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【摘 要】随着我国改革开放的逐步深入，推动社会主义经济由计划经济向市场经济的根本转变。一些约束社会主义经济发展陈旧的规章、制度被更新，对一些不合理的收费项目进行清理整顿。
【关键词】水利工程；补水费；历史变迁
一、实施收取船舶补水费的主体
徐州某水利工程水费管理所是依法在徐州市事业单位登记管理局等记，取得事业单位法人证书的全民事业法人。经费来源是自收自支，宗旨和业务范围是征收和管理水利工程水费、保障水利事业发展、水利工程水费的行业管理；工业、航运水费的收缴使用，具备收取航运水费的资格。
二、江苏省水利工程水费并计收水费价格的历史变革
1.收费政策的变化
国家经济从计划经济向市场经济改革，江苏省水利工程水费的计收经历了4个阶段。第一阶段，是以1982年苏政法[1982]57号文批发的《江苏省水利工程水费收缴、使用和管理实施办法（试行）》为标志的第一次税费改革，规定了水费收缴的范围、标准及收缴使用管理办法，在全省初步建立了有偿供水制度，改变了过去水费由政府承担的政策。第二阶段，是以1989年苏政发[1989]38号印发的《江苏省水利工程水费核定、计收和使用管理办法》为标志的第二次税费制度改革，在全省首次确立了供水成本核算概念。并提出了农业业用水标准低于供水成本核定（扣除乡村自筹和农民投劳折资固定资产折旧部分），工业用水安全部供水投资计算供水成本，区分细化不同用水单位的不同计费标准。第三阶段，是以1995年省政府第66号令发布的《江苏省水利工程水费核定、计收和管理办法》为标志的第三次水费改革，在全省初步建立了按供水成本确定水价标准的水价形成机制。提出“苏南支持苏北，以工补农”的差额水价体系原则，水费列入生产成本：农业水费仍按低于供水成本收费，工业用水按全部投资并加供水投资的5%的盈余核定其标志，不同地域计费标准不同。第四阶段，是以2000年，经省政府批准，省物价局与省水利厅联合颁布了《关于调整水利工程供水价格的通知》（水利厅[2000]142号、苏水经[2000]7号），这次改革的最大突破是将水费标准改为供水价格，水价纳入商品价格管理范畴，标准着江苏省水利工程供水市场化运作的起步。
2.国家对水利工程水费管理政策的出台
2001年国家计委、财政部、农业部联合发文，将水利工程水费由行政事业性收费转为经营性收费管理。2003年国家发展和改革委员会、水利部联合发布了《水利工程水费价格管理法》标准着我国水费价格管理步入法制化、规范化、科学化的轨道，水费改革进进入了一个新的阶段。为规范江苏省水价管理工作，实现政策上的衔接，根据《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国水法》国家《水利工程水费价格管理法》《江苏省水利工程管理条例》《江苏省定价目录》等有关法律、法规、规定，2008年江苏省省物价局与省水利厅联合制定了《江苏省水利工程供水价格管理实施办法》，将水价完全纳入商品价格范畴进行管理，水利工程供水的運作模式推向市场化，水费的计费方法根据供需双方约定市场，彻底改变了过去将水利工程水费作为行政事业性收费管理的模式。
3.江苏省出台水利工程水费管理政策
2015年8月18日，江苏省水利厅发布苏财水[2015]12号文件“省水利厅关于印发《江苏省水利工程水费管理办法》的通知”，“办法”中直接说明了“水费就是水利部门以物价部门核定县级以上国有控管水利工程提供用水的价格标准，同时有权对被供水单位及个人收取相应费用”。并对费用的收取方式、收费范围、水费管理、使用等等做了规定，使水利工程水价格标准的市场化运作制度化、规范化、科学化、法制化。
三、京杭运河不牢河段收取航运补水费的缘由
徐州地区是国家的能源基地，是江苏省主要的煤炭供应基地。北煤南运的渠道通常采用三种方式：一是通过京沪铁路运至苏南等地区，方便快捷但运力不足；二是通过汽车长途运输至用户所在地，运力有局限性，且成本较高；三是通过京杭运河运至用户所在地，客观条件制约了航运发展。由于历史原因苏北地区工农业及用水与京杭运河徐州段航运用水的矛盾没有彻底解决，长期依靠京杭运河不牢河段刘山、解台两翻水站抽取长江水来维系。而两翻水站的翻水成本是解决工农业用水与航运用水构成一对矛盾核心问题。为解决该问题1988年8月5日江苏省人民政府办公厅[苏政办函字]（88）84号“关于京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站收取航运补水费的复函”对“京杭运河不牢河段收取航运补水费的标准，根据省水利厅、交通厅会商，并经省物价局核定，按照实载每吨零点一元收取”。 对此1990年省水利厅向省政府呈送了《关于请协调解决内河航运用水水费问题的请示》及1996年省政府召开常务会议，对翻水站补贴事宜进行讨论，通过协商决定从1996年起每年由交通厅拨放400万元补贴，且当届政府无权变更。当年，在修订新的《江苏省水利工程水费核定、计收和管理办法》中，又一次将“航运及船闸水费收取规定去除”。
四、顺应时代变化特事特办的政府复函
[苏政办函（88）84号]省政府办公厅的复函，是在特定的条件下由政府对某一项工作做出的函告，是针对“京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站是否能收取船舶航运补水费”的答复，属于特事特办的行政性文件。2000年4月29日省物价局、水利厅[2000]142号、苏水经[2000]7号“关于调整水利工 程供水价格的通知”中，对徐州市京杭运河不牢河段解台船闸、刘山用水给予确定，仍按省人民政府辦公厅《关于京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站收取航运补水费的复函》[苏政办函（88）84号]的规定执行。通过及时的发布京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站2000年收取航运补水费通知，明确相关费用用途及收取方法，此项费用的收取自1988年8月至今，徐州市某水利工程水费管理所依据该文件对过往的船舶收取航运补水费。 五、国家为企业减负
1.1990年9月16日，中共中央、国务院中发[1990]16号《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》明确了对收费、罚款、集资项目和标准进行严格审核。要重新将当前收费、集资、罚款项目进行审核，要根据具体的情况有针对性的展开处理，若符合国家审批规定且相对合理，要进行保留、执行；若相关标准过高，要及时调低，若要求不合理，要马上取消；若是重复收费项目，要进行合并。若某收费项目违反审批规定，要马上停止并废除。若存在合理的保留理由，要在权限及规定范围内进行二次申报、审批，若通过方可执行，若没有通过审批，要马上废除。按照中共中央、国务院中发[1990]16号文件的规定，[苏政办函（88）84号]复函约定收取船舶航运补水费的收费项目属于有正当理由需要保留的，也必须按规定权限重新申报批准后才能执行，未经批准不得收取。
2.省物价局、水利厅发布的[2000]142号、苏水经[2000]7号文件与国家中发 [1990]16号文件精神相抵触属于发布不当，应该引用省政府重新申报批准后的复函作出具体的行政许可的行为才是恰当的。自20世纪初，国内开始对乱收费问题进行治理，但效果收效甚微，企业在“红顶中介”的影响下，反而使时间成本不断上升，且多数为非竞争性垄断性收费，这些都使得社会主体经济成本上涨。2014年6月发布[国办发（2014）30号]“关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知”文件，规定所有涉企收费目录清单及其具体实施情况纳入各地区、各部门政务公开范畴，通过政府网站和公共媒体实时对外公开，接受社会监督。2015年4月13日省物价局、财政厅根据国家发展改革委员会、财政部《关于取消收费许可证制度事中事后监管的通知》（发改价格[2015]36号）文件，联合下发[苏价费（2015）117号]“关于建立收費单位收费情况报告和清单制度，开展2014年度收费统计工作的通知”.同年8月18日，江苏省水利厅发布[苏财水（2015）12号]文件“省水利厅关于印发《江苏省水利工程水费管理办法》的通知”，进一步明确水费是指水利部门根据物价部门核定的县级以上国有水利工程供水价格标准，向用水单位和个人收取的费用。同时对收费方式、收费范围、水费管理、使用等等做了规定，使水利工程水价格标准的市场化运作制度化、规范化、科学化、法制化。2016年6月6日[发改办价格（2016）1415号]国家发展改革委员会《关于全面实行收费目录清单制度的通知》明确紧紧围绕国务院“放、管、服”改革要求，在全面清理规范涉企收费的基础上，建立涉企经营服务收费、进出口环节经营服务收费和行政审批前置服务收费三项目录清单制度。在落实收费目录清单制度的时候想，相关部门及管理人员的工作主线要以简政放权为基础，做好收费管理方式的调整，放弃定价管理政策，亦或是对行政审批前需要服务的收费项目等进行调整，实行动态收费目录清单制度，让中央-省-市-县构成联动、开放、互动性强的收费目录全新清单体系。国家连续3年相继发布2015年[财税（2015）45号]、2016年[财税（2016）76号]、2017年[发改电（2017）303号]多项取消、降低一批企业收费，切实减轻企业负担的惠企政策。
3. 2016年10月26日，徐州市物价局根据[苏政发（2014）129号]、[苏价服（2015）321、340]号编制2016年版《徐州市区涉企收费目录清单》，其中行政事业性收费76项、经营服务收费项目23项。与2015年发布的收费项目，增加8项经营服务性收费，减少95项经营服务性收费（其中包括取消、废止、放开以及省目录清单未列项目）。若相关企业收费没有在收费目录清单内，要推行市场调节价政策，根据双方交易内容有针对性的对收费标准进行确定。同年11月3日，《徐州日报》数字报纸05版的刊登徐州市物价部门编制6张收费目录清单，对外发布“涉企收费进清单清单以外无收费”。积极的做好收费目录清单制度的构建工作，将收费单位具有的收费资质体现出来，“它可以让对象和感兴趣的个体对所在地区的收费单位一览无余，是加强收费事中事后监管的重要措施”，切实做到“涉企收费进清单、清单以外不收费”，积极发挥好价格杠杆作用。徐州市物价局明确规定涉企收费实行清单制，清单以外不得收费。
六、收費行为的认定
1.从徐州市某水利工程水费管理所提供最原始的“带有徐州市某水利工程水费管理所发票专用章的江苏省地方税务局通用定额发票”的手撕票收费票据，变更为现在使用的“江苏增值税普通发票”收费票据的形式转换，反映出随着国家的产业政策调整，不适应市场经济发展的收费政策也在调整。省政府办公厅的复函是在计划经济向市场经济转变过程中的特定条件下，政府对特定事项的临时函告。
2.从江苏省交通厅航道局下发传真电报的内容“接省厅转来省政府急电等等”，不是政府政策性的规定，属于一事一议的行政性命令。同时也说明税费的改革是更好的促进市场经济的发展，是政府行政行为向法定收费的根本转变。
3.从省苏价服[2014]425号《江苏省省级政府制定价格的经营服务性收费项目目录》和市2016年10月6日《徐州市区政府定价管理的经营服务性收费目录清单》中没有航运补水费的收费项目，我们暂且将该收费项目列入均实行市场调节价，由交易双方协商确定收费标准。而实际情况是船主没有接到有关协商收取航运补水费的通知告示，收支双方没有协商，收费单位依然是根据[苏政办函（88）]84号复函执行，该收费行为显然与国家的政策相抵触。
综上，根据国家《立法法》第八十八条：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章的“上位法优于下位法”立法原则，该收费行为不符合国家法律法规、产业政策的规定，属于禁止性收费。
参考文献：
[1]水利工程水费征收难点与解决思路[J].王超毓.河南水利与南水北调.2016（08）：111-112.
[2]海城市水利工程水费征收及水价改革调研分析[J].王钦.黑龙江水利科技.2015（02）：204-205.
[3]准经营水利项目BOST融资模式及运营补贴模型设计——以徐州某河道治理工程为例[J].王林秀.郭彬.余慕溪.常江.软科学.2017（05）：119-123.
【关键词】水利工程；补水费；历史变迁
一、实施收取船舶补水费的主体
徐州某水利工程水费管理所是依法在徐州市事业单位登记管理局等记，取得事业单位法人证书的全民事业法人。经费来源是自收自支，宗旨和业务范围是征收和管理水利工程水费、保障水利事业发展、水利工程水费的行业管理；工业、航运水费的收缴使用，具备收取航运水费的资格。
二、江苏省水利工程水费并计收水费价格的历史变革
1.收费政策的变化
国家经济从计划经济向市场经济改革，江苏省水利工程水费的计收经历了4个阶段。第一阶段，是以1982年苏政法[1982]57号文批发的《江苏省水利工程水费收缴、使用和管理实施办法（试行）》为标志的第一次税费改革，规定了水费收缴的范围、标准及收缴使用管理办法，在全省初步建立了有偿供水制度，改变了过去水费由政府承担的政策。第二阶段，是以1989年苏政发[1989]38号印发的《江苏省水利工程水费核定、计收和使用管理办法》为标志的第二次税费制度改革，在全省首次确立了供水成本核算概念。并提出了农业业用水标准低于供水成本核定（扣除乡村自筹和农民投劳折资固定资产折旧部分），工业用水安全部供水投资计算供水成本，区分细化不同用水单位的不同计费标准。第三阶段，是以1995年省政府第66号令发布的《江苏省水利工程水费核定、计收和管理办法》为标志的第三次水费改革，在全省初步建立了按供水成本确定水价标准的水价形成机制。提出“苏南支持苏北，以工补农”的差额水价体系原则，水费列入生产成本：农业水费仍按低于供水成本收费，工业用水按全部投资并加供水投资的5%的盈余核定其标志，不同地域计费标准不同。第四阶段，是以2000年，经省政府批准，省物价局与省水利厅联合颁布了《关于调整水利工程供水价格的通知》（水利厅[2000]142号、苏水经[2000]7号），这次改革的最大突破是将水费标准改为供水价格，水价纳入商品价格管理范畴，标准着江苏省水利工程供水市场化运作的起步。
2.国家对水利工程水费管理政策的出台
2001年国家计委、财政部、农业部联合发文，将水利工程水费由行政事业性收费转为经营性收费管理。2003年国家发展和改革委员会、水利部联合发布了《水利工程水费价格管理法》标准着我国水费价格管理步入法制化、规范化、科学化的轨道，水费改革进进入了一个新的阶段。为规范江苏省水价管理工作，实现政策上的衔接，根据《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国水法》国家《水利工程水费价格管理法》《江苏省水利工程管理条例》《江苏省定价目录》等有关法律、法规、规定，2008年江苏省省物价局与省水利厅联合制定了《江苏省水利工程供水价格管理实施办法》，将水价完全纳入商品价格范畴进行管理，水利工程供水的運作模式推向市场化，水费的计费方法根据供需双方约定市场，彻底改变了过去将水利工程水费作为行政事业性收费管理的模式。
3.江苏省出台水利工程水费管理政策
2015年8月18日，江苏省水利厅发布苏财水[2015]12号文件“省水利厅关于印发《江苏省水利工程水费管理办法》的通知”，“办法”中直接说明了“水费就是水利部门以物价部门核定县级以上国有控管水利工程提供用水的价格标准，同时有权对被供水单位及个人收取相应费用”。并对费用的收取方式、收费范围、水费管理、使用等等做了规定，使水利工程水价格标准的市场化运作制度化、规范化、科学化、法制化。
三、京杭运河不牢河段收取航运补水费的缘由
徐州地区是国家的能源基地，是江苏省主要的煤炭供应基地。北煤南运的渠道通常采用三种方式：一是通过京沪铁路运至苏南等地区，方便快捷但运力不足；二是通过汽车长途运输至用户所在地，运力有局限性，且成本较高；三是通过京杭运河运至用户所在地，客观条件制约了航运发展。由于历史原因苏北地区工农业及用水与京杭运河徐州段航运用水的矛盾没有彻底解决，长期依靠京杭运河不牢河段刘山、解台两翻水站抽取长江水来维系。而两翻水站的翻水成本是解决工农业用水与航运用水构成一对矛盾核心问题。为解决该问题1988年8月5日江苏省人民政府办公厅[苏政办函字]（88）84号“关于京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站收取航运补水费的复函”对“京杭运河不牢河段收取航运补水费的标准，根据省水利厅、交通厅会商，并经省物价局核定，按照实载每吨零点一元收取”。 对此1990年省水利厅向省政府呈送了《关于请协调解决内河航运用水水费问题的请示》及1996年省政府召开常务会议，对翻水站补贴事宜进行讨论，通过协商决定从1996年起每年由交通厅拨放400万元补贴，且当届政府无权变更。当年，在修订新的《江苏省水利工程水费核定、计收和管理办法》中，又一次将“航运及船闸水费收取规定去除”。
四、顺应时代变化特事特办的政府复函
[苏政办函（88）84号]省政府办公厅的复函，是在特定的条件下由政府对某一项工作做出的函告，是针对“京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站是否能收取船舶航运补水费”的答复，属于特事特办的行政性文件。2000年4月29日省物价局、水利厅[2000]142号、苏水经[2000]7号“关于调整水利工 程供水价格的通知”中，对徐州市京杭运河不牢河段解台船闸、刘山用水给予确定，仍按省人民政府辦公厅《关于京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站收取航运补水费的复函》[苏政办函（88）84号]的规定执行。通过及时的发布京杭运河不牢河段刘山、解台翻水站2000年收取航运补水费通知，明确相关费用用途及收取方法，此项费用的收取自1988年8月至今，徐州市某水利工程水费管理所依据该文件对过往的船舶收取航运补水费。 五、国家为企业减负
1.1990年9月16日，中共中央、国务院中发[1990]16号《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》明确了对收费、罚款、集资项目和标准进行严格审核。要重新将当前收费、集资、罚款项目进行审核，要根据具体的情况有针对性的展开处理，若符合国家审批规定且相对合理，要进行保留、执行；若相关标准过高，要及时调低，若要求不合理，要马上取消；若是重复收费项目，要进行合并。若某收费项目违反审批规定，要马上停止并废除。若存在合理的保留理由，要在权限及规定范围内进行二次申报、审批，若通过方可执行，若没有通过审批，要马上废除。按照中共中央、国务院中发[1990]16号文件的规定，[苏政办函（88）84号]复函约定收取船舶航运补水费的收费项目属于有正当理由需要保留的，也必须按规定权限重新申报批准后才能执行，未经批准不得收取。
2.省物价局、水利厅发布的[2000]142号、苏水经[2000]7号文件与国家中发 [1990]16号文件精神相抵触属于发布不当，应该引用省政府重新申报批准后的复函作出具体的行政许可的行为才是恰当的。自20世纪初，国内开始对乱收费问题进行治理，但效果收效甚微，企业在“红顶中介”的影响下，反而使时间成本不断上升，且多数为非竞争性垄断性收费，这些都使得社会主体经济成本上涨。2014年6月发布[国办发（2014）30号]“关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知”文件，规定所有涉企收费目录清单及其具体实施情况纳入各地区、各部门政务公开范畴，通过政府网站和公共媒体实时对外公开，接受社会监督。2015年4月13日省物价局、财政厅根据国家发展改革委员会、财政部《关于取消收费许可证制度事中事后监管的通知》（发改价格[2015]36号）文件，联合下发[苏价费（2015）117号]“关于建立收費单位收费情况报告和清单制度，开展2014年度收费统计工作的通知”.同年8月18日，江苏省水利厅发布[苏财水（2015）12号]文件“省水利厅关于印发《江苏省水利工程水费管理办法》的通知”，进一步明确水费是指水利部门根据物价部门核定的县级以上国有水利工程供水价格标准，向用水单位和个人收取的费用。同时对收费方式、收费范围、水费管理、使用等等做了规定，使水利工程水价格标准的市场化运作制度化、规范化、科学化、法制化。2016年6月6日[发改办价格（2016）1415号]国家发展改革委员会《关于全面实行收费目录清单制度的通知》明确紧紧围绕国务院“放、管、服”改革要求，在全面清理规范涉企收费的基础上，建立涉企经营服务收费、进出口环节经营服务收费和行政审批前置服务收费三项目录清单制度。在落实收费目录清单制度的时候想，相关部门及管理人员的工作主线要以简政放权为基础，做好收费管理方式的调整，放弃定价管理政策，亦或是对行政审批前需要服务的收费项目等进行调整，实行动态收费目录清单制度，让中央-省-市-县构成联动、开放、互动性强的收费目录全新清单体系。国家连续3年相继发布2015年[财税（2015）45号]、2016年[财税（2016）76号]、2017年[发改电（2017）303号]多项取消、降低一批企业收费，切实减轻企业负担的惠企政策。
3. 2016年10月26日，徐州市物价局根据[苏政发（2014）129号]、[苏价服（2015）321、340]号编制2016年版《徐州市区涉企收费目录清单》，其中行政事业性收费76项、经营服务收费项目23项。与2015年发布的收费项目，增加8项经营服务性收费，减少95项经营服务性收费（其中包括取消、废止、放开以及省目录清单未列项目）。若相关企业收费没有在收费目录清单内，要推行市场调节价政策，根据双方交易内容有针对性的对收费标准进行确定。同年11月3日，《徐州日报》数字报纸05版的刊登徐州市物价部门编制6张收费目录清单，对外发布“涉企收费进清单清单以外无收费”。积极的做好收费目录清单制度的构建工作，将收费单位具有的收费资质体现出来，“它可以让对象和感兴趣的个体对所在地区的收费单位一览无余，是加强收费事中事后监管的重要措施”，切实做到“涉企收费进清单、清单以外不收费”，积极发挥好价格杠杆作用。徐州市物价局明确规定涉企收费实行清单制，清单以外不得收费。
六、收費行为的认定
1.从徐州市某水利工程水费管理所提供最原始的“带有徐州市某水利工程水费管理所发票专用章的江苏省地方税务局通用定额发票”的手撕票收费票据，变更为现在使用的“江苏增值税普通发票”收费票据的形式转换，反映出随着国家的产业政策调整，不适应市场经济发展的收费政策也在调整。省政府办公厅的复函是在计划经济向市场经济转变过程中的特定条件下，政府对特定事项的临时函告。
2.从江苏省交通厅航道局下发传真电报的内容“接省厅转来省政府急电等等”，不是政府政策性的规定，属于一事一议的行政性命令。同时也说明税费的改革是更好的促进市场经济的发展，是政府行政行为向法定收费的根本转变。
3.从省苏价服[2014]425号《江苏省省级政府制定价格的经营服务性收费项目目录》和市2016年10月6日《徐州市区政府定价管理的经营服务性收费目录清单》中没有航运补水费的收费项目，我们暂且将该收费项目列入均实行市场调节价，由交易双方协商确定收费标准。而实际情况是船主没有接到有关协商收取航运补水费的通知告示，收支双方没有协商，收费单位依然是根据[苏政办函（88）]84号复函执行，该收费行为显然与国家的政策相抵触。
综上，根据国家《立法法》第八十八条：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章的“上位法优于下位法”立法原则，该收费行为不符合国家法律法规、产业政策的规定，属于禁止性收费。
参考文献：
[1]水利工程水费征收难点与解决思路[J].王超毓.河南水利与南水北调.2016（08）：111-112.
[2]海城市水利工程水费征收及水价改革调研分析[J].王钦.黑龙江水利科技.2015（02）：204-205.
[3]准经营水利项目BOST融资模式及运营补贴模型设计——以徐州某河道治理工程为例[J].王林秀.郭彬.余慕溪.常江.软科学.2017（05）：119-123.