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内容提要：城市土地的高效集约化利用是城市可持续发展的客观要求，也是近年来国内外城市土地利用研究热点之一。本文探讨了城市土地集约利用的内涵，利用1996～2005年有关数据［1］，计算了近几年宁波市城市用地弹性系数、城市用地占地效果和城市土地产出强度。分析了宁波市城市用地现状和存在的问题，并提出集约利用的相关对策。
关键词：城市用地；土地集约利用；用地弹性系数；占地效果；土地产出强度；宁波市
中图分类号：F290文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)05-0058-06
城市土地是城市形成与发展的基础，是城市社会、经济、政治、文化等各项活动的载体，城市土地资源开发利用的合理性直接关系到城市的兴衰及区域的发展。宁波位于东海之滨，是我国东南沿海重要的港口城市和长三角南翼经济中心，是东北亚航运中心深水枢纽港，是中国进一步对外开放的副省级计划单列市，具有制定地方性法规权力的“较大的市”。宁波自改革开放以来，特别是近十年来，在“以经济建设为中心，以中心城镇建设为重点，以深化改革为抓手，综合运用经济、法律、行政手段，科学规划，建管并举，完善体系，有序推进”的城市化发展思路的指引下，城市化水平有极大提高，城市化水平的提高一方面促进了经济的协调发展，另一方面也使城乡居民生活水平、质量也相应提高，并在新世纪的宁波社会发展中所起作用更为显著。
据《宁波市城市总体规划概要（2004-2020）》，到2020年，宁波市市域常住人口810万，中心城实际居住人口250万，城市化水平70%以上［2］。根据城市化速度曲线理论，当一个国家或地区城市人口比例超过30%时，城市化的速度将进入S形曲线的高速增长期。宁波城市化已经进入高速增长期，这个阶段也是城市土地开发问题多、土地供求矛盾尖锐的时期，因此，城镇用地的空间拓展将日益成为现在及未来几十年宁波土地利用变化的主要特征。然而城市土地是有限的，而人口增长和经济发展对建设用地需求势必将进一步增长。为缓解这一矛盾，只有采取有效措施，优化土地利用结构，提高城市建设用地利用的集约度和效益，才能实现既保护耕地和其他农用地，又满足各类建设发展需求。特别是基于宁波土地资源贫乏的实际［3］，不得不对宁波城市化道路深刻反思，必须尽力提高城市土地集约利用水平，走可持续发展之路。
1.城市土地集约利用的内涵及表征
1.1 城市土地集约利用的基本概念及其内涵
集约经营的概念最早来自于农业，是农业土地经营的一种方式，是李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首先提出来的。所谓农业土地集约经营，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。城市土地集约利用是从农业土地集约利用借鉴而来，城市土地因为需要考虑城市用地布局、环境保护、生活空间等诸多因素,就不能靠追加单位面积投入来增加产出,所以,城市土地集约利用的内涵应理解为:以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率和经济效益。
由此可见,用地的合理布局、结构的优化完善、良好的生态环境,是城市土地集约利用的前提,缺乏上述条件,土地集约利用的目标——不断提高土地使用效率和经济效益就要落空。例如,盲目地加大土地开发强度,追求过高的容积率,就会造成环境质量大幅度下降;过大的人口密度有可能造成城市局部地区基础设施的压力,导致生产、生活效率的降低.从经济效益分析,城市用地布局的不合理,比如商业区偏离居住区,工业区对居住区产生严重的环境污染,即使投入强度很高,土地不仅不会升值,反而要贬值。在上述必要条件的约束下,不断地增加存量土地的投入,提高土地的经营管理水平,在现有技术经济水平许可的条件下,尽可能提高土地的使用强度和效率,就成为土地集约利用的核心。换言之,城市土地集约利用的重点应放在建成区现有土地的再开发和挖潜改造上,走内涵发展的道路,如逐步改善老城区基础设施条件,适当提高土地的使用强度和容积率;一地多用,将商业(店)、写字楼、居住分别布置在不同的高度和楼层,均可达到土地高效利用的效果.所以,城市土地集约利用的特征可概括如下:(1)城市土地集约利用是一个动态过程,而不是一个静态的终极目标,随着经济发展水平和科学技术的进步,城市用地的效率将会不断地提高,因此,土地集约利用应是一个长远的发展目标;(2)对于存量土地的集约利用,不能片面地理解为“见缝插针”或消灭空地,从满足城市居民各方面的需要来看,在城市中保留一定的开敞空间,增加绿地面积,对改善城市生态和人居环境是十分必要的;(3)对于不同的空间层次,城市土地集约利用的目标是不尽相同的,基于整个城市空间尺度的宏观层次,主要强调城市综合效益及用地功能、结构的合理性;面向城市建设小区的中观层次及针对宗地的微观层次,则偏重于土地投入产出的效果;(4)我国地域辽阔,城市所在地区的自然、经济条件相差很大,城市的性质、规模也不尽相同,所以城市的土地集约利用方式也应当有所区别［4］。
由于城市土地利用有着不同于农业土地的复杂性与特殊性，所以对于城市土地集约利用的概念与内涵目前国内外没有一个明确的界定，不同的学者有不同观点。本文采用谢敏等的定义:城市土地集约利用是动态的、相对的概念,是指现期或可预见的社会经济及技术发展条件下,在城市土地所能利用的立体空间范围内,通过改善经营、优化用地结构等措施,在不增加城市土地总量的前提下,加大土地利用程度,提高土地利用效率,以相对增加城市用地面积,提高社会经济和生态环境综合效益的城市土地利用方式［5］。
1.2 城市土地集约利用的经济学内涵［6］
城市土地作为一种经济资源，其利用方式必然遵循着一定的经济学原理。根据边际收益（成本）递减（增）的原理，土地利用的收益和支出状况将随使用强度的变换而变化。在城市土地利用中，往往用容积率的高低反映土地经营的利用强度。如图1所示，MP、MC曲线分别表示房地产开发的边际收益和边际成本（包括合理的开发利润，不包括土地费用）。MP开始呈上升趋势，到达一定的容积率时开始下降，而MC恰好相反。依据微观经济分析中的等边际法则，当MC=MP时，即边际收益曲线与边际成本曲线相交于Y点时，土地达到最佳利用状态。
从经济效率看OX是土地开发最佳容积率；PYXO包围的面积是期望收入，QYOX包围的面积是含合理利润的开发成本，而PQY所包围的面积，是土地开发者愿意支付的最大地价，换言之，国家可从中获得最多的地价款。如果容积率超过OX,由于边际成本高于边际收入，开发者能支付的地价将降低；若维持最高地价不变，容积率的提高反而使利润下降。
根据土地投入产出随土地开发强度的变化过程，城市土地集约利用大体上可分为三种类型。
（1）低度利用的土地。即粗放经营的土地，容积率位于X点左边且靠近O点之处。主要表现为对土地的投入量少，土地使用强度低，建筑密度和容积率偏低，这类土地只要在符合规划的要求下增加一定投资，就可以获得显著的经济效益，是挖潜改造的主要对象。
（2）适度利用和集约利用的土地。容积率位于X左侧，但接近X点，这类土地的投入已达到一定的水平，具有较完善的基础设施，土地使用强度达到城市规划的标准。这类土地按使用强度又可分为两种情况：一为中等程度的利用，继续增加投入和通过一定的改造措施，仍有潜力可挖掘，但增值的空间不是很大；二为高度集约利用的土地，投入土地各种要素的组合十分理想，土地使用强度和土地收益都已达到很高的水平，属于最佳利用状态的土地。
（3）过度利用的土地。容积率位于X点右侧，这类土地的投入和使用强度在现有的技术条件下已超过了土地合理的承载能力，不仅对社会、环境产生负面影响，而且土地的报酬也开始下降，显然是一种不合理且过度的利用方式。一般来说，过度利用土地的利用潜力为负值，因为这类土地要回到适度利用的状态，必须将过多的人口和产业向外疏散，与此相应，城市也要为外迁的部门和居民提供新的土地。
1.3 城市土地集约利用情况表征
土地集约利用是一个动态过程，城市土地集约利用水平的衡量具有时空差异性，即具有阶段性和时空性。城市土地利用是否集约的评价，关键是指标体系的构建。土地集约利用程度从土地集约利用的本意出发,反映城市的经济发展水平,即从土地投入程度、土地利用程度和土地利用效率方面设计相应的评价指标。根据国土资源部“城市土地集约利用潜力评价技术方案”,考虑到数据获得的可行性,土地投入程度选择地均年建设投资、地均年基础设施投入、单位用地固定资产投入、单位面积职工人数指标;土地利用程度选择土地闲置率、土地利用率、人均城市用地指标;土地利用效率选择地均工业产值、地均年二、三产业GDP、土地间接产出(基准地价)指标［7］。
2.城市用地集约情况及存在问题
如上所述，表征城市用地集约度的指标很多，本文用城市用地弹性系数、城市用地占地效果和城市土地产出强度来分析1996-2005年宁波市城市用地集约变化情况，得出简要结论，找出城市用地中存在的主要问题。
2.1 城市用地增长弹性系数变化
城市用地规模增长弹性系数(指城市用地增长率与城市人口增长率之比)是衡量城市用地集约程度的重要指标，世界公认的合理值1.12，数值越大越不合理。根据1996～2005年宁波的城市用地面积(建成区面积)和城市人口数据,计算得到宁波市历年城市用地弹性系数(见表1),由表1可以看出，宁波城市用地规模增长弹性系数平均为1.26，超过了世界公认的合理限度1.12。期间，2002年城市用地规模增长弹性系数最高达到5.32，这说明宁波市城市土地扩张的速度明显高于城市人口的增长速度。并且我们可以得到2002年与2001年相比，宁波建成区面积增长了37.84%,而GDP只增长了14.51%。
2.2城市用地占地效果分析
余庆年等（2001年）［8］用市区人口密度(X)和单位产值占地率(Y)这两个指标构建一个判定公式来分析某城镇的土地规模是否合理。具体思路是，由于不同城市之间主导产业的区别,单位产值占地规模也会有所不同，比如信息产业与新兴三产的单位产值占地就要比传统工业小得多。所以作者采用城市现状单位产值占地率(Y)与经过函数拟合的城市单位产值占地率的预测值(Y′)两者的比值来衡量城市用地规模的合理状况。Y/Y′≤1说明城市现状用地规模合理,该值越小,说明在相应的人口密度下,城市每万元产出所需的土地越少；反之,Y/Y′>1说明城市现状用地规模不够合理,在相应的人口密度下,该城市每万元产出所需的土地多于全国大城市万元产值需占地的平均水平,即该城市利用现有的土地还应该能获得更多的产出,同样也可以认为在较小的土地面积下应可以实现现有的经济效益,即现状土地规模偏大。并通过对同级别城市的用地情况进行模拟分析，其中用全国44个大城市（深圳、大庆、无锡、宁波、株洲等）的市区GDP和市区总人口以及市区土地面积的资料作数据，通过计算机软件处理,得到最适合函数形式为:
log( Y)= -9.5189 - 1.1386log(X)
本文借鉴该函数，利用建成区面积、宁波全市（不含市辖县）城市总人口和城市国民生产总值计算了宁波市和深圳市近年来单位产值占地规模值（见表2）。
由表2可以看出，以1996年全国44个大城市（包括宁波）当时情况拟合的函数，计算2001～2005年土地产出效益（相当于单位产值占地规模的倒数），是逐年增加的，这表明宁波市的城市土地效益是增加的。但与一些城市相比（如深圳市），1996年Y/Y′宁波为0.60、深圳为0.10(余庆年,2001)，2002年宁波为0.42、深圳为0.19，表明宁波土地集约利用还有提高的空间。
2.3 城市土地产出强度
为了更好地说明宁波市城市土地集约利用情况，本文收集了长江三角洲部分城市城市用地及总产值，以总产值除以城市用地计算城市土地产出强度，利用城市土地产出强度作为城市土地集约利用的一个指标。
从图2不难看出，单纯从经济效益来说，所有比较城市的土地产出强度都有所提高，并且宁波的土地产出强度一直处在高位，但2002年宁波市城市土地产出强度明显下降。
2.4 简要结论
单纯从单个指标即纯经济效益考虑，第一，宁波城市用地占地效果是逐年减少的，即集约度增加；第二，宁波市城市土地产出强度在长江三角洲的同类城市中最高，并有逐年增加的趋势；与深圳相比城市土地集约利用还需进一步提高（如2002年宁波为65 259.38万元/平方公里，深圳为153 525.3万元/平方公里）；第三，本文涉及的指标明显表明2002年城市土地利用集约出现反常现象，这可能与2002年鄞县合并成为宁波市鄞州区有关。宁波目前处于城市化加速发展时期，大量农地转为非农地，特别是基于宁波土地资源贫乏实际，宁波必须走城市土地集约化之路。
3.政策启示
据研究［9］，宁波经济发展已进入工业化中期，并已开始向工业化中后期转化。作为主要的生产要素，土地资源对城市化、工业化发展的支撑作用与制约作用是其他生产要素所不能比拟的［10］。因此，土地资源集约化利用的理论与实践的价值就超乎寻常。借鉴国内外相关经验，本文主要从以下几方面提出集约利用相关对策。
3.1 摸清家底，科学安排土地资源供给
近年来随着建设开发区、招商引资的热潮兴起以及房地产市场暴利的诱惑，“土地财政”成为地方政府创收的重要来源。一些缺乏科学规划建设所遗留的土地以及开发商“囤地”等行为造成的闲置土地，给科学的土地开发利用带来了负面影响，出现了土地结构性失衡：一边是国家在土地供应中沉淀下来的闲置土地，一边是投资商与开发商“地荒”的叫苦声，使得城市土地供求关系更为紧张。值得肯定的是为深入挖掘土地资源内外潜力，深化集约节约利用方式，竭力保障经济社会发展用地,宁波市政府决定由市国土局牵头开展2008年相关重点调研课题,主要内容为掌握全市土地后备资源潜力，预测与相关市的资源合作空间，摸清我市土地利用现状和今后几年的社会经济发展用地需求，按照保护耕地与保障发展并重的要求，结合新一轮土地利用总体规划修编工作，有针对性地提出挖掘市内外土地资源后备潜力，拓展用地空间的工作设想，探索完善集约节约用地的措施和办法，保障我市经济社会又好又快发展。
3.2 加强执法力度，降低土地闲置量
为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，1999年4月28日发布并施行的国土资源部第五号令《闲置土地处置办法》，其中明确规定“对超过出让合同约定动工开发日期满1年而尚未开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，将无偿收回土地使用权”。可见，开征土地闲置费，主管部门早已白纸黑字加以明确。事实是，据建设银行发布的研究报告：2001年初至2007年5月，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，但实际仅开发完成12.96亿平方米，相当数量的土地被囤积和倒卖；并从有关部门了解到，全国各地都存在不同程度的土地闲置。为什么各地还会有如此大的闲置量呢。确实，一些土地被闲置可能存在开发难、拆迁难等客观原因，但相关部门的执法力度不大有很大关系。为此,要进一步加快土地管理的立法工作，健全法规、规章体系，完善审批程序，使管理工作建立在有法可依的基础之上。同时，加大对违法用地行为的查处力度。改革目前土地处罚制度，推进财产与人身并重的制裁机制。严格执行新刑法的有关规定，对土地违法者不仅要罚款、收地，而且还要对构成犯罪的责任人量刑治罪。宁波市在这次重点调研结束后，应该对闲置土地的处理采取决不手软的作风，做到有法必依，确确实实为宁波经济的又好又快发展服务。
3.3 健全土地市场体系,建立公平、公开的土地交易市场［11］
健全土地市场就是坚持把市场调节与政府调控结合起来，垄断土地出让市场，调控搞活土地转让市场，确保土地市场健康有序发展。城市增量用地，除按法律规定可以继续实行划拨外，其余逐步实行有偿有期限使用。中国经营性土地价格一天不完全实行市场化，空间节约就只能停留在口头上。非市场化的要素价格就会导致要素的错配，要素错配就会导致要素的浪费，要素的浪费就会使要素变得更加稀缺，要素的稀缺又会进一步推高土地要素的价格。因此，理顺土地价格形成机制，充分发挥地租、地价对土地利用的市场调节作用，促进土地市场健康发展，健全土地市场体系是优化配置城市土地资源的根本途径。
3.4 进行土地整理和用地置换，调整用地结构，提高土地利用率
城市化的迅速发展给土地的压力越来越大，在现有建设用地的基础上，只有整理土地和用地置换、优化土地利用结构，才能进一步满足城市对建设用地的需要。城市用地置换是指合理地对城市各种不同性质用地进行功能配置的转换，从而提高城市土地利用效率，优化用地空间布局。城市用地置换主要是针对存量用地而言的，城市区域的各个地块都有其自身的区位优势，只有按照区情区力进行合理布局，优地优用，才能充分发挥土地的潜力。结合城市建设及产业结构调整，积极推进城市用地置换。在鄞州县完全融入鄞州区的过程中，努力改造旧城区，挖掘土地使用潜力。
3.5 结合主体功能区建设的需要，合理地制定城市发展战略
城市土地利用最佳集约利用度与城市的发展阶段密切相关。不同历史阶段,城市土地利用最佳集约度的涵义是不同的,充分研究城市所处的发展水平和阶段是研究城市土地集约利用的前提和基础。今后20至30年内,中国沿海地区工业化将进入中期阶段,产业结构将由劳动密集型产业转向技术密集型和资本密集型产业。由于社会对劳动力需求减缓,企业分离出大量富余人员,产业结构逐步以第三产业为主［12］。我国“十一五”规划纲要首次将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并强调要实行分类管理的区域政策。其中,对土地政策的论述是:要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给,对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制,严禁生态用地改变用途［13］。宁波要结合主体功能区的定位,恰当制定项目建设标准,统筹安排各类建设项目,提高城市生态环境质量,科学确定建设规模和发展速度,合理确定城市的发展战略,走内涵式发展道路,推动城市可持续发展。
3.6 强化政府宏观调控，促进土地资源合理利用［14］
市场是资源配置的有效途径，但仅靠市场机制并不能完全实现土地资源的最优配置。土地利用中的外部性、土地市场发育不完善都要求政府对土地市场进行必要的调控。根据国际与国内先进发展经验，（1）科学制定建设用地供应计划；（2）增强产业用地供应管理，提高城市土地投入产出率门槛；（3）加大土地粗放利用的成本压力，增强土地集约利用的投资动力，从而建立促进集约用地的激励约束机制。另外，借鉴“广州将定期全面公开各开发建设企业拥有土地的数量和开发建设进度，方便社会监督房地产开发建设行为和政府各部门依法行政行为”。实现土地资源的社会最优利用。
以上只是结合宁波实际，从微观层面降低土地闲置量，提高土地集约利用度。城市土地的集约利用不能离开全国这个大环境，国家层面上可以从（1）完善相关制度，我国土地所有权的实现制度不合理、以价格为信号的市场交易机制的失灵、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求调控制度上的缺失，都成为影响土地利用主体在利用过程中选择行为的主要因素，导致土地的粗放利用［14］。（2）提高土地利用的科学技术，由于城市是由地面、上部和地下三维空间协调扩展而成的。相应的，城市土地利用也存在如上三个方面。当前绝大多数城市不能地下地上统筹规划、长远与近期相结合，为城市的进一步发展造成了遗憾和巨大浪费，我们应提高科学技术，以空间垂直利用代替平面利用，开发利用地上、地下空间，提高城市土地的空间利用率，集约利用土地，保障城市可持续发展。
参考文献：
［1］ 中国城市发展研究会,《中国城市年鉴》［Z］（1997-2006）,中国城市年鉴社.
［2］ 宁波市城市总体规划概要（2004-2020）,http://www.nbplan.gov.cn/cn/n987.html
［3］ 余钟夫.宁波发展历程及其价值［M］.杭州:浙江人民出版社,2002.
［4］ 章牧,骆培聪等.城市土地集约利用评价——以福建省福州市为例［J］.福建师范大学学报(自然科学版),2001,17(4):105-109.
［5］ 谢敏,郝晋珉,等.城市土地集约利用内涵及其评价指标体系研究［J］.中国农业大学学报2006,11(5):117-120.
［6］ 林坚,陈祁晖等.土地应该怎么用—城市土地集约利用的内涵与指标评价［J］.中国土地,2004(11):4-7.
［7］ 郭爱请,葛京凤.河北省城市土地集约利用潜力评价方法探讨［J］.资源科学,2006,28（4）65-70.
［8］ 余庆年,赵登辉.我国各级城市用地规模合理性的比较研究［J］.中国人口资源与环境,2001,11(2):39-42.
［9］［12］ 方建新.提升城市功能促进宁波科学发展,宁波日报,2008.08.25. http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64099/7725406.html.
［10］ 厉伟.城市化与土地可持续利用［J］.城市问题,2003,114(4):40-44.
［11］ 段兆广.我国城市土地集约利用的对策分析［J］.国土资源,2007(4):30-31.
［13］ 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》.
［14］ 王元京.城镇土地集约利用：走空间节约之路［EB/OL］.
［作者简介］宁爱凤（1972—），女，南京农业大学公共管理学院博士研究生，宁波大学法学院讲师，主要从事土地资源可持续利用研究。
刘友兆（1959—），男，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事土地资源可持续利用研究。
［收稿日期］2008-06-28（责任编辑：翟超）
关键词：城市用地；土地集约利用；用地弹性系数；占地效果；土地产出强度；宁波市
中图分类号：F290文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)05-0058-06
城市土地是城市形成与发展的基础，是城市社会、经济、政治、文化等各项活动的载体，城市土地资源开发利用的合理性直接关系到城市的兴衰及区域的发展。宁波位于东海之滨，是我国东南沿海重要的港口城市和长三角南翼经济中心，是东北亚航运中心深水枢纽港，是中国进一步对外开放的副省级计划单列市，具有制定地方性法规权力的“较大的市”。宁波自改革开放以来，特别是近十年来，在“以经济建设为中心，以中心城镇建设为重点，以深化改革为抓手，综合运用经济、法律、行政手段，科学规划，建管并举，完善体系，有序推进”的城市化发展思路的指引下，城市化水平有极大提高，城市化水平的提高一方面促进了经济的协调发展，另一方面也使城乡居民生活水平、质量也相应提高，并在新世纪的宁波社会发展中所起作用更为显著。
据《宁波市城市总体规划概要（2004-2020）》，到2020年，宁波市市域常住人口810万，中心城实际居住人口250万，城市化水平70%以上［2］。根据城市化速度曲线理论，当一个国家或地区城市人口比例超过30%时，城市化的速度将进入S形曲线的高速增长期。宁波城市化已经进入高速增长期，这个阶段也是城市土地开发问题多、土地供求矛盾尖锐的时期，因此，城镇用地的空间拓展将日益成为现在及未来几十年宁波土地利用变化的主要特征。然而城市土地是有限的，而人口增长和经济发展对建设用地需求势必将进一步增长。为缓解这一矛盾，只有采取有效措施，优化土地利用结构，提高城市建设用地利用的集约度和效益，才能实现既保护耕地和其他农用地，又满足各类建设发展需求。特别是基于宁波土地资源贫乏的实际［3］，不得不对宁波城市化道路深刻反思，必须尽力提高城市土地集约利用水平，走可持续发展之路。
1.城市土地集约利用的内涵及表征
1.1 城市土地集约利用的基本概念及其内涵
集约经营的概念最早来自于农业，是农业土地经营的一种方式，是李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首先提出来的。所谓农业土地集约经营，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。城市土地集约利用是从农业土地集约利用借鉴而来，城市土地因为需要考虑城市用地布局、环境保护、生活空间等诸多因素,就不能靠追加单位面积投入来增加产出,所以,城市土地集约利用的内涵应理解为:以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率和经济效益。
由此可见,用地的合理布局、结构的优化完善、良好的生态环境,是城市土地集约利用的前提,缺乏上述条件,土地集约利用的目标——不断提高土地使用效率和经济效益就要落空。例如,盲目地加大土地开发强度,追求过高的容积率,就会造成环境质量大幅度下降;过大的人口密度有可能造成城市局部地区基础设施的压力,导致生产、生活效率的降低.从经济效益分析,城市用地布局的不合理,比如商业区偏离居住区,工业区对居住区产生严重的环境污染,即使投入强度很高,土地不仅不会升值,反而要贬值。在上述必要条件的约束下,不断地增加存量土地的投入,提高土地的经营管理水平,在现有技术经济水平许可的条件下,尽可能提高土地的使用强度和效率,就成为土地集约利用的核心。换言之,城市土地集约利用的重点应放在建成区现有土地的再开发和挖潜改造上,走内涵发展的道路,如逐步改善老城区基础设施条件,适当提高土地的使用强度和容积率;一地多用,将商业(店)、写字楼、居住分别布置在不同的高度和楼层,均可达到土地高效利用的效果.所以,城市土地集约利用的特征可概括如下:(1)城市土地集约利用是一个动态过程,而不是一个静态的终极目标,随着经济发展水平和科学技术的进步,城市用地的效率将会不断地提高,因此,土地集约利用应是一个长远的发展目标;(2)对于存量土地的集约利用,不能片面地理解为“见缝插针”或消灭空地,从满足城市居民各方面的需要来看,在城市中保留一定的开敞空间,增加绿地面积,对改善城市生态和人居环境是十分必要的;(3)对于不同的空间层次,城市土地集约利用的目标是不尽相同的,基于整个城市空间尺度的宏观层次,主要强调城市综合效益及用地功能、结构的合理性;面向城市建设小区的中观层次及针对宗地的微观层次,则偏重于土地投入产出的效果;(4)我国地域辽阔,城市所在地区的自然、经济条件相差很大,城市的性质、规模也不尽相同,所以城市的土地集约利用方式也应当有所区别［4］。
由于城市土地利用有着不同于农业土地的复杂性与特殊性，所以对于城市土地集约利用的概念与内涵目前国内外没有一个明确的界定，不同的学者有不同观点。本文采用谢敏等的定义:城市土地集约利用是动态的、相对的概念,是指现期或可预见的社会经济及技术发展条件下,在城市土地所能利用的立体空间范围内,通过改善经营、优化用地结构等措施,在不增加城市土地总量的前提下,加大土地利用程度,提高土地利用效率,以相对增加城市用地面积,提高社会经济和生态环境综合效益的城市土地利用方式［5］。
1.2 城市土地集约利用的经济学内涵［6］
城市土地作为一种经济资源，其利用方式必然遵循着一定的经济学原理。根据边际收益（成本）递减（增）的原理，土地利用的收益和支出状况将随使用强度的变换而变化。在城市土地利用中，往往用容积率的高低反映土地经营的利用强度。如图1所示，MP、MC曲线分别表示房地产开发的边际收益和边际成本（包括合理的开发利润，不包括土地费用）。MP开始呈上升趋势，到达一定的容积率时开始下降，而MC恰好相反。依据微观经济分析中的等边际法则，当MC=MP时，即边际收益曲线与边际成本曲线相交于Y点时，土地达到最佳利用状态。
从经济效率看OX是土地开发最佳容积率；PYXO包围的面积是期望收入，QYOX包围的面积是含合理利润的开发成本，而PQY所包围的面积，是土地开发者愿意支付的最大地价，换言之，国家可从中获得最多的地价款。如果容积率超过OX,由于边际成本高于边际收入，开发者能支付的地价将降低；若维持最高地价不变，容积率的提高反而使利润下降。
根据土地投入产出随土地开发强度的变化过程，城市土地集约利用大体上可分为三种类型。
（1）低度利用的土地。即粗放经营的土地，容积率位于X点左边且靠近O点之处。主要表现为对土地的投入量少，土地使用强度低，建筑密度和容积率偏低，这类土地只要在符合规划的要求下增加一定投资，就可以获得显著的经济效益，是挖潜改造的主要对象。
（2）适度利用和集约利用的土地。容积率位于X左侧，但接近X点，这类土地的投入已达到一定的水平，具有较完善的基础设施，土地使用强度达到城市规划的标准。这类土地按使用强度又可分为两种情况：一为中等程度的利用，继续增加投入和通过一定的改造措施，仍有潜力可挖掘，但增值的空间不是很大；二为高度集约利用的土地，投入土地各种要素的组合十分理想，土地使用强度和土地收益都已达到很高的水平，属于最佳利用状态的土地。
（3）过度利用的土地。容积率位于X点右侧，这类土地的投入和使用强度在现有的技术条件下已超过了土地合理的承载能力，不仅对社会、环境产生负面影响，而且土地的报酬也开始下降，显然是一种不合理且过度的利用方式。一般来说，过度利用土地的利用潜力为负值，因为这类土地要回到适度利用的状态，必须将过多的人口和产业向外疏散，与此相应，城市也要为外迁的部门和居民提供新的土地。
1.3 城市土地集约利用情况表征
土地集约利用是一个动态过程，城市土地集约利用水平的衡量具有时空差异性，即具有阶段性和时空性。城市土地利用是否集约的评价，关键是指标体系的构建。土地集约利用程度从土地集约利用的本意出发,反映城市的经济发展水平,即从土地投入程度、土地利用程度和土地利用效率方面设计相应的评价指标。根据国土资源部“城市土地集约利用潜力评价技术方案”,考虑到数据获得的可行性,土地投入程度选择地均年建设投资、地均年基础设施投入、单位用地固定资产投入、单位面积职工人数指标;土地利用程度选择土地闲置率、土地利用率、人均城市用地指标;土地利用效率选择地均工业产值、地均年二、三产业GDP、土地间接产出(基准地价)指标［7］。
2.城市用地集约情况及存在问题
如上所述，表征城市用地集约度的指标很多，本文用城市用地弹性系数、城市用地占地效果和城市土地产出强度来分析1996-2005年宁波市城市用地集约变化情况，得出简要结论，找出城市用地中存在的主要问题。
2.1 城市用地增长弹性系数变化
城市用地规模增长弹性系数(指城市用地增长率与城市人口增长率之比)是衡量城市用地集约程度的重要指标，世界公认的合理值1.12，数值越大越不合理。根据1996～2005年宁波的城市用地面积(建成区面积)和城市人口数据,计算得到宁波市历年城市用地弹性系数(见表1),由表1可以看出，宁波城市用地规模增长弹性系数平均为1.26，超过了世界公认的合理限度1.12。期间，2002年城市用地规模增长弹性系数最高达到5.32，这说明宁波市城市土地扩张的速度明显高于城市人口的增长速度。并且我们可以得到2002年与2001年相比，宁波建成区面积增长了37.84%,而GDP只增长了14.51%。
2.2城市用地占地效果分析
余庆年等（2001年）［8］用市区人口密度(X)和单位产值占地率(Y)这两个指标构建一个判定公式来分析某城镇的土地规模是否合理。具体思路是，由于不同城市之间主导产业的区别,单位产值占地规模也会有所不同，比如信息产业与新兴三产的单位产值占地就要比传统工业小得多。所以作者采用城市现状单位产值占地率(Y)与经过函数拟合的城市单位产值占地率的预测值(Y′)两者的比值来衡量城市用地规模的合理状况。Y/Y′≤1说明城市现状用地规模合理,该值越小,说明在相应的人口密度下,城市每万元产出所需的土地越少；反之,Y/Y′>1说明城市现状用地规模不够合理,在相应的人口密度下,该城市每万元产出所需的土地多于全国大城市万元产值需占地的平均水平,即该城市利用现有的土地还应该能获得更多的产出,同样也可以认为在较小的土地面积下应可以实现现有的经济效益,即现状土地规模偏大。并通过对同级别城市的用地情况进行模拟分析，其中用全国44个大城市（深圳、大庆、无锡、宁波、株洲等）的市区GDP和市区总人口以及市区土地面积的资料作数据，通过计算机软件处理,得到最适合函数形式为:
log( Y)= -9.5189 - 1.1386log(X)
本文借鉴该函数，利用建成区面积、宁波全市（不含市辖县）城市总人口和城市国民生产总值计算了宁波市和深圳市近年来单位产值占地规模值（见表2）。
由表2可以看出，以1996年全国44个大城市（包括宁波）当时情况拟合的函数，计算2001～2005年土地产出效益（相当于单位产值占地规模的倒数），是逐年增加的，这表明宁波市的城市土地效益是增加的。但与一些城市相比（如深圳市），1996年Y/Y′宁波为0.60、深圳为0.10(余庆年,2001)，2002年宁波为0.42、深圳为0.19，表明宁波土地集约利用还有提高的空间。
2.3 城市土地产出强度
为了更好地说明宁波市城市土地集约利用情况，本文收集了长江三角洲部分城市城市用地及总产值，以总产值除以城市用地计算城市土地产出强度，利用城市土地产出强度作为城市土地集约利用的一个指标。
从图2不难看出，单纯从经济效益来说，所有比较城市的土地产出强度都有所提高，并且宁波的土地产出强度一直处在高位，但2002年宁波市城市土地产出强度明显下降。
2.4 简要结论
单纯从单个指标即纯经济效益考虑，第一，宁波城市用地占地效果是逐年减少的，即集约度增加；第二，宁波市城市土地产出强度在长江三角洲的同类城市中最高，并有逐年增加的趋势；与深圳相比城市土地集约利用还需进一步提高（如2002年宁波为65 259.38万元/平方公里，深圳为153 525.3万元/平方公里）；第三，本文涉及的指标明显表明2002年城市土地利用集约出现反常现象，这可能与2002年鄞县合并成为宁波市鄞州区有关。宁波目前处于城市化加速发展时期，大量农地转为非农地，特别是基于宁波土地资源贫乏实际，宁波必须走城市土地集约化之路。
3.政策启示
据研究［9］，宁波经济发展已进入工业化中期，并已开始向工业化中后期转化。作为主要的生产要素，土地资源对城市化、工业化发展的支撑作用与制约作用是其他生产要素所不能比拟的［10］。因此，土地资源集约化利用的理论与实践的价值就超乎寻常。借鉴国内外相关经验，本文主要从以下几方面提出集约利用相关对策。
3.1 摸清家底，科学安排土地资源供给
近年来随着建设开发区、招商引资的热潮兴起以及房地产市场暴利的诱惑，“土地财政”成为地方政府创收的重要来源。一些缺乏科学规划建设所遗留的土地以及开发商“囤地”等行为造成的闲置土地，给科学的土地开发利用带来了负面影响，出现了土地结构性失衡：一边是国家在土地供应中沉淀下来的闲置土地，一边是投资商与开发商“地荒”的叫苦声，使得城市土地供求关系更为紧张。值得肯定的是为深入挖掘土地资源内外潜力，深化集约节约利用方式，竭力保障经济社会发展用地,宁波市政府决定由市国土局牵头开展2008年相关重点调研课题,主要内容为掌握全市土地后备资源潜力，预测与相关市的资源合作空间，摸清我市土地利用现状和今后几年的社会经济发展用地需求，按照保护耕地与保障发展并重的要求，结合新一轮土地利用总体规划修编工作，有针对性地提出挖掘市内外土地资源后备潜力，拓展用地空间的工作设想，探索完善集约节约用地的措施和办法，保障我市经济社会又好又快发展。
3.2 加强执法力度，降低土地闲置量
为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，1999年4月28日发布并施行的国土资源部第五号令《闲置土地处置办法》，其中明确规定“对超过出让合同约定动工开发日期满1年而尚未开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，将无偿收回土地使用权”。可见，开征土地闲置费，主管部门早已白纸黑字加以明确。事实是，据建设银行发布的研究报告：2001年初至2007年5月，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，但实际仅开发完成12.96亿平方米，相当数量的土地被囤积和倒卖；并从有关部门了解到，全国各地都存在不同程度的土地闲置。为什么各地还会有如此大的闲置量呢。确实，一些土地被闲置可能存在开发难、拆迁难等客观原因，但相关部门的执法力度不大有很大关系。为此,要进一步加快土地管理的立法工作，健全法规、规章体系，完善审批程序，使管理工作建立在有法可依的基础之上。同时，加大对违法用地行为的查处力度。改革目前土地处罚制度，推进财产与人身并重的制裁机制。严格执行新刑法的有关规定，对土地违法者不仅要罚款、收地，而且还要对构成犯罪的责任人量刑治罪。宁波市在这次重点调研结束后，应该对闲置土地的处理采取决不手软的作风，做到有法必依，确确实实为宁波经济的又好又快发展服务。
3.3 健全土地市场体系,建立公平、公开的土地交易市场［11］
健全土地市场就是坚持把市场调节与政府调控结合起来，垄断土地出让市场，调控搞活土地转让市场，确保土地市场健康有序发展。城市增量用地，除按法律规定可以继续实行划拨外，其余逐步实行有偿有期限使用。中国经营性土地价格一天不完全实行市场化，空间节约就只能停留在口头上。非市场化的要素价格就会导致要素的错配，要素错配就会导致要素的浪费，要素的浪费就会使要素变得更加稀缺，要素的稀缺又会进一步推高土地要素的价格。因此，理顺土地价格形成机制，充分发挥地租、地价对土地利用的市场调节作用，促进土地市场健康发展，健全土地市场体系是优化配置城市土地资源的根本途径。
3.4 进行土地整理和用地置换，调整用地结构，提高土地利用率
城市化的迅速发展给土地的压力越来越大，在现有建设用地的基础上，只有整理土地和用地置换、优化土地利用结构，才能进一步满足城市对建设用地的需要。城市用地置换是指合理地对城市各种不同性质用地进行功能配置的转换，从而提高城市土地利用效率，优化用地空间布局。城市用地置换主要是针对存量用地而言的，城市区域的各个地块都有其自身的区位优势，只有按照区情区力进行合理布局，优地优用，才能充分发挥土地的潜力。结合城市建设及产业结构调整，积极推进城市用地置换。在鄞州县完全融入鄞州区的过程中，努力改造旧城区，挖掘土地使用潜力。
3.5 结合主体功能区建设的需要，合理地制定城市发展战略
城市土地利用最佳集约利用度与城市的发展阶段密切相关。不同历史阶段,城市土地利用最佳集约度的涵义是不同的,充分研究城市所处的发展水平和阶段是研究城市土地集约利用的前提和基础。今后20至30年内,中国沿海地区工业化将进入中期阶段,产业结构将由劳动密集型产业转向技术密集型和资本密集型产业。由于社会对劳动力需求减缓,企业分离出大量富余人员,产业结构逐步以第三产业为主［12］。我国“十一五”规划纲要首次将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并强调要实行分类管理的区域政策。其中,对土地政策的论述是:要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给,对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制,严禁生态用地改变用途［13］。宁波要结合主体功能区的定位,恰当制定项目建设标准,统筹安排各类建设项目,提高城市生态环境质量,科学确定建设规模和发展速度,合理确定城市的发展战略,走内涵式发展道路,推动城市可持续发展。
3.6 强化政府宏观调控，促进土地资源合理利用［14］
市场是资源配置的有效途径，但仅靠市场机制并不能完全实现土地资源的最优配置。土地利用中的外部性、土地市场发育不完善都要求政府对土地市场进行必要的调控。根据国际与国内先进发展经验，（1）科学制定建设用地供应计划；（2）增强产业用地供应管理，提高城市土地投入产出率门槛；（3）加大土地粗放利用的成本压力，增强土地集约利用的投资动力，从而建立促进集约用地的激励约束机制。另外，借鉴“广州将定期全面公开各开发建设企业拥有土地的数量和开发建设进度，方便社会监督房地产开发建设行为和政府各部门依法行政行为”。实现土地资源的社会最优利用。
以上只是结合宁波实际，从微观层面降低土地闲置量，提高土地集约利用度。城市土地的集约利用不能离开全国这个大环境，国家层面上可以从（1）完善相关制度，我国土地所有权的实现制度不合理、以价格为信号的市场交易机制的失灵、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求调控制度上的缺失，都成为影响土地利用主体在利用过程中选择行为的主要因素，导致土地的粗放利用［14］。（2）提高土地利用的科学技术，由于城市是由地面、上部和地下三维空间协调扩展而成的。相应的，城市土地利用也存在如上三个方面。当前绝大多数城市不能地下地上统筹规划、长远与近期相结合，为城市的进一步发展造成了遗憾和巨大浪费，我们应提高科学技术，以空间垂直利用代替平面利用，开发利用地上、地下空间，提高城市土地的空间利用率，集约利用土地，保障城市可持续发展。
参考文献：
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［2］ 宁波市城市总体规划概要（2004-2020）,http://www.nbplan.gov.cn/cn/n987.html
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［5］ 谢敏,郝晋珉,等.城市土地集约利用内涵及其评价指标体系研究［J］.中国农业大学学报2006,11(5):117-120.
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［9］［12］ 方建新.提升城市功能促进宁波科学发展,宁波日报,2008.08.25. http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64099/7725406.html.
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［11］ 段兆广.我国城市土地集约利用的对策分析［J］.国土资源,2007(4):30-31.
［13］ 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》.
［14］ 王元京.城镇土地集约利用：走空间节约之路［EB/OL］.
［作者简介］宁爱凤（1972—），女，南京农业大学公共管理学院博士研究生，宁波大学法学院讲师，主要从事土地资源可持续利用研究。
刘友兆（1959—），男，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事土地资源可持续利用研究。
［收稿日期］2008-06-28（责任编辑：翟超）