区实施自治，但不会忽略其他民族和其他地区，而是以发展的眼光和思维来推动各民族和各地区共同发展，这样也才能更好地实现民族区域自治。
（二）发展型自治并非不重视公民权利和政治权利，并非不重视民族文化的多元性
推行“自决型自治”模式的国家强调民族独自享有民族自治权，强调民族的公民权利和政治权利，侧重民族自己决断自己民族事务和民族发展。中国的发展型自治并非不关注公民权利和政治权利，并非是没有自由没有民主没有自主权的虚假的民族自治，而是指在当下的中国，在国家层面和民族层面都着力先通过不断推进少数民族和少数民族地区经济、社会、文化的发展，进而更好地推动民族交往交流交融，在这个过程中各民族的公民权利和政治权利、民族自治权等各项人权也将得到更好的保护和完善，反过来也促进少数民族和少数民族地区的全面发展。发展型自治是在自治中发展，在发展中自治。
发展型自治同样尊重民族文化多样性和差异性，保护民族文化的多元性，但不是片面或刻意强调多元性，而是通过民族和民族地区各领域的全面发展，在更好的发展环境和发展条件的基础上能更好地保护多元性，同时保证国家的统一繁荣。
（三）发展型自治的未来走向不是自决型自治也不是多元文化自治
发展型自治与自决型自治、多元文化自治不是发展阶段上的差异，而是彻底不同的自治模式。并不是说经济、社会、文化领域达到一定的发展水平后，发展型自治才开始注重公民权利和政治权利，走向自决型自治。发展型自治一直都重视公民权利和政治权利，只是其通过注重发展经济、社会、文化领域从而更好地保障公民权利和政治权利。当发展型自治达到一定的发展水平后，依然不会在一个统一的多民族国家内提倡民族自决，而是从民族同胞、民族自身和国家利益出发，在各方面继续完善和发展民族自治。也不是说发展到一定程度或瓶颈后，终于有条件可以注重民族多样性，或者为了缓解发展瓶颈和民族矛盾问题，从而提倡保护多元性。发展型自治一直保护和鼓励各民族群体的多元性，但是国家和主流价值观的统一是民族发展的底线和基础，底线不能突破，基础不能动摇，发展型自治通过各领域的发展来推动对民族各方面权利的保障。而且中国不同民族之间的差异远未达到多元文化自治国家内部不同族群之间的文化差异。56个民族都属于中华民族共同体，是中华民族的一员，多元文化自治模式既没有在中国推广的必要也不适合中国国情。
五、提出发展型自治概念的意义
发展型自治概念可以在一定程度上概括和描述当下中国民族区域自治的特色与优势，在理论和实践中发展型自治概念还有以下几点意义：
（一）跳出“民族自决”的理论怪圈
不少学者认为民族自决是民族自治的前提条件，民族自治是民族自决的形式，仿佛民族自治就必须要民族自决，这种观点有待商榷。民族自决不等于民族分离，而且也不能否认民族自决的重大意义，但是在统一的国家中强调民族自决容易导致社会纷争甚至国家分裂。
民族自治，是在一个统一的独立主权国家内部，其民族和地区具有主权国家所赋予的特定的自我管理和自我治理的权利。民族自治的出发点是让民族同胞和民族地区的基本权利得到保障，个人和地区都有发展的权利并且能真正和谐稳定地持续发展。
发展型自治从“发展”这一立足于民族同胞和民族地区的根本利益出发，强调结果导向而不是工具导向，更注重长远影响而非短期效果。民族自决是实现民族自治的一种类型，但民族自决不一定是民族自治的先决条件，也不一定是唯一、最重要或最优模式。
苏联解体后各联盟国的经济大震荡，虽过去二十多年但依然教训惨痛。苏联解体后有几千万俄罗斯人散落在其他邻國，①现今的俄罗斯经济不景气，2016年俄罗斯GDP②基本等于中国广东省GDP ③。这并不能说明自决型自治是不好的模式，只是要注意到自决型自治不是唯一和最好的自治模式。
（二）“自决”的限度——发展往往比争议更重要
“民族自决”在一定程度上是个“模糊”的概念， [19 ]长期以来学界对其一直存在诸多讨论和不同定义，比如自决权就可分成“外部自决权”和“内部自决权” [20 ]等不同类型。学术上对于自决的讨论应该而且也必将持续下去，但对于统一的多民族国家，在国家治理和民族自治实践中，“自决”应该是有限度的，并且很多时候这个限度是指应该进行民族自治而非民族自决。
在治理实践中过多地讨论诸如需要自决的领域或事宜、进行自决的方式等内容，囿于“自决”及其带来的争议中，不仅可能造成战乱纷争、社会动荡，甚至可能错过发展的时机，浪费发展的时间和资源。在民族自治实践中，统一的多民族国家应凝聚共识重发展，把民族发展的重要性摆在第一位。
（三）必须注意到“自决成本”，发展型自治是“增量自治” 从经济学角度来研究治理模式必须要分析“治理成本”，自决型自治的“自决成本”并不只包括自决过程中投入的人财物、耗费的时间、由此引发的纷争乃至国家的分裂等“成本”，还包括因为选择自决而放弃了通过发展型自治来推动民族发展的道路，错失民族发展的良机。
对于统一的多民族国家，各个民族地区经贸往来资源互补，经济、社会、文化等方面都存在紧密关系。在国家层面和中央高度也会对各个民族地区进行战略规划，比如对某些地区矿产资源进行战略储备。一旦因为“民族自决”而导致国家分裂，这不仅会导致国家其他地区经济社会等领域以及国家战略布局受到影响，而且对于自决独立的民族地区也是灾难，因为独立而导致经贸关系断裂、中央转移支付停止、原属国或周边国家的经济制裁和资源封锁、现有资源储备或各产业发展配套要素匮乏等各种“自决成本”是极其巨大的。
发展型自治也有成本，而且民族自决后也可能因此发展得更好更快，从而把“自决成本”给填上。民族自决也不等于民族分离，但至少從短期来看民族自决是对国家和民族现有存量的消耗，且预期增量也不明显。而发展型自治是“增量自治”，通过不断发展经济、社会、文化等领域，在现有存量的基础上不断拓展“增量”。虽然发展中可能因为试错等原因出现成本，但这个成本没有那么高昂，而且总体来看存量不减增量递增，是良性的自治模式。
（四）尝试走出“文化的冲突”之困境
以“文明冲突论” [21 ] 闻名于世的著名学者亨廷顿在去世前四年提出“文明冲突论”的缩小版（美国版），即美国本土的“文化冲突论”，以多元文化主义政策造成国内所谓“有色人种”对美国“核心文化”的挑战为主题，论说了美国人的“民族认同（national identity）危机”，试图为消除这种危机指明方向、提出对策。[22 ] 美国从传统的“大熔炉”模式到马赛克式的多元文化共同体，经历了从统一到统一中有多样性，再到多样性。[23 ]209-213有学者认为美国20世纪60年代推行“肯定性行动”的原因之一是用“身份政治”消解“阶级政治”，对抗社会主义意识形态的“入侵”，身份政治的背后是多元主义思潮，这必然导致对共同体的背离，而且恶果已经显露，种族主义抬头，社会矛盾加剧，[24 ]《洛杉矶时报》甚至已经在讨论美国是否正在陷入“第二次内战” [25 ]。多元文化主义政策在保障多样性的同时，不可避免地陷入对主流价值观的瓦解或淡化以及价值诉求差异的纷争中。
“文化的冲突”背后有着复杂的原因，但至少可以发现当社会发展迟滞不前时，公平、身份认同、文化差异等问题成为民族（种族）问题的核心。对于统一的多民族国家，发展型自治是走出国内“文化冲突”的一条可选之路。发展型自治着眼于发展，不仅发展经济、社会领域，还努力发展各民族文化并统一于国家认同的大文明体系内。
发展型自治不是只从文化认同或国家认同角度切入，而是从“文化冲突”的一个底层根源入手，通过进一步推动各民族经济、社会、文化领域的综合发展，改善国家发展大环境，解决各地区和各民族群体之间发展不平衡、分配不均衡这一造成“文化冲突”问题的重要动因。
（五）自决只是发展的方式之一，发展才是硬道理
民族自决并非民族自治的前提条件更不是必要条件，自决只是民族发展的方式和路径之一，但错把方式和工具当成目标，无疑是本末倒置。关于“价值理性”和“工具理性”、“程序正义”和“实质正义”的讨论还将继续，但可以确定的是，民族和民族同胞的发展是讨论民族自决和民族自治的根本出发点。
民族自决不等于民族分离和独立，但是民族自决很容易被独立势力拿来作为分裂国家的“理论依据”。对于统一的多民族国家，与其为国家分裂留下一个“可钻的空子”，不如从民族长久的根本利益出发，摒弃民族自决。发展型自治直接立足于民族发展这一根本诉求，不会诉诸民族自决的方式尝试发展，而是不逃避也不迂回地直面民族发展中遇到的问题并不断解决前进道路上的难题。民族自决不能解决当前中国不平衡不充分的发展现状，发展才是硬道理。
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DEVELOPMENTAL AUTONOMY： THE CHARACTERISTICS AND
ADVANTAGES OF REGIONAL MINORITY
AUTONOMY IN CHINA
Lei Minghao
Abstract： Foreign modes can’t be used to interpret and instruct Chinese regional minority autonomy， a kind of developmental autonomy which is different from those of the west such as the self-determined autonomy or the multicultural autonomy but suits to Chinese national conditions and conforms with the interests of all ethnic groups in China. The developmental autonomy is distinctive in various aspects， such as the core， focus and mode of ethnic minority autonomy， while the ethnic self-determination is just one of modes of ethnic development. The cost of self-determination is high， and it may not be effective. Development is a fundamental principle any times. The developmental autonomy， an“incremental autonomy”indeed， attempts to step out of the dilemma of“cultural conflict”. We shall notice and understand the characteristics and significance of developmental autonomy and avoid misunderstandings to it.
Key Words： regional autonomy of ethnic minorities； ethnic autonomy； developmental autonomy； self-determined autonomy； multicultural autonomy
〔责任编辑：黄仲盈〕
【关键词】民族区域自治；民族自治；发展型自治；自决型自治；多元文化自治
【作 者】雷明昊，北京大学政府管理学院博士研究生，北京大学公共管理研究中心助理研究员。北京，100871
【中图分类号】D633.2 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）02-0049-010
民族区域自治制度是我国处理民族问题的基本举措和治理方式。民族区域自治从萌芽至今，一直有着不同的路径和模式可以选择，这期间政府和学界亦对其有过不同的规划和建议。本文试图对比国外模式同时也立足中国实践，用“发展型自治”这一概念及其分析思路，描述和解读当下中国民族区域自治模式，总结中国民族区域自治模式的特色和优势，从不同的维度和角度来看待当下民族问题领域出现的争议，以期能为民族区域自治制度发展和完善以及最终实现国家长治久安，提供既有理论价值也有现实意义的研究进路。
一、国外模式难以解释和指导中国实践
世界上200多个国家和地区，绝大多数国家由多民族组成。[1 ]3在國家长治久安这个共同的愿景基础上，世界各国解决民族问题都有自己的模式，学界对此亦有不同的分类和不同的分析视角。一种比较常见的分类方式是从大方向上分成两类：苏联“大拼盘”模式和美国“大熔炉”模式。
列宁领导的苏维埃政权因现实和革命的需要强调民族自决权，利用各民族国家独立的热潮，通过民族国家联盟的政治设计建立起苏联，但这也为后来苏联解体埋下了祸根。民族问题是促使苏联解体的重要动因。中国的民族区域自治制度虽然没有照搬苏联模式，但也明显受到苏联的影响。
前几年在新疆、西藏等少数民族地区出现严重暴恐事件，“藏独”等独立势力再次抬头，加上中央在2010年首次提出“民族交往交流交融”，有学者借此提出“第二代民族政策”，认为“大熔炉”模式是解决民族（种族）问题比较成功的方法，建议中国可以借鉴。[2 ] “大熔炉”模式注重各民族的大融合，强调公民身份而不在法律上明确区分民族（种族），虽然会在民族交融过程中出现摩擦和矛盾，却能很好地增强国民对国家的认同感，最突出的典型是美国、巴西、印度等大国。
然而美国所谓的“大熔炉”之说也是“神话与事实”参半，其自身的种族问题也未得到很好解决。中美国情和环境不同，美国模式既不适用于中国，而且也不是中国学习的榜样，[3 ]更不用说巴西、印度等国。巴西在20世纪90年代一度面临国家分裂的窘境，南方地区谋求成为独立的民族国家，所谓“大融合”的国度，看似消除了种族、民族的界限，但在阶级差异、地区发展水平严重不均衡的现实下民族问题频发。国内外对印度民族分离主义、教派冲突、恐怖主义的报道已非常之多，到21世纪初，各种由来已久、名目众多、活跃于印度东北地区极端性分离主义恐怖组织多达72个。[4 ]
美苏模式代表了解决民族问题的两种宏观思路， [5 ] “大拼盘”模式尊重各民族和各民族地区自决权，但在保持多样性的同时容易走向分裂；“大熔炉”模式推动民族融合，强调国家认同，但在这过程中可能会丧失民族多样性，在实践中各民族为保持自身特性和权利以及历史冲突等各种原因，导致民族矛盾与摩擦始终不断。
对于民族治理模式的分类还有很多，比如有从是在全国范围内广泛实行地方自治（如瑞士）还是在少数民族地方实行自治（如芬兰、意大利、西班牙、中国）做划分； [6 ] 有从民族自治权角度分成独享型民族自治权（如西班牙和英国）、融合型民族自治权（如乌克兰、俄罗斯、阿富汗）以及结合型民族自治权（中国）。[7 ]近年来越来越多的学者认为中国的民族自治在全世界范围中属于比较特殊的一种类型。
严格从民族自治角度来看，美国等国家不存在明显的民族自治制度，美国地方自治传统由来已久，但并不存在制度和实践意义上的民族（种族）自治。①英国地方自治传统也历史悠久，但跟美国地方自治略有不同，英国苏格兰地区既属地方自治也包含民族自治，苏格兰第一大党就叫苏格兰民族党（Scottish National Party），它也是推动独立的主要政党。西班牙（加泰罗尼亚地区、巴斯克自治区）、加拿大（魁北克地区）等则属于相对典型的民族区域自治地区。②意大利南蒂罗尔地区以及诸如比利时法兰德斯、瓦隆等地区，属于地方自治但也有民族自治的成分。虽然并不是所有的民族自治地区都容易走向分离主义，但是许多民族自治地区确实独立运动频发，独立思潮一直存在。
中国的民族区域自治制度，没有照搬“苏联模式”[8 ]，也不会走向美国的“大熔炉”模式 [9 ]，况且美国就没有实行民族自治，中国跟英国、西班牙、加拿大等国家从法律、制度、实践可明显看出不是类似的模式，而且这些国家都未能很好地处理本国民族事务。国外模式和理论无法解释和描述中国的民族区域自治实践，更无法指导中国实践。中国走的是中国特色解决民族问题之路。[10 ]
二、“发展型自治”概念的提出
从民族自治模式角度来看，可用“发展型自治”来概括中国民族区域自治模式，并区别于世界上许多国家与地区的自决型自治和多元文化自治模式。
（一）自决与人权
“自决”之渊源至少可追溯到康德。[11 ]269-288原本是指个人和团体的自主与独立之自由意志，后来扩大到群体、社群或“民族”③，法国大革命后民族自决学说开始流行，特别是在东欧。[12 ]693（图1）民族自决思想作为理论支持帮助推动了20世纪中叶风起云涌的非洲民族独立运动，非洲民族独立运动也进一步扩大了民族自决思想的影响力，在非洲独立年1960年后（当年有17个非洲国家宣布独立），民族自决理论不仅传播到全球各国而且成为许多民族追求独立自主的关键理论依据。 “人权”概念跟“自决”概念的发展过程有点相似。联合国早先将人权分为两类，一是公民权利和政治权利，二是经济、社会、文化权利。联合国教科文组织人权与和平处处长卡雷尔·瓦萨克在20世纪60年代非洲独立运动高潮后于20世纪70年代提出三代人权理论 [13 ]，第一代概括为公民权利和政治权利，是1919年魏玛宪法之前西方宪法学界的主流观点，注重个人自由；第二代人权注重经济、社会、文化权利，以魏玛宪法为标志到《经济、社会、文化权利国际公约》的出台，从个人自由转向注重平等；第三代人权强调自联合国成立以后形成的共同体类型的新人权，即自决权，和平权，发展权和环境权等。（图2）三代人权的主体，从作为个体的个人，开始逐步走向个体和每个个体组成的共同体。
（二）发展型自治、自决型自治和多元文化自治概念
每个民族中作为个体的个人要在保障生存权、安全权、健康权等基础上，寻求个人的自由与个人的长远发展。对于民族整体，继续保持民族特色并实现民族地区的和谐稳定发展和本民族的持续长久发展，这才是最符合民族整体和每一个民族同胞根本利益的发展道路，发展是核心要义。而且，在当代人权理论和实践上，以民族发展权替代民族自决权，自决权向发展权演变，已经是一个可预见的趋势。
发展型自治，是指着重民族发展的民族自治。这里所说的“发展”，主要指的是经济、社会、文化的发展。发展型自治，侧重对民族发展权的保护。通过对发展权的保护和强调，发展经济、社会、文化领域，从而更好地促进公民权利和政治领域的发展，推动民族地区和民族的全面发展。
自决型自治，强调民族自决是民族自治中的首要内容和核心权利，追求本民族独立，决定所有事宜，包括自决建立独立主权国家，民族自决权的位阶和优先性都高于民族发展权等其他所有民族权利。
自决型自治存在两种可见的明显分类：一种是整个国家从中央到地方都强调或明确规定尊重民族的自决权，民族拥有对本民族所有事务的最终或者重要决定权，虽然也重视民族发展和对发展权的保护，但是更注重或看重民族自决，这是在治理思想、法律、政策等层面表现出来的自决型自治。另一种是中央政府层面支持民族自治权利，但是对于民族自决独立的行为和思想都采取遏制和反对的方式，并且也号召民族地区放弃和取消独立行为，最终在实践中并不能很好地约束和限制民族自决独立的行为，依然出现了诸如民众大规模的独立游行施威、独立公投甚至彻底独立等情况，比如西班牙的加泰罗尼亚地区、英国的苏格兰地区、曾经是乌克兰的克里米亚地区。这种并未得到中央政府的支持，但在政治实践上已经体现出自决行为的国家也可归入自决型自治范畴。
多元文化自治，是指在对群体差异、群体认同、文化多样性的承认的基础上，强调社会的多元性和不同价值观的共存，在国家整体统一的大框架下实现各民族文化和传统多样性和完整性的传承。这不仅指不受区域限制而在文化领域享有自治权利的“文化自治”，也指在国家整体民族治理模式和各个民族相关领域都注重对多元性的尊重和保护，因为这种自治模式起源于文化的多样性，所以称之为多元文化自治，但具体到实践中，在政治、经济、文化等方面都强调对多元性特别是少数族裔弱势群体的保护。
自决型自治和多元文化自治都是源于西方的民族自治模式，这两种模式并不是泾渭分明而是存在重合的情况，比如加拿大和英国都实行多元文化主义政策，但是这两个国家在政治实践中亦出现明显的自决型自治（加拿大的魁北克地区，英国的苏格兰地区）。加拿大是在世界上在官方第一个推行多元文化政策的国家，其实一开始是为了应对魁北克（民族）问题。从某种程度和某些角度来看，多元文化自治是应对自决型自治出现的问题而产生的。
发展型自治模式的国家坚决摒弃自决型自治模式，在民族多元性上也認同“多元一体”的治理格局，但是“多元”的重点是要“一体”，保证国家的整体统一。发展型自治以中国为典型，强调国家的统一完整，反对和遏制民族自决独立。发展型自治尊重和保障各民族的多样性和差异性，但是在民族治理的重要性位阶排序上，民族和民族地区的发展是重中之重，通过对促进民族经济、社会、文化领域的发展从而更好地促进民族发展，包括保护民族的多元性。多元文化自治同样重视发展，但是其更强调民族的多元性和对多元性的尊重。多元和发展不是矛盾的关系，但是在治理模式的上会存在侧重和差异。本文侧重分析发展型自治并对比自决型自治，对多元文化自治不做过多探讨。
必须要注意到自决型自治和多元文化自治国家内部对民族政策和治理模式也存在着许多争论，并非是纯粹或单一地强调自决或多元性。比如英国中央政府打压苏格兰、北爱尔兰分裂势力，美国的多元文化主义政策在美国内部长期广受抨击。没有哪个民族地区和多民族国家是不注重自身经济、社会、文化领域的发展的。多民族国家的中央政府同样重视国家的统一完整，也会担忧过度强调多样性会导致国家主流核心价值观的淡化和国家向心力的减弱。不同民族自治模式的区别不是仅体现在政府的指导思想、法律政策或观点诉求中，更体现在政治实践上。对民族自治模式的划分不是非黑即白，也不是纯粹为了分类，而是通过在辩证统一的基础上抓住核心特点从而更好地分析现实并指导实践。
（三）中国民族区域自治是典型的“发展型自治”模式
中国实行民族区域自治，是对任何形式民族自决的摒弃，这也是我国民族区域自治重要的内在属性。[14 ]对《宪法》《民族区域自治法》和国内所有自治地区自治条例进行文本分析，都没有出现过“自决”一词。可以判定中国民族区域自治不是自决型自治模式。
促进民族自治地方的发展和各民族的共同繁荣，是实行民族区域自治的根本目的之一。[15 ]69-70《民族区域自治法》中“发展”是除了“自治”以外出现频率最多的动词。对全国139个自治州、自治县（旗）①的自治条例进行统计，有123个地区自治条例中“发展”是除了“自治”以外出现频率最多的动词，剩下地区中有13个地区自治条例中“建设”一词比“发展”词频高，②但发展依然是出现频率极高的关键词，并且139个自治条例中强调发展的领域主要是经济、社会、文化领域（见表1）。 中国是比较典型的发展型国家，中国政府是比较典型的发展型政府，在此基础上形成发展型自治，是必然也是事实。用发展型理论来分析中国的研究已有不少，但必须要注意到发展型自治并不是脱胎于发展型理论，也不是发展型理论的分支或对其的延伸，发展型自治是专门针对民族自治模式的探讨，发展型自治模式在民族自治领域中有明显的特点。
（四）对世界各国民族自治模式的大体分类
长期以来，国外一直有不少人认为中国的民族区域自治不是真正的民族自治。对民族自治进行发展型自治、自决型自治和多元文化自治的总结，并不是抹消世界民族自治的多样性，而是尽量概括出民族自治模式的大分类，认识到各国民族自治模式的差异，这恰恰表明不应该只用西方民族理论来检验或指导不同国家不同制度下的民族自治。
中国民族区域自治是真正的民族自治，只不过自治模式是独特的发展型自治。这个模式的理念并非中国独有，只是在中国比较典型。对全球193个国家宪法进行文本调查，并结合部分国家的治理实践，可以区分出有代表性的一些国家（见表2）。其中发展型自治、自决型自治和多元文化自治国家对应的是比较典型的代表性国家；“侧重自决型自治”的国家虽重视发展但是强调或者尊重民族自决在民族自治中处于极其重要和不可替代的位置，更偏向自决型自治；“侧重发展型自治”的国家具备发展型自治的主要特征，强调民族发展，不会明确鼓励或提倡民族自决。有部分国家特征不明显或正处于局势变动期，①不能作为代表性国家。
三、发展型自治的特点及优势
（一）着眼于发展的自治
发展型自治的核心是发展，主要是着重经济、社会、文化的发展，通过发展来实现自治推动自治，而不是通过自决。中国的民族区域自治早已从传统的偏重政治职能向注重经济和社会发展等方面转变。[15 ]153-158有学者研究发现，中国少数民族地区经济增长率高于除中国之外的世界所有高增长国家，中国少数民族地区人类发展指标变化率不仅在中国是最快的，在世界也是最快的，并且少数民族地区与东部沿海地区的相对差距进入缩小阶段。 [2 ]有一些学者对以上研究结果提出异议，但不可否认的是中国少数民族地区经济增速确实较快，发展水平和发展质量虽然有待进一步提高但是发展势头较好。经济社会的发展，是实现民族平等、社会和谐的物质基础。[16 ]推动经济、社会、文化良好发展，这样的自治才是有益的可持续的自治，发展是自治的核心。
（二）通过发展来保障自治，保障人权
发展型自治不是片面强调自决而忽视真正关系民族同胞和民族整体切身利益的自治，而是在通过促进少数民族和少数民族地区经济、社会、文化的全面发展，进而更好地推动自治和保障自治，更好地保障少数民族同胞各方面的权益。若少数民族地区发展不起来，则说明自治模式是失败和不合理的，自治的正当性、合法性、可持续性都需要发展成果来体现和加强。经济、社会、文化领域得到不断发展后，才能更好地保障少數民族同胞的人权。
（三）通过发展来推动民族交融，增加国家认同感
发展型自治并不是只发展少数民族地区，而是各个地区综合协调发展，各个民族共同发展。中国已经走在不断城市化的道路上，无论未来各地区的经济发展差异是否会越来越大，可以初步推断的是，在这个过程中人口流动性会逐步增大并达到一个相对稳定的水平，中国流动人口的规模从1982年的657万人（占全国人口总数的0.64%），①到2015年的2.47亿（占总人口的18%）。②
在高人口流动性的背景下，各民族同胞的交往交流将更充分，当然存在矛盾加大的可能性。但在整个国家平稳发展的大环境下，发展型自治是要真正提升民族地区发展水平，提高各民族同胞的物质生活水平，满足人民日益增长的美好生活需要，推动社会整体的共同进步，让各民族同胞真切感受到制度的优越性，真正地尝到发展所带来的甜头。在这个过程中逐步实现民族交融，也加强国民对国家共同体和对中华民族的认同感，反过来良性循环促进民族团结。
（四）政府和官员的高度统一性和高度自主性
高度统一性，主要指自治地方政府和官员对于中央有关政策能做到自上而下全过程都坚决和有效地执行，政府体系内高度强调并且维护国家统一和民族和谐，不会出现地方政府违背中央指示或者与中央“分庭抗礼”的情况。高度自主性，主要指政府和官员能独立于社会力量（包括特殊利益集团和民族分裂势力）进行决策和治理。这跟发展型国家理论中的自主性区别在于，发展型国家强调高度自主性的核心官僚机构，主要指经济领域， [17 ]215-222而发展型自治强调的不仅是经济，也强调中央在政治、经济、社会、文化各方面的路线方针政策，自治地方政府和官员不仅坚决执行，而且也要避免受到其他力量的干扰。政府和官员必须同时具备高度的统一性和自主性，才能持续有效地推动发展型自治。
（五）在发展中改革，在改革中发展
相对于其他地区，自治地区拥有更多的自治权，发展型自治着眼点在发展，为了更好地发展，自治地区有更多的权力和更充分的条件来推动当地改革，不断进行尝试，在改革中试错，在改革中发展。针对性的民族发展政策是发展与改革的必然“产物”，无论是高考加分、教育帮扶还是特定的补贴补助，发展型自治为了少数民族和少数民族地区的发展，会持续推行相关的民族政策并不断改革。
（六）发展型自治从民族治理的大环境和现实基础入手，注重长远发展
具体分析问题并提出针对性的民族政策，这是解决民族问题常见和有效的思路。发展型自治并不排斥而且必须解决现实中碰到的一个个具体的民族问题，但发展型自治会侧重在经济、社会、文化领域不断发展，改变民族问题滋生的“土壤”和所处的“环境”，通过改善大环境和现实基础来消解民族问题，推动民族自治。
发展型自治不是“头痛医头脚痛医脚”，只关注某个地区的局部问题，更不会推崇在自治中出现问题就尝试本民族自决独立这种极端方式。这并不是说发展型自治模式不注重具体问题，不关心少数民族的权利，发展型自治恰恰更关注民族地区和民族同胞的长远利益。确实有必要解决局部和当下的问题，比如少数地区的暴恐、局部地区民族争端等问题，但必须要站在历史和未来的维度上，对民族的过去和未来负责，真正提高民族同胞的生活水平，推动民族地区经济、社会、文化发展，把整个地区的政治、经济、文化“生态环境”都改善之后，才能从根本上处理影响民族团结、民族交融的因素，民族问题自然就得到一定程度的解决，民族交融也能更为广泛和深入。 如果只单纯从局部或当下情况入手，可能民族独立成主权国家从短期来看反而可以在一定程度上缓和民族矛盾或者“有利于”独立民族，但从长远和发展的眼光来看，自决型的分裂和独立常常是冲动和无知的，也常常带来民族同胞无法预料到的沉重后果。比如2016年英国脱欧公投后民众反而开始懊悔，希望重回欧盟，英国网络上搜索量最大的内容是“什么是欧盟？”，但公投半个月后英国政府表示应尊重第一次公投结果，正式拒绝了逾412.5万人发起的举行第二次退欧公投的请愿。[18 ]再比如西班牙加泰罗尼亚地区长期以来不明朗的自治走向。
四、理解发展型自治应避免的误区和注意的问题
（一）发展型自治是国家内各民族共同发展，各地区共同发展
发展型自治通过发展来实现自治，但这不等于只是单独的某个或某些少数民族发展或少数民族地区发展。只注重某个民族和民族地区的自治和发展，而忽视统一国家的其他民族或其他地区，难免会出现民族独立和分裂的倾向，也会导致地区经济、社会发展差异加大，既不利于民族团结与国家稳定，影响地区统筹发展和国家整体建设，而且也不现实。发展型自治是民族区域自治地区实施自治，但不会忽略其他民族和其他地区，而是以发展的眼光和思维来推动各民族和各地区共同发展，这样也才能更好地实现民族区域自治。
（二）发展型自治并非不重视公民权利和政治权利，并非不重视民族文化的多元性
推行“自决型自治”模式的国家强调民族独自享有民族自治权，强调民族的公民权利和政治权利，侧重民族自己决断自己民族事务和民族发展。中国的发展型自治并非不关注公民权利和政治权利，并非是没有自由没有民主没有自主权的虚假的民族自治，而是指在当下的中国，在国家层面和民族层面都着力先通过不断推进少数民族和少数民族地区经济、社会、文化的发展，进而更好地推动民族交往交流交融，在这个过程中各民族的公民权利和政治权利、民族自治权等各项人权也将得到更好的保护和完善，反过来也促进少数民族和少数民族地区的全面发展。发展型自治是在自治中发展，在发展中自治。
发展型自治同样尊重民族文化多样性和差异性，保护民族文化的多元性，但不是片面或刻意强调多元性，而是通过民族和民族地区各领域的全面发展，在更好的发展环境和发展条件的基础上能更好地保护多元性，同时保证国家的统一繁荣。
（三）发展型自治的未来走向不是自决型自治也不是多元文化自治
发展型自治与自决型自治、多元文化自治不是发展阶段上的差异，而是彻底不同的自治模式。并不是说经济、社会、文化领域达到一定的发展水平后，发展型自治才开始注重公民权利和政治权利，走向自决型自治。发展型自治一直都重视公民权利和政治权利，只是其通过注重发展经济、社会、文化领域从而更好地保障公民权利和政治权利。当发展型自治达到一定的发展水平后，依然不会在一个统一的多民族国家内提倡民族自决，而是从民族同胞、民族自身和国家利益出发，在各方面继续完善和发展民族自治。也不是说发展到一定程度或瓶颈后，终于有条件可以注重民族多样性，或者为了缓解发展瓶颈和民族矛盾问题，从而提倡保护多元性。发展型自治一直保护和鼓励各民族群体的多元性，但是国家和主流价值观的统一是民族发展的底线和基础，底线不能突破，基础不能动摇，发展型自治通过各领域的发展来推动对民族各方面权利的保障。而且中国不同民族之间的差异远未达到多元文化自治国家内部不同族群之间的文化差异。56个民族都属于中华民族共同体，是中华民族的一员，多元文化自治模式既没有在中国推广的必要也不适合中国国情。
五、提出发展型自治概念的意义
发展型自治概念可以在一定程度上概括和描述当下中国民族区域自治的特色与优势，在理论和实践中发展型自治概念还有以下几点意义：
（一）跳出“民族自决”的理论怪圈
不少学者认为民族自决是民族自治的前提条件，民族自治是民族自决的形式，仿佛民族自治就必须要民族自决，这种观点有待商榷。民族自决不等于民族分离，而且也不能否认民族自决的重大意义，但是在统一的国家中强调民族自决容易导致社会纷争甚至国家分裂。
民族自治，是在一个统一的独立主权国家内部，其民族和地区具有主权国家所赋予的特定的自我管理和自我治理的权利。民族自治的出发点是让民族同胞和民族地区的基本权利得到保障，个人和地区都有发展的权利并且能真正和谐稳定地持续发展。
发展型自治从“发展”这一立足于民族同胞和民族地区的根本利益出发，强调结果导向而不是工具导向，更注重长远影响而非短期效果。民族自决是实现民族自治的一种类型，但民族自决不一定是民族自治的先决条件，也不一定是唯一、最重要或最优模式。
苏联解体后各联盟国的经济大震荡，虽过去二十多年但依然教训惨痛。苏联解体后有几千万俄罗斯人散落在其他邻國，①现今的俄罗斯经济不景气，2016年俄罗斯GDP②基本等于中国广东省GDP ③。这并不能说明自决型自治是不好的模式，只是要注意到自决型自治不是唯一和最好的自治模式。
（二）“自决”的限度——发展往往比争议更重要
“民族自决”在一定程度上是个“模糊”的概念， [19 ]长期以来学界对其一直存在诸多讨论和不同定义，比如自决权就可分成“外部自决权”和“内部自决权” [20 ]等不同类型。学术上对于自决的讨论应该而且也必将持续下去，但对于统一的多民族国家，在国家治理和民族自治实践中，“自决”应该是有限度的，并且很多时候这个限度是指应该进行民族自治而非民族自决。
在治理实践中过多地讨论诸如需要自决的领域或事宜、进行自决的方式等内容，囿于“自决”及其带来的争议中，不仅可能造成战乱纷争、社会动荡，甚至可能错过发展的时机，浪费发展的时间和资源。在民族自治实践中，统一的多民族国家应凝聚共识重发展，把民族发展的重要性摆在第一位。
（三）必须注意到“自决成本”，发展型自治是“增量自治” 从经济学角度来研究治理模式必须要分析“治理成本”，自决型自治的“自决成本”并不只包括自决过程中投入的人财物、耗费的时间、由此引发的纷争乃至国家的分裂等“成本”，还包括因为选择自决而放弃了通过发展型自治来推动民族发展的道路，错失民族发展的良机。
对于统一的多民族国家，各个民族地区经贸往来资源互补，经济、社会、文化等方面都存在紧密关系。在国家层面和中央高度也会对各个民族地区进行战略规划，比如对某些地区矿产资源进行战略储备。一旦因为“民族自决”而导致国家分裂，这不仅会导致国家其他地区经济社会等领域以及国家战略布局受到影响，而且对于自决独立的民族地区也是灾难，因为独立而导致经贸关系断裂、中央转移支付停止、原属国或周边国家的经济制裁和资源封锁、现有资源储备或各产业发展配套要素匮乏等各种“自决成本”是极其巨大的。
发展型自治也有成本，而且民族自决后也可能因此发展得更好更快，从而把“自决成本”给填上。民族自决也不等于民族分离，但至少從短期来看民族自决是对国家和民族现有存量的消耗，且预期增量也不明显。而发展型自治是“增量自治”，通过不断发展经济、社会、文化等领域，在现有存量的基础上不断拓展“增量”。虽然发展中可能因为试错等原因出现成本，但这个成本没有那么高昂，而且总体来看存量不减增量递增，是良性的自治模式。
（四）尝试走出“文化的冲突”之困境
以“文明冲突论” [21 ] 闻名于世的著名学者亨廷顿在去世前四年提出“文明冲突论”的缩小版（美国版），即美国本土的“文化冲突论”，以多元文化主义政策造成国内所谓“有色人种”对美国“核心文化”的挑战为主题，论说了美国人的“民族认同（national identity）危机”，试图为消除这种危机指明方向、提出对策。[22 ] 美国从传统的“大熔炉”模式到马赛克式的多元文化共同体，经历了从统一到统一中有多样性，再到多样性。[23 ]209-213有学者认为美国20世纪60年代推行“肯定性行动”的原因之一是用“身份政治”消解“阶级政治”，对抗社会主义意识形态的“入侵”，身份政治的背后是多元主义思潮，这必然导致对共同体的背离，而且恶果已经显露，种族主义抬头，社会矛盾加剧，[24 ]《洛杉矶时报》甚至已经在讨论美国是否正在陷入“第二次内战” [25 ]。多元文化主义政策在保障多样性的同时，不可避免地陷入对主流价值观的瓦解或淡化以及价值诉求差异的纷争中。
“文化的冲突”背后有着复杂的原因，但至少可以发现当社会发展迟滞不前时，公平、身份认同、文化差异等问题成为民族（种族）问题的核心。对于统一的多民族国家，发展型自治是走出国内“文化冲突”的一条可选之路。发展型自治着眼于发展，不仅发展经济、社会领域，还努力发展各民族文化并统一于国家认同的大文明体系内。
发展型自治不是只从文化认同或国家认同角度切入，而是从“文化冲突”的一个底层根源入手，通过进一步推动各民族经济、社会、文化领域的综合发展，改善国家发展大环境，解决各地区和各民族群体之间发展不平衡、分配不均衡这一造成“文化冲突”问题的重要动因。
（五）自决只是发展的方式之一，发展才是硬道理
民族自决并非民族自治的前提条件更不是必要条件，自决只是民族发展的方式和路径之一，但错把方式和工具当成目标，无疑是本末倒置。关于“价值理性”和“工具理性”、“程序正义”和“实质正义”的讨论还将继续，但可以确定的是，民族和民族同胞的发展是讨论民族自决和民族自治的根本出发点。
民族自决不等于民族分离和独立，但是民族自决很容易被独立势力拿来作为分裂国家的“理论依据”。对于统一的多民族国家，与其为国家分裂留下一个“可钻的空子”，不如从民族长久的根本利益出发，摒弃民族自决。发展型自治直接立足于民族发展这一根本诉求，不会诉诸民族自决的方式尝试发展，而是不逃避也不迂回地直面民族发展中遇到的问题并不断解决前进道路上的难题。民族自决不能解决当前中国不平衡不充分的发展现状，发展才是硬道理。
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DEVELOPMENTAL AUTONOMY： THE CHARACTERISTICS AND
ADVANTAGES OF REGIONAL MINORITY
AUTONOMY IN CHINA
Lei Minghao
Abstract： Foreign modes can’t be used to interpret and instruct Chinese regional minority autonomy， a kind of developmental autonomy which is different from those of the west such as the self-determined autonomy or the multicultural autonomy but suits to Chinese national conditions and conforms with the interests of all ethnic groups in China. The developmental autonomy is distinctive in various aspects， such as the core， focus and mode of ethnic minority autonomy， while the ethnic self-determination is just one of modes of ethnic development. The cost of self-determination is high， and it may not be effective. Development is a fundamental principle any times. The developmental autonomy， an“incremental autonomy”indeed， attempts to step out of the dilemma of“cultural conflict”. We shall notice and understand the characteristics and significance of developmental autonomy and avoid misunderstandings to it.
Key Words： regional autonomy of ethnic minorities； ethnic autonomy； developmental autonomy； self-determined autonomy； multicultural autonomy
〔责任编辑：黄仲盈〕