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摘 要 近年来，随着社会各方面的发展，具体到行政诉讼法领域，行政公益诉讼已经成为一个极为热门的研究课题，社会各界要求确立行政公益诉讼的呼声高涨。但是要确立行政公益诉讼制度，需要辨清其概念、辩证地借鉴域外有关制度、准确界定公共利益的含义以及理性分析公益诉讼的原告资格。思考完上面四个问题，我们发现行政公益诉讼制度在我国的确立任重而道远。
关键词 行政 公益诉讼 公共利益
作者简介：蔡士博，四川大学法学院诉讼法学专业研究生，研究方向：行政诉讼法学。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-133-02
随着我国经济社会的高速发展以及法律制度的日趋完善，近年来，在行政诉讼法研究领域，行政公益诉讼制度的构建等一系列问题逐渐为人们所重视，并通过各种方式去阐述和实践。而且，民间个人、社会团体甚至是检察院，纷纷以提起诉讼的形式，状告乱作为、不作为的行政机关，开启行政公益诉讼的先河。为此，热心人士还成立了专门性的网站（如中国公益诉讼网），通过发文、举办讲座、评选十大影响力公益诉讼案件的方式来进行宣传。在行政诉讼理论界，有不少学者趁着这股热潮，开拓处女地，发表自己对于行政公益诉讼从启动到救济的一整套规划；有的学者还从比较法学的角度，阐述了德国、英美、意大利、日本等行政公益诉讼的发展脉络和可借鉴之处，表达了他们对在我国建立行政公益诉讼制度的强烈愿望。另外，2011年10月，全国人大常委会初次审议并公布了《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》第55条增加了民事公益诉讼的规定。其中个人和社会团体可以对侵害环境和侵犯消费者合法权益的行为提起诉讼。民事诉讼法中第一次写入了公益诉讼的规定，很多人为之喝彩，甚至称之为我国法律道路上的一次大事件。我们可以看出，行政公益诉讼的构建得到了“情、理、法”三方面压倒性的支持。但是，当某一制度得到绝大多数人排浪性支持的时候，正是我们对该制度进行审视、批判的好机会，这种审视和批判不是为了分清对错，而是为了更好地了解该制度，使该制度朝着更契合我国国情的方向发展。笔者认为，应该好好地冷静下来，对行政公益诉讼制度在我国的构建需进行深入思考，再做定夺。
实际上，新《行政诉讼法》将于不到三个月后的5月1日正式施行，此次修改亮点颇多，但是让行政公益诉讼支持者失望的是，新法并未规定建立行政公益诉讼制度，这也是目前行政公益诉讼“胜在了舆论，败在了法庭”情况的一个体现。全国人大常委会法工委副主任信春鹰解释说，公益诉讼包括行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事公益诉讼，现在提起公益诉讼的情形并不多，司法机关也很少受理，整个公益诉讼制度的构建还不成熟，处在一个探索的阶段，这是其没有入法的一个重要原因。党的十八届四中全会提出探索检察机关提起公益诉讼，因此，我们不应该头脑发热、不切实际地宣扬尽快在中国建立行政公益诉讼制度，也不能否认其所带来的进步。行政公益诉讼在中国如何构建，是一个需要我们深入探索的问题。笔者在下文将对零散的几个问题做出自己的思考。
一、行政公益诉讼概念需明了
我们在研究一个问题时，首先要对其概念作出充分的了解，明白其内涵和外延。在我国实定法层面上，并不能找到行政公益诉讼的概念。可见行政公益诉讼并不是法规范的概念，其概念架构应是对外国相关理论的模仿和引进。因为各个国家对公益诉讼的理解和规定各不相同，加之我国法规范的缺失，学者对行政公益诉讼的理解呈现诸多不同，甚至大相径庭。有人认为公益诉讼属于行政诉讼的一种。这种说法值得商榷，因为其忽略了公益诉讼内涵的广阔性，将民事公益诉讼和刑事公益诉讼的情形排除在外；有的将行政公益诉讼简称为行政公诉，意指以检察机关为原告提起的对行政机关的诉讼，这种理论明显忽视了个人以及社会团体提起行政公益诉讼的情形。学界对于行政公益诉讼的讨论出现百花齐放、百家争鸣胜景固然可喜，但各种广义与侠义、直接目的与间接目的等概念的混淆，让司法实务工作者在处理具体问题时摸不着头脑，这也让笔者感到十分困惑，一个概念都还未被厘清的诉讼形式，怎么能够被规定在法律中呢。在此，笔者也试着在此对行政公益诉讼下一个定义，即：公民、法人或者其他组织，认为行政机关在行使职权时违法并侵害了公共利益或者有侵害之虞，而向法院提起的行政诉讼。
二、避免“橘生淮北则为枳”的情况发生
前文已提到行政公益诉讼并不是我国实定法的内容，是从外国借鉴而来。一种逻辑是，国外法治发达国家已经建立起了较为完备的行政公益诉讼制度，通过学习和借鉴西方先进经验，我国也可以建立行政公益诉讼制度。不过，借鉴域外经验，我们不能生搬硬套各种理论，而是要对其理论实质、实施状况进行深入的理解和准确的定性，真正做到批判继承，为我所用。
（一）德国公益代表人制度
虽然名称里带有公益二字，但绝不能想当然地将其和行政公益诉讼制度联系起来，实际上，二者的差异很大。德国的《行政法院法》第35和36条规定了公益代表人制度，公益代表人只能代表行政州及以上层级的公共利益，而且其只能参与诉讼，而不能直接提起诉讼。而且，公益代表人制度在德国各州并没有得到普及。可以说，从深度和广度来看，德国的公益代表人制度的形式意义大于其实际意义，且与行政公益诉讼的本质相距甚远。
（二）日本居民诉讼和机关诉讼
居民诉讼，是指普通地方公共团体的居民，对与自己法律上的利益无关，完全以公共团体财产管理的公正运行为目的，请求纠正公共团体的机关不符合法规范规定的行為，经过监察请求后而提起的行政诉讼。不难看出，居民必须要在监察请求提起并且不被批准后才能提起居民诉讼。机关诉讼是指关于国家或者公共团体的机关相互间权限的存在与否或者其行使的纷争的诉讼。从概念上理解，机关诉讼显然不适宜理解为行政公益诉讼。实际上，日本的居民诉讼和机关诉讼仅仅是一种立法政策上选择的后果。 （三）英美私人检察总长理论
私人检察总长理论是普通法上的一种特别救济制度，通过出借名字，检察官使得禁止令、宣告令这些正常情况下保护私益的救济方式在公共利益受到损害时可以对其进行保护。在实际生活中，纯粹是为了公共利益而提起诉讼的情况少之又少，适用私人检察总长理论更多地是因为原告自身的利益受到了影响，而以自身私益和公共利益交合性的方式提起诉讼。由此我们看出，私人检察总长理论其实处理的是行政诉讼原告资格拓展问题，与我国某些文章中论述的以检察机关作为原告为维护公共利益而向法院提出行政公益诉讼的情形相距甚远。
由上可知，我国某些学者犯了“张冠李戴”的错误。而且，即便是要借鉴，要明白法律是一个国家、一个民族精神和性格的体现，是其民族和历史的沉淀物，因此对国外法律制度的理解就不能远远局限于其纸面上的规定的道理。各个国家有不同的法律发展土壤和语境，在借鉴时唯有找准法律本质内涵，才能避免“橘北为枳”的情形发生！
三、公共利益概念太过虚化
要确定行政公益诉讼的受案范围，必须要对公共利益作出一个准确的界定。但公共利益词义过于空泛，外延过于模糊，使得公共利益成为行政公益诉讼中最难界定但又尤其重要的一个词语。许多学者都感叹道：公益之概念只能被描述而不能被定义。虽然近年来我国学者围绕公共利益发表了许多观点，但是其概念仍旧停留在众说纷纭的阶段。这时，我们就不得不面对一个矛盾，一方面公共利益是行政公益诉讼中一个极为重要的概念，没有对其进行准确界定便不能确定行政公益诉讼的受案范围；而另一方面，有关公共利益概念的讨论还是各执一词，没有形成为大多数学者所认同的通说。所以从这方面来说，现目前要解决行政公益诉讼的构建问题无疑有空穴来风之嫌。
四、行政公益诉讼主体之辨
能够提起行政公益诉讼的主体大致分为三种：个人、社会团体以及检察院，其中以检察院作为原告提起诉讼的呼声最高，得到了广泛的支持，有的学者还称之为行政公诉。
首先，笔者认为，个人提起行政公益诉讼是不妥的，虽然随着我国社会各方面的进步，人们法治意识的增强，出现了众多具有公德心的公民，他们通过法律的方式为维护公共利益付出巨大努力。但是从总体上讲，我国公民个体素质和法律素养均不能满足行政公益诉讼提起主体的高要求，因此赋予个人提起行政公益诉讼的原告资格可能又走向了另一个极端——滥诉现象的发生。另外，在日常新闻报道中，所谓的公民提起公益诉讼，大多数都是以自己私益受到了损害为主要原因，在维护了自己利益的同时对公共利益进行了保护，并不是单单出于公德心去提起行政公益诉讼。
其次，社会团体提起行政公益诉讼的选择也不妥当。因为我国大量的社会团体不是具有官方背景就是为某些利益群体服务，难以独立地代表社会公共利益。
最后，目前以检察院作为原告提起行政公益诉讼的做法不可取。支持检察机关提起行政公益诉讼的学者认为：检察机关是我国法律监督机关，提起公益诉讼是其实现法律监督职能的题中之义；域外也有法律规定检察机关有提起行政公诉的权力。笔者认为这种说法是不妥的，一旦检察机关作为原告提起行政公益诉讼，其角色便发生了冲突，其既是法律监督机关，又是原告，既要站在中立、超脱的地位实行法律监督，又要站在原告角度证明自己的主张，这无论如何都是矛盾的，行不通的。另外，某些国家赋予了检察机关的行政公诉权，是因为检察机关在本国没有独立的权力位置，其只是行政职权的组成部分，或附属于法院，或属于行政机关。在检察院作为政府的一个部门的情况下，行政权正是通过检察院来监督和制约审判权，可以说检察院就是公共利益的代表。而我国的司法体制并不同，检察院作为独立的法律监督机关，主要应实施法律监督职能，检察体制的根本不同，导致我国检察院提起行政公益诉讼的做法是行不通的。
综上，笔者认为，在面对行政公益诉讼如此热门的情况下，应冷静下来，仔细思考构建环节中的几个问题，才能在以后我国行政公益诉讼制度可能的构建路径中走得更稳、更远。
参考文献：
[1]张效羽.认真地看待行政公益诉讼—对行政公益诉讼理论的梳理、批判与反思.公法研究.2010.
[2]梁凤云、武楠.关于公益诉讼的几大误区.人民法院报.2002.
[3]楊建顺.行政诉讼法的修改和行政公益诉讼.法律适用.2012.
[4]章志远.行政公益诉讼热的冷思考.法学评论.2007.
[5]杨建顺.日本行政法通论.中国法制出版社.1998年版.
关键词 行政 公益诉讼 公共利益
作者简介：蔡士博，四川大学法学院诉讼法学专业研究生，研究方向：行政诉讼法学。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-133-02
随着我国经济社会的高速发展以及法律制度的日趋完善，近年来，在行政诉讼法研究领域，行政公益诉讼制度的构建等一系列问题逐渐为人们所重视，并通过各种方式去阐述和实践。而且，民间个人、社会团体甚至是检察院，纷纷以提起诉讼的形式，状告乱作为、不作为的行政机关，开启行政公益诉讼的先河。为此，热心人士还成立了专门性的网站（如中国公益诉讼网），通过发文、举办讲座、评选十大影响力公益诉讼案件的方式来进行宣传。在行政诉讼理论界，有不少学者趁着这股热潮，开拓处女地，发表自己对于行政公益诉讼从启动到救济的一整套规划；有的学者还从比较法学的角度，阐述了德国、英美、意大利、日本等行政公益诉讼的发展脉络和可借鉴之处，表达了他们对在我国建立行政公益诉讼制度的强烈愿望。另外，2011年10月，全国人大常委会初次审议并公布了《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》第55条增加了民事公益诉讼的规定。其中个人和社会团体可以对侵害环境和侵犯消费者合法权益的行为提起诉讼。民事诉讼法中第一次写入了公益诉讼的规定，很多人为之喝彩，甚至称之为我国法律道路上的一次大事件。我们可以看出，行政公益诉讼的构建得到了“情、理、法”三方面压倒性的支持。但是，当某一制度得到绝大多数人排浪性支持的时候，正是我们对该制度进行审视、批判的好机会，这种审视和批判不是为了分清对错，而是为了更好地了解该制度，使该制度朝着更契合我国国情的方向发展。笔者认为，应该好好地冷静下来，对行政公益诉讼制度在我国的构建需进行深入思考，再做定夺。
实际上，新《行政诉讼法》将于不到三个月后的5月1日正式施行，此次修改亮点颇多，但是让行政公益诉讼支持者失望的是，新法并未规定建立行政公益诉讼制度，这也是目前行政公益诉讼“胜在了舆论，败在了法庭”情况的一个体现。全国人大常委会法工委副主任信春鹰解释说，公益诉讼包括行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事公益诉讼，现在提起公益诉讼的情形并不多，司法机关也很少受理，整个公益诉讼制度的构建还不成熟，处在一个探索的阶段，这是其没有入法的一个重要原因。党的十八届四中全会提出探索检察机关提起公益诉讼，因此，我们不应该头脑发热、不切实际地宣扬尽快在中国建立行政公益诉讼制度，也不能否认其所带来的进步。行政公益诉讼在中国如何构建，是一个需要我们深入探索的问题。笔者在下文将对零散的几个问题做出自己的思考。
一、行政公益诉讼概念需明了
我们在研究一个问题时，首先要对其概念作出充分的了解，明白其内涵和外延。在我国实定法层面上，并不能找到行政公益诉讼的概念。可见行政公益诉讼并不是法规范的概念，其概念架构应是对外国相关理论的模仿和引进。因为各个国家对公益诉讼的理解和规定各不相同，加之我国法规范的缺失，学者对行政公益诉讼的理解呈现诸多不同，甚至大相径庭。有人认为公益诉讼属于行政诉讼的一种。这种说法值得商榷，因为其忽略了公益诉讼内涵的广阔性，将民事公益诉讼和刑事公益诉讼的情形排除在外；有的将行政公益诉讼简称为行政公诉，意指以检察机关为原告提起的对行政机关的诉讼，这种理论明显忽视了个人以及社会团体提起行政公益诉讼的情形。学界对于行政公益诉讼的讨论出现百花齐放、百家争鸣胜景固然可喜，但各种广义与侠义、直接目的与间接目的等概念的混淆，让司法实务工作者在处理具体问题时摸不着头脑，这也让笔者感到十分困惑，一个概念都还未被厘清的诉讼形式，怎么能够被规定在法律中呢。在此，笔者也试着在此对行政公益诉讼下一个定义，即：公民、法人或者其他组织，认为行政机关在行使职权时违法并侵害了公共利益或者有侵害之虞，而向法院提起的行政诉讼。
二、避免“橘生淮北则为枳”的情况发生
前文已提到行政公益诉讼并不是我国实定法的内容，是从外国借鉴而来。一种逻辑是，国外法治发达国家已经建立起了较为完备的行政公益诉讼制度，通过学习和借鉴西方先进经验，我国也可以建立行政公益诉讼制度。不过，借鉴域外经验，我们不能生搬硬套各种理论，而是要对其理论实质、实施状况进行深入的理解和准确的定性，真正做到批判继承，为我所用。
（一）德国公益代表人制度
虽然名称里带有公益二字，但绝不能想当然地将其和行政公益诉讼制度联系起来，实际上，二者的差异很大。德国的《行政法院法》第35和36条规定了公益代表人制度，公益代表人只能代表行政州及以上层级的公共利益，而且其只能参与诉讼，而不能直接提起诉讼。而且，公益代表人制度在德国各州并没有得到普及。可以说，从深度和广度来看，德国的公益代表人制度的形式意义大于其实际意义，且与行政公益诉讼的本质相距甚远。
（二）日本居民诉讼和机关诉讼
居民诉讼，是指普通地方公共团体的居民，对与自己法律上的利益无关，完全以公共团体财产管理的公正运行为目的，请求纠正公共团体的机关不符合法规范规定的行為，经过监察请求后而提起的行政诉讼。不难看出，居民必须要在监察请求提起并且不被批准后才能提起居民诉讼。机关诉讼是指关于国家或者公共团体的机关相互间权限的存在与否或者其行使的纷争的诉讼。从概念上理解，机关诉讼显然不适宜理解为行政公益诉讼。实际上，日本的居民诉讼和机关诉讼仅仅是一种立法政策上选择的后果。 （三）英美私人检察总长理论
私人检察总长理论是普通法上的一种特别救济制度，通过出借名字，检察官使得禁止令、宣告令这些正常情况下保护私益的救济方式在公共利益受到损害时可以对其进行保护。在实际生活中，纯粹是为了公共利益而提起诉讼的情况少之又少，适用私人检察总长理论更多地是因为原告自身的利益受到了影响，而以自身私益和公共利益交合性的方式提起诉讼。由此我们看出，私人检察总长理论其实处理的是行政诉讼原告资格拓展问题，与我国某些文章中论述的以检察机关作为原告为维护公共利益而向法院提出行政公益诉讼的情形相距甚远。
由上可知，我国某些学者犯了“张冠李戴”的错误。而且，即便是要借鉴，要明白法律是一个国家、一个民族精神和性格的体现，是其民族和历史的沉淀物，因此对国外法律制度的理解就不能远远局限于其纸面上的规定的道理。各个国家有不同的法律发展土壤和语境，在借鉴时唯有找准法律本质内涵，才能避免“橘北为枳”的情形发生！
三、公共利益概念太过虚化
要确定行政公益诉讼的受案范围，必须要对公共利益作出一个准确的界定。但公共利益词义过于空泛，外延过于模糊，使得公共利益成为行政公益诉讼中最难界定但又尤其重要的一个词语。许多学者都感叹道：公益之概念只能被描述而不能被定义。虽然近年来我国学者围绕公共利益发表了许多观点，但是其概念仍旧停留在众说纷纭的阶段。这时，我们就不得不面对一个矛盾，一方面公共利益是行政公益诉讼中一个极为重要的概念，没有对其进行准确界定便不能确定行政公益诉讼的受案范围；而另一方面，有关公共利益概念的讨论还是各执一词，没有形成为大多数学者所认同的通说。所以从这方面来说，现目前要解决行政公益诉讼的构建问题无疑有空穴来风之嫌。
四、行政公益诉讼主体之辨
能够提起行政公益诉讼的主体大致分为三种：个人、社会团体以及检察院，其中以检察院作为原告提起诉讼的呼声最高，得到了广泛的支持，有的学者还称之为行政公诉。
首先，笔者认为，个人提起行政公益诉讼是不妥的，虽然随着我国社会各方面的进步，人们法治意识的增强，出现了众多具有公德心的公民，他们通过法律的方式为维护公共利益付出巨大努力。但是从总体上讲，我国公民个体素质和法律素养均不能满足行政公益诉讼提起主体的高要求，因此赋予个人提起行政公益诉讼的原告资格可能又走向了另一个极端——滥诉现象的发生。另外，在日常新闻报道中，所谓的公民提起公益诉讼，大多数都是以自己私益受到了损害为主要原因，在维护了自己利益的同时对公共利益进行了保护，并不是单单出于公德心去提起行政公益诉讼。
其次，社会团体提起行政公益诉讼的选择也不妥当。因为我国大量的社会团体不是具有官方背景就是为某些利益群体服务，难以独立地代表社会公共利益。
最后，目前以检察院作为原告提起行政公益诉讼的做法不可取。支持检察机关提起行政公益诉讼的学者认为：检察机关是我国法律监督机关，提起公益诉讼是其实现法律监督职能的题中之义；域外也有法律规定检察机关有提起行政公诉的权力。笔者认为这种说法是不妥的，一旦检察机关作为原告提起行政公益诉讼，其角色便发生了冲突，其既是法律监督机关，又是原告，既要站在中立、超脱的地位实行法律监督，又要站在原告角度证明自己的主张，这无论如何都是矛盾的，行不通的。另外，某些国家赋予了检察机关的行政公诉权，是因为检察机关在本国没有独立的权力位置，其只是行政职权的组成部分，或附属于法院，或属于行政机关。在检察院作为政府的一个部门的情况下，行政权正是通过检察院来监督和制约审判权，可以说检察院就是公共利益的代表。而我国的司法体制并不同，检察院作为独立的法律监督机关，主要应实施法律监督职能，检察体制的根本不同，导致我国检察院提起行政公益诉讼的做法是行不通的。
综上，笔者认为，在面对行政公益诉讼如此热门的情况下，应冷静下来，仔细思考构建环节中的几个问题，才能在以后我国行政公益诉讼制度可能的构建路径中走得更稳、更远。
参考文献：
[1]张效羽.认真地看待行政公益诉讼—对行政公益诉讼理论的梳理、批判与反思.公法研究.2010.
[2]梁凤云、武楠.关于公益诉讼的几大误区.人民法院报.2002.
[3]楊建顺.行政诉讼法的修改和行政公益诉讼.法律适用.2012.
[4]章志远.行政公益诉讼热的冷思考.法学评论.2007.
[5]杨建顺.日本行政法通论.中国法制出版社.1998年版.